III. TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI TRONG HIẾN PHÁP VÀ PHÁP
1. Mụ hỡnh tổ chức và hoạt động của Quốc hội, cỏc cơ quan của Quốc hội, đại biểu
1.5. Bộ mỏy giỳp việc và chức danh Tổng thư ký Nghị viện
Mỗi Nghị viện, dự được tổ chức theo mụ hỡnh Nghị viện đơn nhất hay lưỡng viện, đều hỡnh thành bộ mỏy tham mưu giỳp việc, tư vấn để thực hiện quyền lực và bảo đảm hoạt động của mỡnh. Tuỳ thuộc vào điều kiện kinh tế – xó hội, chế độ chớnh trị, yếu tố truyền thống, thụng lệ trong tổ chức và hoạt động,… mà Nghị viện mỗi nước cú những quy định khỏc nhau về mụ hỡnh, tờn gọi, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ mỏy giỳp việc. Ở những nước theo mụ hỡnh lưỡng Viện thỡ mỗi Viện đều cú bộ mỏy giỳp việc riờng của mỡnh. Nhỡn chung, cú 2 dạng tổ chức văn phũng: Văn phũng giỳp việc chung cho Nghị viện và cỏc cơ quan của Nghị viện; Văn phũng giỳp việc riờng cho nghị sĩ, cho cỏc đảng phỏi.
Tổng thư ký Nghị viện là người đứng đầu bộ mỏy Văn phũng phục vụ Nghị viện. Ở những nước tổ chức Nghị viện theo mụ hỡnh lưỡng viện, mỗi Viện đều cú Tổng thư ký riờng (Anh, Ca-na-đa, Đức, Ma-lai-xia, Mờ-hi-cụ, Úc, Thỏi Lan,…); cú trường hợp mỗi Viện cú hai Tổng thư ký cú địa vị phỏp lý ngang nhau, một Tổng thư ký phụ trỏch hành chớnh, một Tổng thư ký phụ trỏch chuyờn mụn (Ác-hen-ti-na, Phỏp). Tại một số nước tổ chức Nghị viện theo mụ hỡnh đơn nhất thỡ thường thành lập một chức danh Tổng thư ký (Áo, Đan Mạch, I-ta-li-a, Niu Di-lõn, Thổ Nhĩ Kỳ, Thuỵ Điển); riờng Trung Quốc cú hai chức danh Tổng thư ký, một Tổng thư ký về cỏc phiờn họp, một Tổng thư ký Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Về trỡnh tự bổ nhiệm, bầu Tổng thư ký, cú thể xếp thành 5 nhúm cơ bản sau đõy:
- Do Chủ tịch Nghị viện bổ nhiệm; - Do Đảng cầm quyền bổ nhiệm;
- Do cơ quan hành phỏp, Tổng thống hoặc Nhà Vua bổ nhiệm;
- Tuyển chọn thụng qua cỏc kỳ thi của Nhà nước, sau đú Chủ tịch Nghị viện hoặc Đảng cầm quyền hoặc Thủ tướng Chớnh phủ, Hội đồng nhà nước bổ nhiệm66
.
Tại những nước mà mỗi Viện đều cú chức danh Tổng thư ký thỡ việc bầu Tổng thư ký hầu hết do Viện tương ứng tiến hành (Ác-hen-ti-na, Mờ-hi- cụ, Nga). Tại một số nước khỏc, việc bổ nhiệm Tổng thư ký do Chủ tịch cỏc Viện tương ứng (Đức) hoặc Chủ tịch Nghị viện tiến hành nhưng phải cú sự đồng ý của đa số thành viờn Quốc hội (Phi-lớp-pin) hoặc Nhà Vua trờn cơ sở đề nghị của Thủ tướng Chớnh phủ (Ma-lai-xia) hoặc Quốc Vương trờn cơ sở đề nghị của Chủ tịch cỏc Viện tương ứng (Thỏi Lan) hoặc kết hợp cả hỡnh thức do Nữ Hoàng và Chủ tịch Hạ viện bổ nhiệm (ở Anh, Tổng thư ký Nghị viện do Nữ hoàng bổ nhiệm, Tổng thư ký Hạ viện do Chủ tịch Hạ viện bổ nhiệm).
