IV. KIẾN NGHỊ SỬA ĐỔI MỘT SỐ QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP VỀ TỔ CHỨC
2. Kiến nghị sửa đổi, bổ sung một số quy định của Hiến phỏp về tổ chức, hoạt động của
2.5. Về việc làm rừ cơ chế phõn cụng, phối hợp, kiểm soỏt quyền lực giữa Quốc hộ
giữa Quốc hội với cỏc cơ quan thực hiện quyền hành phỏp, tư phỏp theo yờu cầu của Cương lĩnh năm 1991 (bổ sung, phỏt triển năm 2011)
Trờn cơ sở xỏc định đỳng đắn, đầy đủ, minh bạch về thẩm quyền giữa cỏc cơ quan thực hiện quyền lập phỏp, hành phỏp, tư phỏp, để xỏc định rừ cơ chế kiểm soỏt quyền lực giữa cỏc cơ quan trong Hiến phỏp thỡ vấn đề cốt lừi là xỏc định mối quan hệ qua lại về thẩm quyền giữa cỏc cơ quan này. Cụ thể như sau:
* Giữa Quốc hội và Chủ tịch nước:
Mụ hỡnh Chủ tịch nước trong Hiến phỏp năm 1992 được kế thừa và tiếp thu những ưu điểm của mụ hỡnh Chủ tịch nước trong Hiến phỏp năm 1946 và Hiến phỏp năm 1959. Theo đú, Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hũa xó hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại. Hiến phỏp năm 1992 đó xỏc định về mặt nguyờn tắc vị trớ phỏp lý, quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước; vai trũ của Chủ tịch nước trong mối quan hệ phõn cụng, phối hợp giữa cỏc cơ quan nhà nước trong việc thực hiện cỏc quyền lập phỏp, hành phỏp, tư phỏp. Thiết chế Chủ tịch nước trong mụ hỡnh tổ chức bộ mỏy nhà nước theo Hiến phỏp 1992 đó gúp phần đảm bảo mụ hỡnh tổ chức bộ mỏy nhà nước đỏp ứng tốt hơn cỏc đũi hỏi của nhà nước phỏp quyền, nõng cao hiệu quả hoạt động của bộ mỏy nhà nước.
Vỡ vậy, trờn cơ sở tiếp tục kế thừa mụ hỡnh Chủ tịch nước của Hiến phỏp năm 1992, Hiến phỏp sửa đổi cần tiếp tục xỏc định rừ mối quan hệ giữa Quốc hội với Chủ tịch nước trờn những phương diện sau đõy:
- Chủ tịch nước do Quốc hội bầu, chịu trỏch nhiệm và bỏo cỏo cụng tỏc trước Quốc hội, chịu sự giỏm sỏt của Quốc hội. Quốc hội quy định tổ chức và
hoạt động của Chủ tịch nước.
- Trong mối quan hệ trở lại với Quốc hội, Chủ tịch nước cú quyền trỡnh sỏng kiến phỏp luật, cụng bố Hiến phỏp, luật, phỏp lệnh; đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xột lại phỏp lệnh trước khi cụng bố; bổ sung quyền của Chủ tịch nước trong việc đề nghị Quốc hội xem xột lại đạo luật đó được thụng qua.
Việc bổ sung cơ chế Chủ tịch nước đề nghị xem xột lại cỏc đạo luật đó được thụng qua là nhằm bổ sung một cơ chế mới để kiểm soỏt hoạt động lập phỏp của Quốc hội, thể hiện vai trũ của của Chủ tịch nước trong việc kiểm soỏt quyền lực đối với cỏc cơ quan thực hiện quyền lập phỏp, hành phỏp, tư phỏp.
- Phõn định rừ hơn, hợp lý hơn quyền hạn của Quốc hội, Chủ tịch nước trong việc ký kết, gia nhập điều ước quốc tế.
