III. TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI TRONG HIẾN PHÁP VÀ PHÁP
2. Mối quan hệ giữa Quốc hội với cỏc thiết chế trong bộ mỏy nhà nước theo Hiến phỏp
2.1. Quốc hội và cơ quan hành phỏp
Nhỡn chung, ở cỏc nước theo chế độ cộng hũa tổng thống, cú sự phõn định khỏ dứt khoỏt về thẩm quyền lập phỏp và hành phỏp. Tuy nhiờn, giữa cỏc cơ quan này cú sự kiểm soỏt và đối trọng lẫn nhau. Theo đú, tổng thống do nhõn dõn bầu ra, đồng thời là người đứng đầu bộ mỏy hành phỏp; tổng thống khụng cú sỏng quyền lập phỏp nhưng cú thể tỏc động đến hoạt động lập phỏp thụng qua việc thực hiện quyền phủ quyết trong trường hợp nghị viện thụng qua luật khụng phự hợp với đường lối của hành phỏp; nghị viện cũng do nhõn dõn bầu ra và nắm quyền lập phỏp, nhưng hoạt động lập phỏp của nghị viện thường căn cứ vào chương trỡnh hoạt động hằng năm của hành phỏp do tổng thống đề xuất. Ở những nước này, nghị viện khụng cú quyền đặt vấn đề giải tỏn chớnh phủ, nhưng cú thể tỏc động tới hành phỏp thụng qua quyền quyết định ngõn sỏch, phõn bổ ngõn sỏch, phờ chuẩn điều ước quốc tế do chớnh phủ ký, phờ chuẩn cỏc thành viờn trong bộ mỏy hành phỏp do tổng thống đệ trỡnh hoặc phế truất tổng thống bằng thủ tục luận tội.
Khỏc với cỏc nước theo nguyờn tắc phõn quyền “cứng rắn”, ở cỏc nước cộng hũa nghị viện hoặc quõn chủ nghị viện, cú sự lệ thuộc và liờn hệ giữa nghị viện và chớnh phủ, trong đú, sự phõn chia vai trũ và trỏch nhiệm chỉ mang
tớnh hỡnh thức. Nghị viện do nhõn dõn bầu ra là cơ quan lập phỏp nhưng chớnh phủ - cơ quan hành phỏp do nghị viện thành lập vẫn cú sỏng quyền lập phỏp. Đặc biệt, ở những nước mà đảng chiếm đa số ghế ở nghị viện đứng ra thành lập chớnh phủ thỡ vai trũ quan trọng của chớnh phủ đối với hoạt động lập phỏp của nghị viện càng thể hiện rừ ràng hơn. Ngược lại, chớnh phủ do nghị viện thành lập thực hiện quyền hành phỏp, tuy nhiờn, nghị viện cú khả năng tỏc động đến hoạt động của chớnh phủ thụng qua quyền bỏ phiếu bất tớn nhiệm chớnh phủ và quyền từ chối tớn nhiệm chớnh phủ.
Theo quy định của Hiến phỏp và phỏp luật cỏc nước, cú thể thấy mối quan hệ giữa quốc hội và cơ quan hành phỏp được thể hiện chủ yếu ở một số điểm sau đõy:
Quốc hội tham gia thành lập chớnh phủ
Nghị viện cỏc nước tham gia vào việc thành lập Chớnh phủ theo những mức độ khỏc nhau, phụ thuộc vào điều kiện kinh tế – xó hội và hỡnh thức chớnh thể của nước đú. Cỏc đảng phỏi trong Nghị viện cú vai trũ rất quan trọng trong quỏ trỡnh này.
Ở một số nước theo chớnh thể cộng hoà tổng thống như Hoa Kỳ, Ecuador, việc nguyờn thủ quốc gia bổ nhiệm bộ trưởng phải cú sự tỏn thành của Thượng viện, ở Philippines cần cú sự tỏn thành của một uỷ ban đặc biệt với thành phần bao gồm Chủ tịch Thượng viện và cỏc thành viờn đại diện cho mỗi viện.