Ở những nước tổ chức Nghị viện theo mụ hỡnh đơn nhất, Tổng thư ký do Nghị viện bầu (Trung Quốc) hoặc bổ nhiệm trờn cơ sở đề nghị của Hội đồng liờn bang và Hội đồng quốc gia (Áo) hoặc trờn cơ sở đề nghị của Chủ tịch Nghị viện (Sờ-nờ-gan). Cú một số trường hợp Tổng thư ký do Chủ tịch Nghị viện bổ nhiệm (Thổ Nhĩ Kỳ, Ấn Độ, Na-mi-bi-a, Cu-ba) hoặc bổ nhiệm sau khi trao đổi với cỏc Phú Chủ tịch (Đan Mạch). Cú trường hợp do Ban lónh đạo Nghị viện bổ nhiệm trờn cơ sở đề nghị của Chủ tịch Nghị viện (I-ta-lia).
Tiờu chuẩn lựa chọn Tổng thư ký Nghị viện
Ở một số nước, Tổng thư ký Nghị viện phải được bầu hoặc bổ nhiệm trong số cỏc nghị sĩ (Trung Quốc).
Ở một số nước, Tổng thư ký khụng thể là nghị sĩ và khụng tham gia Đảng phỏi chớnh trị (Ác-hen-ti-na, In-đụ-nờ-xi-a).
Ở nhiều nước chõu Âu, việc lựa chọn Tổng thư ký Nghị viện dựa trờn những tiờu chuẩn sau đõy:
- Thẳng thắn và trung thực;
- Hiểu biết về tớnh chất cụng việc và cỏc quy trỡnh, thủ tục hoạt động của Nghị viện;
- Cú khả năng điều hành bộ mỏy giỳp việc của Nghị viện;
- Cú khả năng xử lý cỏc mối quan hệ, đặc biệt là với Chủ tịch Nghị viện67
.
66 Mr. Ugo Zampetti, Tổng thư ký Nghị viện I-ta-li-a, The role of the Secretary General in the administration of Parliament, http://www.asgp.info/Publications/CPI-English/2000_180_role_SG.pdf
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Tổng thư ký Nghị viện
Tại hầu hết cỏc nước, chức năng của Tổng thư ký Nghị viện là phụ trỏch, điều hành cỏc cụng việc hành chớnh – kỹ thuật của Nghị viện, theo dừi quy trỡnh chuẩn bị cỏc cụng việc của Nghị viện; trợ lý, tham mưu, tư vấn cho Chủ tịch Nghị viện và cỏc nghị sĩ về cỏc vấn đề thuộc chức năng của Nghị viện, đặc biệt là quy trỡnh, thủ tục hoạt động của Nghị viện; giữ mối liờn hệ giữa Nghị viện với cơ quan thụng tấn, bỏo chớ và cơ quan, tổ chức hữu quan.
Nhiệm vụ, quyền hạn của Tổng thư ký Nghị viện được thể hiện trong cỏc lĩnh vực sau đõy:
- Cụng tỏc xõy dựng phỏp luật:
Tổng thư ký Nghị viện là người bảo đảm để cỏc dự ỏn luật được trỡnh, xem xột, thụng qua tại Nghị viện đỳng quy trỡnh, thủ tục (Ca-na-đa); chịu trỏch nhiệm về tớnh chớnh xỏc của cỏc văn bản luật trước khi cụng bố (Anh); hiệu đớnh luật trước khi xuất bản (Ma-lai-xi-a). Ở Nhật Bản, Văn phũng Ban thư ký mỗi Viện cú 200 cỏn bộ phỏp luật giỳp phục vụ cỏc Uỷ ban trong cụng tỏc thẩm tra cỏc dự ỏn luật được giao.
Tổng thư ký là trợ lý, cố vấn cho Chủ tịch Nghị viện và cỏc nghị sĩ về cỏc vấn đề liờn quan đến cụng tỏc xõy dựng phỏp luật (Đức, I-ta-li-a, Đan Mạch, Sờ-nờ-gan,…). Ngoài ra, Tổng thư ký Nghị viện Anh cú trỏch nhiệm bảo đảm việc chuyển cỏc dự luật tại Hạ viện và cụng bố sự chấp thuận cỏc dự luật của Hoàng gia.