* Giữa Quốc hội và Chớnh phủ:
Mối quan hệ kiểm soỏt lẫn nhau giữa hai cơ quan này được thể hiện cụ thể qua cỏc nội dung như sau:
- Thứ nhất là, Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ chịu trỏch nhiệm trước Quốc hội và bỏo cỏo cụng tỏc với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, chịu sự giỏm sỏt của Quốc hội. Hiện tại, Hiến phỏp nước ta đó quy định khỏ đầy đủ cỏc cụng cụ mà Quốc hội cú thể sử dụng để giỏm sỏt Chớnh phủ và quyền của Quốc hội trong việc bỏ phiếu tớn nhiệm đối với cỏc chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phờ chuẩn khi cần thiết.
Tuy nhiờn, về quyền bỏ phiếu tớn nhiệm, chỳng tụi cho rằng về bản chất đõy là hỡnh thức bỏ phiếu bất tớn nhiệm vỡ thủ tục này được bắt đầu từ phớa Quốc hội, thể hiện thỏi độ của Quốc hội đối với cỏc chức danh được bầu hoặc phờ chuẩn. Do đú, cần sửa đổi cỏc quy định tương ứng để xỏc định rừ điều này. Đồng thời, Hiến phỏp cũng cần quy định rừ thủ tục tiến hành bỏ phiếu bất tớn nhiệm do luật định.
Ngoài ra, Hiến phỏp cũng cần quy định rừ quyền của cỏc Ủy ban của Quốc hội trong việc ỏp dụng hỡnh thức điều trần để thu thập thụng tin phục vụ cỏc hoạt động của Quốc hội, trong đú cú hoạt động giỏm sỏt.
- Thứ hai là, cần bổ sung cơ chế giỏm sỏt của Quốc hội với Chớnh phủ theo hướng: khi Thủ tướng Chớnh phủ bổ nhiệm cỏc chức danh cao cấp trong bộ mỏy cụng vụ của mỡnh cần phải được cỏc Ủy ban của Quốc hội phờ chuẩn (dưới hỡnh thức điều trần).
- Thứ ba là, trong chiều tỏc động ngược lại, để tạo điều kiện cho Chớnh phủ trong việc chủ động tổ chức cụng việc, Chớnh phủ phải được quyền ưu
tiờn trong việc trỡnh cỏc dự ỏn luật, đề xuất chương trỡnh làm việc của Quốc hội. Thậm chớ, Chớnh phủ cú thể ỏp dụng phương phỏp trỡnh cỏc đề xuất của mỡnh theo phương phỏp lập phỏp rỳt gọn, tức là Chớnh phủ cú thể yờu cầu Quốc hội phải xem xột vấn đề đú trong một thời gian nhất định. Điều này xuất phỏt từ lý do cơ bản là nhằm đảm bảo Chớnh phủ cú thể nờu ra những vấn đề cần thiết cần phải cú sự điều chỉnh phỏp luật để Quốc hội xem xột thụng qua. Trờn cơ sở đú, Chớnh phủ cú thể điều hành và thực hiện cỏc chớnh sỏch một cỏch cú hiệu quả. Theo chỳng tụi, nội dung này cần được thể hiện trong Hiến phỏp.
- Thứ tư là, cỏc dự ỏn luật khụng do Chớnh phủ đệ trỡnh cú tỏc động đến ngõn sỏch quốc gia phải được Chớnh phủ cho ý kiến trước khi trỡnh Quốc hội. Hiến phỏp và phỏp luật nhiều nước quy định quyền trỡnh dự ỏn luật ngõn sỏch nhà nước là độc quyền của Chớnh phủ. Điều này xuất phỏt từ lý do ngõn sỏch là cụng cụ thực hiện cỏc chớnh sỏch quốc gia. Hiến phỏp dành cho cơ quan hành phỏp quyền hoạch định chớnh sỏch quốc gia nờn hành phỏp phải được ưu tiờn trong việc xõy dựng chi tiết của ngõn sỏch. Ngoài ra, Chớnh phủ cũng là cơ quan duy nhất cú năng lực hiểu bết chớnh xỏc những nhu cầu của cỏc tổ chức, cỏc chương trỡnh quốc gia về ngõn sỏch cũng như nguồn thu của cỏc hoạt động đú.