Ở cỏc nước theo chớnh thể cộng hoà đại nghị, nguyờn thủ quốc gia thường bổ nhiệm thủ lĩnh đảng hoặc liờn minh đảng thắng cử làm Thủ tướng và bầu cỏc thành viờn khỏc của Chớnh phủ theo đề nghị của Thủ tướng (Hy Lạp, ấn Độ, Italia, Canada). ở một số nước như Đức, Nhật, Tõy Ban Nha, Nghị viện trực tiếp bầu Thủ tướng. ở Thuỵ Điển, văn bản bổ nhiệm Thủ tướng do Chủ tịch Nghị viện ký và Quốc vương khụng tham gia vào việc hỡnh thành Chớnh phủ.
Ở cỏc nước theo chớnh thể hỗn hợp, nguyờn thủ quốc gia thường bổ nhiệm Thủ tướng từ một trong số cỏc thủ lĩnh của đảng hoặc liờn minh đảng thắng cử và bổ nhiệm cỏc bộ trưởng theo đề nghị của Thủ tướng. ở một số nước như Nga, Triều Tiờn, Tổng thống chỉ cú thể bổ nhiệm Thủ tướng với sự tỏn thành của Nghị viện. ở Phỏp, khi Tổng thống và Thủ tướng đều khụng cú đa số ủng hộ trong Nghị viện thỡ Thủ tướng cú vai trũ rất lớn trong việc hỡnh thành Chớnh phủ, tuy vậy, một vài ghế bộ trưởng chỉ cú thể được bổ nhiệm nếu cú ý kiến của Tổng thống.
Sau khi được thành lập, để Chớnh phủ đi vào hoạt động, phỏp luật một số nước cũn quy định một số điều kiện nhất định. Chẳng hạn như ở Hy Lạp, Italia, Sộc, Ba Lan, Thổ Nhĩ Kỳ, Moldova..., để Chớnh phủ cú thể trực tiếp bắt đầu cụng việc của mỡnh, chương trỡnh hành động và thành phần của Chớnh phủ
phải được Nghị viện bỏ phiếu tớn nhiệm. ở Italia, Chớnh phủ cần phải nhận được sự ủng hộ của cả hai viện trong vũng 10 ngày sau khi thành lập. ở Cộng hoà Sộc, Chớnh phủ cần phải cú được sự tớn nhiệm của Hạ viện trong vũng 30 ngày sau khi thành lập. Ngược lại, ở cỏc nước vựng Tõy Bắc chõu Âu, Chớnh phủ khụng nhất thiết phải nhận được sự bỏ phiếu tớn nhiệm và cú thể hoạt động cho đến thời điểm Nghị viện khụng cũn tớn nhiệm nữa.
Quốc hội hạn chế quyền lực của Chớnh phủ, giỏm sỏt và kiểm soỏt Chớnh phủ
Ở những nước cú chớnh phủ được nghị viện thành lập, việc quốc hội hạn chế quyền lực của chớnh phủ, giỏm sỏt và kiểm soỏt chớnh phủ được thể hiện rừ nột ở việc quốc hội cú thể bỏ phiếu tớn nhiệm, bất tớn nhiệm đối với chớnh phủ, thành viờn chớnh phủ xuất phỏt từ việc chớnh phủ phải chịu trỏch nhiệm về hoạt động của mỡnh trước nghị viện.