- Cụng tỏc hành chớnh:
Tổng thư ký là người chịu trỏch nhiệm điều hành bộ mỏy hành chớnh của Nghị viện (Anh, Ác-hen-ti-na, Đan Mạch, Thượng viện Đức, Sờ-nờ-gan, Mờ-hi-cụ, Ca-na-đa, Cu-ba); điều phối và quản lý cụng việc hành chớnh của Nghị viện dưới sự chỉ đạo bao quỏt của Chủ tịch Quốc hội (Thổ Nhĩ Kỳ, Hạ viện Đức); điều phối cụng việc hành chớnh hỗ trợ cho cỏc Uỷ ban (Mờ-hi-cụ). Ở những nước thành lập Ban thư ký Quốc hội (hoặc Ban thư ký cỏc phiờn họp), Tổng thư ký là người điều hành cụng việc của Ban thư ký (Thỏi Lan, Nhật Bản, Trung Quốc, Thuỵ Điển, Úc, Áo).
Tổng thư ký lờn kế hoạch, lập chương trỡnh cỏc phiờn họp của Nghị viện, Chủ tịch Nghị viện, cỏc Uỷ ban và tổ chức, phục vụ cỏc cuộc họp đú (Ác-hen-ti-na, Đan Mạch, Thỏi Lan,…).
Tổng thư ký chuẩn bị tài liệu, ghi biờn bản cỏc phiờn họp (Ca-na-đa, I- ta-li-a, Nhật Bản) và lưu trữ biờn bản phiờn họp, tài liệu của Nghị viện (Thuỵ Điển, Ca-na-đa, Thỏi Lan, Ma-lai-xi-a, I-ta-li-a). Ở Nhật Bản, Văn phũng Ban thư ký mỗi Viện cú 200 người tốc ký ghi biờn bản cỏc phiờn họp của Nghị
viện và phiờn họp Uỷ ban68 .
Tổng thư ký là người tư vấn cho Nghị viện và cố vấn cho Chủ tịch Nghị viện về thủ tục hành chớnh và cỏc quyền của nghị sĩ (Anh); tư vấn cho lónh đạo Nghị viện, cỏc Bộ trưởng và nghị sĩ về thủ tục, thực tiễn, cỏc quyền của họ (Úc) hoặc về cỏc vấn đề liờn quan đến Nghị viện (Áo).
Ở một số nước khỏc, Tổng thư ký là trợ lý cho Chủ tịch Nghị viện (Ca- na-đa, Tổng thư ký Uỷ ban thường vụ Quốc hội Trung Quốc, Thuỵ Điển, Sờ- nờ-gan, Ma-lai-xi-a); giỳp Chủ tịch Nghị viện trong việc điều phối chương trỡnh hoạt động của Nghị viện và cỏc cơ quan phục vụ Nghị viện (Nhật Bản); giỳp Chủ tịch Nghị viện trong việc đỏnh giỏ kết quả biểu quyết (Thỏi Lan).
- Cụng tỏc nhõn sự:
Nghị viện một số nước cũn trao cho Tổng thư ký chức năng quản lý nhõn sự (Nhật Bản, Sờ-nờ-gan, Mờ-hi-cụ, Ma-lai-xi-a, I-ta-li-a, Ca-na-đa, Đan Mạch, In-đụ-nờ-xi-a…). Tuy nhiờn, phạm vi quyền hạn của Tổng thư ký trong vấn đề này ở mỗi nước cú sự khỏc nhau. Một số nước quy định Tổng thư ký vừa cú quyền tuyển dụng, vừa cú quyền sa thải cỏn bộ, nhõn viờn của mỡnh. Tại một số nước khỏc, quyền tuyển dụng, sa thải bị giới hạn đối với người cú chức vụ hoặc Tổng thư ký chỉ cú thể gửi kiến nghị về việc này đến Đảng cầm quyền.
Trong một số trường hợp, Phú Tổng thư ký cũng được trao quyền quyết định một số vấn đề về nhõn sự nếu được Tổng thư ký uỷ quyền hoặc được Chủ tịch Nghị viện cho phộp hoặc được Uỷ ban chuyờn mụn giỏm sỏt cụng tỏc quản lý nhõn sự đồng ý.
Ở Nhật, tổng số cỏn bộ, nhõn viờn của Văn phũng Ban thư ký Hạ viện là 1.300 người, trong đú cú 50 nhõn viờn tổ chức phục vụ cỏc cuộc họp, 100 thư ký giỳp việc cho cỏc Uỷ ban, 200 người tốc ký ghi biờn bản phiờn họp Hạ viện và phiờn họp Uỷ ban, 200 cỏn bộ phỏp luật giỳp phục vụ cỏc Uỷ ban trong tổ chức thẩm tra cỏc dự ỏn luật được giao, 200 bảo vệ, 250 người quản trị cơ sở vật chất – kỹ thuật, 30 lễ tõn đối ngoại, 100 lỏi xe cho Chủ tịch, Chủ nhiệm cỏc Uỷ ban và những đảng phỏi được cấp xe và lỏi xe, 30 người sửa chữa, dọn vệ sinh. Biờn chế của Văn phũng Ban thư ký Thượng viện cũng tương tự69
.