* Giữa Quốc hội và Tũa ỏn nhõn dõn:
Cơ chế kiểm soỏt lẫn nhau giữa Quốc hội với Tũa ỏn được thể hiện ở một số điểm như sau:
- Thứ nhất là, Tũa ỏn phải cú vị trớ độc lập trong mối tương quan với cơ quan lập phỏp. Theo quy định hiện hành, Chỏnh ỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao do Quốc hội bầu ra và Quốc hội cú quyền giỏm sỏt hoạt động của Tũa ỏn. Tuy nhiờn, quy định như vậy là chưa phự hợp với nguyờn tắc tổ chức nhà nước phỏp quyền mà Đảng và Nhà nước ta đang hướng tới. Bờn cạnh đú, Chiến lược cải cỏch tư phỏp của Đảng và Nhà nước ta cũng đó xỏc định trọng tõm của việc cải cỏch là đảm bảo tớnh độc lập của cơ quan xột xử. Nguyờn tắc bảo đảm sự độc lập của Tũa ỏn trong cụng tỏc xột xử là điều kiện tối cần thiết để Tũa ỏn đảm bảo cụng lý cho người dõn.
Do vậy, chỳng tụi đề xuất phương ỏn Quốc hội khụng thực hiện giỏm sỏt đối với cỏc phỏn quyết của Tũa ỏn (việc kiểm tra kiểm sỏt cỏc phỏn quyết của Tũa ỏn hiện đang được giao và cần tiếp tục giao cho Viện kiểm sỏt nhõn dõn). Quyền giỏm sỏt của Quốc hội đối với Tũa ỏn chỉ nờn giữ lại thụng qua hai nội dung: thụng qua việc xõy dựng cỏc đạo luật tạo ra khuụn khổ phỏp lý cho hoạt động của Tũa ỏn và là cơ sở để Tũa ỏn ra cỏc phỏn quyết; thực hiện quyền phờ chuẩn nhõn sự cao cấp của Tũa ỏn (thụng qua điều trần và phờ chuẩn ở Ủy ban tư phỏp của Quốc hội).
- Thứ hai là, quyền giải thớch luật, phỏp lệnh cần được quy định thuộc về Tũa ỏn. Hiện tại, thẩm quyền này thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội. Tuy nhiờn, quy định như vậy cú những điểm chưa phự hợp như sau:
Thủ tục tiến hành giải thớch luật, phỏp lệnh gắn liền với quỏ trỡnh bảo vệ phỏp luật, mang tớnh chất của hoạt động tư phỏp. Chỉ cú thể thụng qua quỏ trỡnh ỏp dụng phỏp luật trờn thực tế mới nảy sinh nhu cầu giải thớch phỏp luật. Đồng thời, thụng qua những phỏn quyết của Tũa ỏn mới cú thể bổ sung thờm được những thực tiễn sinh động của quỏ trỡnh ỏp dụng phỏp luật trờn thực tế.
Về bản chất, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ là cơ quan thường trực của Quốc hội, khụng thể thay mặt cho Quốc hội đứng ra giải thớch ý chớ của Quốc hội trong cỏc văn bản quy phạm phỏp luật, đặc biệt là trong Hiến phỏp. Hơn thế nữa, điều kiện về thời gian làm việc cũng khụng cho phộp Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện chức năng này một cỏch thường xuyờn (hiện tại thẩm quyền này mới chỉ được thực hiện 02 lần).
Do vậy, trong lần sửa đổi Hiến phỏp này, chỳng tụi đề nghị khụng quy định việc giải thớch luật, phỏp lệnh thuộc thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
- Thứ ba là, cần bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc “phờ chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cỏch chức ... Thẩm phỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao”.