- Bỏ phiếu tớn nhiệm chớnh phủ (vote of confidence)
Bỏ phiếu tớn nhiệm chớnh phủ thường xảy ra khi chớnh phủ tự đặt vấn đề tớn nhiệm ra trước nghị viện để kiểm tra mức độ tớn nhiệm của nghị viện đối với mỡnh hoặc để gõy sức ộp với nghị viện trong việc xem xột, thụng qua một chớnh sỏch, đường lối hay một dự ỏn luật. Khi đú, kết quả bất lợi từ cuộc bỏ phiếu tớn nhiệm ở nghị viện cú thể dẫn đến sự từ chức tập thể của chớnh phủ. Vớ dụ, năm 1990, thủ tướng Thụy Điển đưa “kiến nghị cả gúi” để nghị viện biểu quyết và tuyờn bố nếu nghị viện khụng thụng qua “kiến nghị cả gúi”, chớnh phủ sẽ tự từ chức mà khụng đợi thủ tục bỏ phiếu bất tớn nhiệm. Nghị viện Thụy Điển khụng thụng qua kiến nghị và Chớnh phủ đó tự từ chức70
. Ở cỏc nước, quyền kiến nghị một cuộc bỏ phiếu tớn nhiệm thường được quy định cho người đứng đầu chớnh phủ. Vớ dụ, ở Xlụ-vờ-ni-a, thủ tướng chớnh phủ cú thể gửi văn bản đến chủ tịch nghị viện đề nghị nghị viện bỏ phiếu tớn nhiệm chớnh phủ. Việc bỏ phiếu diễn ra khụng sớm hơn 48 giờ, khụng muộn hơn 7 ngày làm việc sau khi kiến nghị được trỡnh. Thủ tướng chớnh phủ cú thể gắn việc bỏ phiếu tớn nhiệm chớnh phủ với việc thụng qua một dự ỏn luật, cú nghĩa là thỏi độ của nghị viện đối với dự ỏn luật (tỏn thành hay khụng tỏn thành) cũng là thỏi độ đối với chớnh phủ (tớn nhiệm hay khụng tớn nhiệm). Trong trường hợp này, thủ tướng sẽ nờu vấn đề bỏ phiếu tớn nhiệm chớnh phủ trước khi nghị viện biểu quyết về dự ỏn luật. Nghị viện sẽ khụng bỏ phiếu tớn nhiệm riờng, mà thay vào đú, kết quả biểu quyết dự ỏn luật cũng chớnh là kết quả bỏ phiếu tớn nhiệm. Nếu nghị viện biểu quyết tỏn thành dự ỏn luật của chớnh phủ thỡ cuộc bỏ phiếu tớn nhiệm chớnh phủ được coi là đó thụng qua. Ngược lại, nếu nghị viện biểu quyết khụng ủng hộ dự ỏn luật thỡ cuộc bỏ phiếu tớn nhiệm chớnh phủ được coi là khụng thành cụng. Trong trường hợp thứ hai, tổng thống, cỏc nhúm đảng hoặc ớt nhất mười nghị sỹ cú quyền đề xuất ứng cử
70
Minh Thy, Hai hỡnh thức bỏ phiếu bất tớn nhiệm, bài đăng trờn trang bỏo điện từ Người đại biểu nhõn dõn (http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=77&NewsId=95969)
viờn thủ tướng trong vũng bảy ngày. Ở Nga, thủ tướng chớnh phủ liờn bang Nga cú thể chủ động đặt vấn đề bỏ phiếu tớn nhiệm chớnh phủ liờn bang trước Đuma Quốc gia khi cú lý do hợp lý. Văn bản đề nghị đú phải được phổ biến ngay lập tức trong cỏc đại biểu Đuma Quốc gia. Trường hợp thủ tướng đặt vấn đề tớn nhiệm vào thời điểm cỏc đại biểu Đuma Quốc gia đề xuất hoặc đang xem xột kiến nghị bỏ phiếu bất tớn nhiệm thỡ kiến nghị của cỏc đại biểu về việc bỏ phiếu bất tớn nhiệm chớnh phủ sẽ được xem xột trước. Trong trường hợp Đuma Quốc gia thụng qua nghị quyết về bất tớn nhiệm chớnh phủ, nhưng tổng thống tuyờn bố khụng đồng ý với quyết định của Đuma Quốc gia, đề nghị của thủ tướng chớnh phủ liờn bang Nga sẽ được xem xột sau ba thỏng kể từ ngày đệ trỡnh đề nghị.