- Quan hệ với cơ quan thụng tin đại chỳng, cơ quan, tổ chức khỏc:
Tổng thư ký Nghị viện cú vai trũ quan trọng trong việc giữ mối liờn hệ giữa Nghị viện với cụng chỳng. Nghị viện cỏc nước cho phộp Tổng thư ký được quyền đưa thụng tin, hỡnh ảnh về hoạt động của Nghị viện thụng qua cỏc phương tiện thụng tin đại chỳng đến cụng chỳng.
Ở hầu hết cỏc Nghị viện đều cú người phỏt ngụn về cỏc hoạt động của
68
Minh Đức, Nghị viện Nhật Bản: tổ chức phục vụ nghị sĩ, Tạp chớ nghiờn cứu lập phỏp, số 9/2003.
69
Nghị viện trước cụng chỳng, cơ quan thụng tấn bỏo chớ. Người này được cơ quan hành chớnh tuyển dụng và chịu trỏch nhiệm trực tiếp trước Tổng thư ký (Es-tụ-ni-a, Đức, Anh, I-ran, Is-ra-en, I-ta-li-a, Nam-bi-a, Nga, Hà Lan, Thụy Sỹ, Slo-va-ni-a). Ở Ru-ma-ni, Tổng thư ký chớnh là người phỏt ngụn của Nghị viện; ở Áo, Tổng thư ký là người giữ mối liờn hệ với cơ quan thụng tin đại chỳng; ở Mờ-hi-cụ, Tổng thư ký là người cụng bố cỏc cuộc thảo luận; ở Thuỵ Điển, Tổng thư ký là người thụng bỏo cỏc quyết định của Chủ tịch Nghị viện.
Ngoài ra, Tổng thư ký cũn cú trỏch nhiệm giữ liờn lạc giữa Nghị viện với cỏc cơ quan khỏc cú trỏch nhiệm phục vụ hoạt động của Nghị viện hoặc cú liờn quan đến hoạt động của Nghị viện (Sờ-nờ-gan, I-ta-li-a).
- Ngõn sỏch, tài chớnh của Nghị viện:
Tại hầu hết cỏc Nghị viện, Tổng thư ký cú trỏch nhiệm trỡnh ngõn sỏch hoặc giỳp chuẩn bị dự ỏn ngõn sỏch để Hội đồng tư vấn xem xột (Đức, Anh, Đan Mạch, Es-tụ-ni-a, Phi-lip-pin, Thổ Nhĩ Kỳ, In-đụ-nờ-xi-a, Nam-bi-a, Ru- ma-ni, Thỏi Lan, Niu-di-lõn, Phỏp..).
Mặc dự giữa cỏc nước cú sự khỏc nhau về cỏch chi tiờu, ngõn sỏch của Nghị viện, nhưng ở những nước khụng cú cơ quan tài chớnh nội bộ hoặc cơ quan kiểm toỏn độc lập trong Nghị viện thỡ cụng tỏc quản lý cỏc khoản chi tiờu, tài chớnh được giao cho Tổng thư ký (Niu-di-lõn, Đan Mạch, Mờ-hi-cụ, Ma-lai-xi-a, Anh, Cu-ba,…). Tổng thư ký bảo đảm để cỏc khoản chi tiờu phự hợp với ngõn sỏch được duyệt và là người bỏo cỏo quyết toỏn tài chớnh vào cuối năm.
- Bảo đảm cơ sở vật chất – kỹ thuật, an ninh, trật tự:
Ở một số nước, ngoài nhiệm vụ điều hành về hành chớnh, bảo đảm quy trỡnh, thủ tục trong hoạt động của Nghị viện, Tổng thư ký cũn cú trỏch nhiệm bảo đảm cơ sở vật chất - kỹ thuật phục vụ mọi hoạt động của Nghị viện và nghị sĩ (Nhật Bản, Cu-ba, Niu-di-lõn, Phỏp,…).