Việc bổ sung thẩm quyền này xuất phỏt từ việc, Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ Chớnh trị về Chiến lược cải cỏch tư phỏp đến năm 2020 đó xỏc định Tũa ỏn là trung tõm trong hệ thống tư phỏp và xột xử là hoạt động trọng tõm của hoạt động tư phỏp. Để phự hợp với yờu cầu, nhiệm vụ cải cỏch tư phỏp theo tinh thần Nghị quyết của Đảng; đảm bảo cho Tũa ỏn nhõn danh Nhà nước Cộng hũa xó hội chủ nghĩa Việt Nam trong xột xử, tăng cường tớnh độc lập trong hoạt động của cỏc cơ quan tư phỏp, nõng cao vai trũ, vị thế, danh dự của cỏc chức danh tư phỏp, nhất là Thẩm phỏn toà ỏn nhõn dõn, nờn việc bổ sung quy định thẩm quyền của Quốc hội đối với Tũa ỏn như đó nờu là cần thiết.
* Giữa Quốc hội và Viện kiểm sỏt nhõn dõn:
Việc xỏc định mối quan hệ giữa Quốc hội và Viện kiểm sỏt phụ thuộc rất lớn vào việc, Hiến phỏp sửa đổi sẽ hoàn thiện mụ hỡnh Viện kiểm sỏt nhõn dõn theo hướng nào.
Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 về “Chiến lược cải cỏch tư phỏp đến năm 2020” đề ra yờu cầu: Viện kiểm sỏt được tổ chức phự hợp với hệ thống tổ chức của Toà ỏn; Nghiờn cứu việc chuyển Viện kiểm sỏt thành Viện cụng tố, tăng cường trỏch nhiệm cụng tố trong hoạt động điều tra v.v…
về vị trớ của Viện kiểm sỏt trong bộ mỏy nhà nước. Cú ý kiến cho rằng, Viện kiểm sỏt là thiết chế thuộc nhỏnh quyền tư phỏp vỡ chức năng nổi trội là thực hiện việc truy cứu trỏch nhiệm hỡnh sự, nhõn danh Nhà nước buộc tội bị cỏo tại phiờn toà, gắn chặt chẽ với thủ tục tố tụng Toà ỏn; ý kiến khỏc lại cho rằng,
hoạt động cụng tố thuộc chức năng của hành phỏp vỡ chức năng duy trỡ và bảo vệ trật tự xó hội thuộc phạm vi của hoạt động quản lý, điều hành của cơ quan hành phỏp. Khi phỏt hiện cú hành vi xõm phạm đến lợi ớch điều hành và quản lý thỡ cơ quan hành phỏp cú quyền truy tố người phạm tội ra trước Toà ỏn. Do vậy, hành phỏp phải nắm cơ quan cụng tố để chủ động ngăn chặn và phỏt hiện tội phạm.
Đõy là vấn đề cũn cú ý kiến khỏc nhau, cần được tiếp tục nghiờn cứu một cỏch toàn diện, thấu đỏo để quy định rừ vị trớ của Viện kiểm sỏt nhõn dõn trong Hiến phỏp và cỏc đạo luật cú liờn quan. Để bảo đảm tớnh ổn định, lõu dài của Hiến phỏp và tớnh thống nhất giữa cỏc chế định khỏc nhau trong Hiến phỏp, xuất phỏt từ nguyờn tắc Quốc hội được khẳng định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, hệ thống cỏc cơ quan Chớnh phủ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao đều do Quốc hội lập ra và phải chịu sự giỏm sỏt của Quốc hội, chỳng tụi đề nghị xỏc định mối quan hệ giữa Quốc hội và Viện kiểm sỏt nhõn dõn theo hướng:
- Tiếp tục kế thừa quy định của Hiến phỏp năm 1992, khẳng định Viện trưởng Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao do Quốc hội bầu, chịu trỏch nhiệm và bỏo cỏo cụng tỏc với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Quốc hội quy định tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sỏt nhõn dõn, giỏm sỏt hoạt động của Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao. Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao cú quyền trỡnh dự ỏn luật ra trước Quốc hội, trỡnh dự ỏn phỏp lệnh trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
- Trường hợp Hiến phỏp sửa đổi theo hướng thành lập Viện Cụng tố thuộc nhỏnh cơ quan hành phỏp, khi đú, Quốc hội cú thể giỏm sỏt hoạt động của cơ quan này như đối với cỏc cơ quan thuộc Chớnh phủ.