Bỏ phiếu tớn nhiệm là một phương thức khỏ hiệu quả để gõy sức ộp đối với nghị viện, nhất là khi việc từ chức tập thể của chớnh phủ cú thể kộo theo sự giải tỏn nghị viện và ấn định một cuộc bầu cử nghị viện mới. Tuy vậy, đõy cũng là sự mạo hiểm lớn cho chớnh phủ, bởi vỡ nếu khụng giành được sự tớn nhiệm cần thiết từ nghị viện thỡ chớnh phủ sẽ gặp nhiều khú khăn, thậm chớ khụng thể thực hiện chớnh sỏch mà mỡnh đang theo đuổi. Hơn nữa, nếu nghị viện bị giải tỏn và bầu nghị viện mới thỡ khụng phải bao giờ chớnh phủ cũ cũng chiếm được đa số trong nghị viện. Chớnh vỡ thế, thụng thường chớnh phủ cỏc nước chỉ sử dụng biện phỏp này khi tin chắc vào lợi thế tương quan lực lượng của mỡnh vào thời điểm bỏ phiếu.
- Bỏ phiếu bất tớn nhiệm chớnh phủ, thành viờn chớnh phủ (vote of nonconfidence)
Bỏ phiếu bất tớn nhiệm chớnh phủ, thành viờn chớnh phủ là hoạt động thể hiện thỏi độ khụng đồng tỡnh của nghị viện đối với đường lối, chớnh sỏch hay những hành động cụ thể nào đú của chớnh phủ, thành viờn chớnh phủ. Bỏ phiếu bất tớn nhiệm nếu được thụng qua cú thể kộo theo sự từ chức của chớnh phủ, thành viờn chớnh phủ hoặc cú thể dẫn tới việc giải tỏn nghị viện. Ở những nước theo mụ hỡnh hai viện, quyền bỏ phiếu bất tớn nhiệm chớnh phủ thường chỉ thuộc về hạ viện, vỡ hạ viện là cơ quan do dõn bầu, trực tiếp đại diện cho nhõn dõn; chớnh phủ trong chớnh thể đại nghị thường được thành lập từ đảng đa số ở hạ viện mà khụng bắt nguồn từ thượng viện.
Kiến nghị về việc bỏ phiếu bất tớn nhiệm chớnh phủ thường được đưa ra sau khi cú kết quả của hoạt động giỏm sỏt và nghị viện thấy rằng chớnh phủ khụng cũn đủ tớn nhiệm để tiếp tục thực hiện nhiệm vụ. Tuy nhiờn, để bảo đảm sự ổn định của chớnh phủ, phỏp luật cỏc nước thường yờu cầu kiến nghị bỏ phiếu bất tớn nhiệm phải do một số lượng đại biểu đỏng kể đưa ra, đồng thời, phải tuõn thủ những quy trỡnh chặt chẽ. Vớ dụ, ở Nga, Đuma Quốc gia cú thể bỏ phiếu bất tớn nhiệm đối với chớnh phủ liờn bang Nga khi cú ớt nhất 1/5 tổng số đại biểu đề xuất kiến nghị. Kiến nghị được trỡnh lờn Hội đồng Đuma Quốc gia phải kốm theo dự thảo nghị quyết của Đuma Quốc gia, danh sỏch và chữ ký của những đại biểu Đuma Quốc gia đề xuất. Đuma Quốc gia phải xem xột
vấn đề bất tớn nhiệm chớnh phủ trong vũng một tuần kể từ khi kiến nghị được đưa ra. Ở Nhật Bản, kiến nghị bỏ phiếu bất tớn nhiệm chớnh phủ của cỏc nghị sỹ cần phải trỡnh bằng văn bản cựng với chữ ký của ớt nhất 50 nghị sỹ ủng hộ, trong đú, nờu rừ lý do kiến nghị. Ở nghị viện Xlụ-vờ-ni-a, sau khi phiờn chất vấn về hoạt động của chớnh phủ hoặc của một bộ trưởng kết thỳc, ớt nhất mười nghị sỹ cú thể yờu cầu nghị viện bỏ phiếu bất tớn nhiệm chớnh phủ hoặc bộ trưởng đú. Kiến nghị bỏ phiếu bất tớn nhiệm sau khi kết thỳc chất vấn luụn được ưu tiờn biểu quyết trước kiến nghị về việc đỏnh giỏ trả lời chất vấn của chớnh phủ.