Tổng thư ký là người chịu trỏch nhiệm về vấn đề an toàn, an ninh, trật tự trong hoạt động của Nghị viện. Để cú thể đảm đương được nhiệm vụ này, Tổng thư ký phải là người tổ chức, phối hợp hoạt động và quyết định cỏc biện phỏp cần thiết nhằm bảo đảm cho hoạt động của Nghị viện được an toàn, bảo đảm an ninh nơi làm việc của Nghị viện, an ninh nội bộ, bảo vệ việc đi lại của Chủ tịch, cỏc Phú Chủ tịch Nghị viện,…
Như vậy, nhiệm vụ chớnh của Tổng thư ký Nghị viện là điều hành bộ mỏy hành chớnh của Nghị viện và tham mưu cho Chủ tịch Nghị viện. Ở những nước cú chức danh Tổng thư ký ở cả hai Viện, mỗi Tổng thư ký đều cú nhiệm vụ, quyền hạn tương tự nhau. Ở Phỏp, do cú hai chức danh Tổng thư ký ở mỗi Viện nờn nhiệm vụ, quyền hạn của từng Tổng thư ký được phõn cụng như sau: một Tổng thư ký chịu trỏch nhiệm trước Chủ tịch Nghị viện về cụng tỏc lập phỏp, đối ngoại, thụng tin, phiờn họp, Uỷ ban, nghiờn cứu, cỏc vấn đề Chõu
Âu, biờn bản; một Tổng thư ký đặt dưới sự kiểm tra trực tiếp của ba nghị sĩ, cú trỏch nhiệm về cỏc vấn đề về tài vụ, ngõn sỏch, kế toỏn, bảo hiểm, tài sản, cơ sở vật chất. Cỏc Tổng thư ký Quốc hội Trung Quốc được phõn cụng như sau: Tổng thư ký về cỏc phiờn họp chịu trỏch nhiệm điều hành Ban thư ký phiờn họp; Tổng thư ký Uỷ ban thường vụ Quốc hội làm trợ lý cho Chủ tịch Quốc hội và điều hành bộ mỏy của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Chế độ làm việc
Tại hầu hết quốc gia, Tổng thư ký Nghị viện khụng phải là thành viờn của Nghị viện, khụng tham gia cỏc đảng phỏi. Tổng thư ký làm việc theo chế độ chuyờn trỏch và khụng kiờm nhiệm cỏc chức danh khỏc trỏi với chức trỏch của mỡnh, trừ việc giảng dạy (Es-tụ-ni-a, Ác-hen-ti-na, Đức, Anh). Ở Nhật Bản, Tổng thư ký là người điều hành về hành chớnh, cơ sở vật chất – kỹ thuật, giỳp Chủ tịch Nghị viện điều hoà, phối hợp hoạt động của Nghị viện với cỏc cơ quan khỏc,… Vỡ vậy, để cú thể chuyờn tõm và độc lập trong cụng việc, Tổng thư ký khụng thể là chớnh khỏch mà là quan chức thuộc ngạch hành chớnh cao nhất – Thứ trưởng.
Tuy nhiờn, tại một số nước, Tổng thư ký Nghị viện cú thể làm việc kiờm nhiệm (An-đụ-ra, Cụng-gụ, Hàn Quốc, Hạ viện Gioúc-đa-ni, Ấn Độ, In-đụ-nờ- si-a, Niu-di-lõn, Rụ-ma-ni-a). Ở Na-mi-bia và Nam Phi, Tổng thư ký cũng cú thể làm Thư ký thường trực của một bộ.
Ở Trung Quốc, Tổng thư ký là đại biểu Quốc hội. Ngoài việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Tổng thư ký, chức danh này cũn phải làm nhiệm vụ đại biểu của cử tri.
Phỏp luật cỏc nước đều cú quy định về chức danh Phú Tổng thư ký Nghị viện. Đú là người cú quyền thay mặt Tổng thư ký để giải quyết những cụng việc thuộc lĩnh vực được phõn cụng. Số lượng Phú Tổng thư ký cú sự khỏc nhau ở từng nước, nhưng thường trong khoảng từ 1 đến 4 người. Trỡnh tự bổ nhiệm Phú Tổng thư ký tương tự như trỡnh tự bổ nhiệm Tổng thư ký. Phú Tổng thư ký chịu trỏch nhiệm trước Tổng thư ký hoặc Đảng cầm quyền về cụng việc được giao phụ trỏch.
Nhiệm kỳ của Tổng thư ký Nghị viện
Ở một số nước, nhiệm kỳ Tổng thư ký trựng với nhiệm kỳ của Nghị