* Giữa Quốc hội và Kiểm toỏn Nhà nước:
Kiểm toỏn Nhà nước là cơ quan cú vai trũ quan trọng trong quản trị quốc gia, thụng qua cỏc hoạt động nghiệp vụ để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả và tớnh minh bạch trong hoạt động của cỏc cơ quan, tổ chức sử dụng ngõn sỏch, tiền và tài sản nhà nước.
Với quy định của Luật Kiểm toỏn Nhà nước hiện nay, cú thể xỏc định Việt Nam đang lựa chọn mụ hỡnh cơ quan Kiểm toỏn gần với mụ hỡnh Kiểm toỏn thuộc lập phỏp, là một cơ quan chuyờn mụn do Quốc hội thành lập. Mụ hỡnh này cú tớnh hợp lý nhất định trong điều kiện quyền lực nhà nước là thống nhất, cú sự phõn cụng, phối hợp và kiểm soỏt quyền lực giữa cỏc cơ quan
trong việc thực hiện quyển lập phỏp, hành phỏp và tư phỏp. Bởi vỡ, với tư cỏch là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội cần cú cụng cụ giỏm sỏt tài chớnh hiệu quả đối với hoạt động của cỏc cơ quan sử dụng tiền, tài sản và ngõn sỏch nhà nước.
Tuy nhiờn, với tư cỏch là một cơ quan do Quốc hội thành lập, địa vị phỏp lý của Kiểm toỏn Nhà nước chưa được ghi nhận trong Hiến phỏp năm 1992. Chớnh vỡ vậy, việc sửa đổi Hiến phỏp lần này cần phải ghi nhận địa vị phỏp lý, nguyờn tắc hoạt động của cơ quan Kiểm toỏn trong Hiến phỏp để làm căn cứ cho việc quy định cỏc vấn đề cụ thể trong luật.
Xuất phỏt từ nguyờn tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, cú sự phõn cụng, phối hợp và kiểm soỏt quyền lực giữa cỏc cơ quan trong việc thực hiện cỏc quyền lập phỏp, hành phỏp, tư phỏp”, trong đú, Quốc hội được xỏc định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhõn dõn, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, chỳng tụi đề nghị, cần bổ sung vào Hiến phỏp cỏc nhúm quy định thể hiện mối quan hệ giữa Quốc hội và Kiểm toỏn nhà nước như sau:
- Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc bầu, miễn nhiệm, bói nhiệm Tổng Kiểm toỏn nhà nước; quy định tổ chức và hoạt động của Kiểm toỏn nhà nước;
- Bổ sung cơ chế giỏm sỏt của Quốc hội đối với Kiểm toỏn nhà nước, cụ thể là: Kiểm toỏn nhà nước chịu sự giỏm sỏt của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; Tổng Kiểm toỏn nhà nước chịu trỏch nhiệm và bỏo cỏo kết quả kiểm toỏn, bỏo cỏo cụng tỏc trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội khụng họp, chịu trỏch nhiệm và bỏo cỏo trước Ủy ban thường vụ Quốc hội, đồng thời cú trỏch nhiệm cung cấp thụng tin, giải trỡnh trước Hội đồng dõn tộc, Ủy ban của Quốc hội.
* Giữa Quốc hội và cơ quan bảo hiến chuyờn trỏch:
Trờn cơ sở kiến nghị thành lập cơ quan chuyờn mụn bảo vệ Hiến phỏp như đó nờu ở phần trờn, chỳng tụi đề nghị Hiến phỏp cần xỏc định rừ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan này và mối quan hệ giữa cơ quan này với Quốc hội