Bờn cạnh đú, để trỏnh những cuộc khủng hoảng chớnh phủ kộo dài do nghị viện cú thể phải mất nhiều thời gian để thành lập chớnh phủ mới, phỏp luật một số nước yờu cầu việc “bỏ phiếu bất tớn nhiệm mang tớnh chất xõy dựng”, điều đú cú nghĩa là nghị viện khụng chỉ thụng qua nghị quyết bất tớn nhiệm mà cũn phải xỏc định được người đứng đầu chớnh phủ mới, khi đú, kết quả biểu quyết mới được cụng nhận. Vớ dụ, ở Đức, Bundestag (hạ viện Đức) chỉ cú thể thể hiện sự bất tớn nhiệm đối với thủ tướng liờn bang bằng cỏch bầu ra người kế nhiệm và đề nghị tổng thống liờn bang truất quyền thủ tướng cũ. Tổng thống buộc phải làm điều đú và bổ nhiệm thủ tướng mới71. Ở X lụ-vờ-ni- a, trường hợp bỏ phiếu bất tớn nhiệm chớnh phủ, cỏc nghị sỹ đưa ra kiến nghị cũng phải đồng thời đề xuất ứng cử viờn thủ tướng chớnh phủ mới, khi đú cuộc bỏ phiếu bất tớn nhiệm mới được tiến hành72
.
Ngoài ra, trong một số trường hợp, nghị viện khụng cần phải đưa vấn đề bất tớn nhiệm ra biểu quyết mà chỉ cần thể hiện sự bất tớn nhiệm của mỡnh bằng cỏch khụng thụng qua một kiến nghị cú tớnh chất đặc biệt của chớnh phủ. Điều 50 của Hiến phỏp Phỏp quy định: “Khi nào hạ viện chấp thuận kiến nghị phờ bỡnh hoặc khụng chấp thuận kiến nghị hay tuyờn cỏo về chớnh sỏch tổng quỏt của chớnh phủ thỡ thủ tướng phải đệ đơn từ chức lờn tổng thống”.
Về mặt thủ tục, sau khi kiến nghị bỏ phiếu bất tớn nhiệm được đưa ra trước nghị viện, khụng phải việc biểu quyết sẽ được tiến hành ngay mà thủ tướng, cỏc vị bộ trưởng của chớnh phủ cũn được phộp bỏo cỏo, tranh luận, phản biện về những vấn đề liờn quan. Những phiờn thảo luận như thế thậm chớ cú thể kộo dài vài ngày. Kiến nghị bỏ phiếu bất tớn nhiệm cú thể khụng được thực hiện khi cú những thay đổi về số người ủng hộ trong cỏc phiờn thảo luận này. Vớ dụ, ở Nga, thủ tướng chớnh phủ hoặc một trong cỏc phú thủ tướng cú quyền phỏt biểu tại phiờn họp của Đuma Quốc gia thảo luận về kiến nghị bỏ phiếu bất tớn nhiệm. Trong quỏ trỡnh thảo luận, thủ tướng chớnh phủ và những thành viờn khỏc của chớnh phủ cú thể được phỏt biểu để cung cấp thờm thụng tin, nhưng khụng quỏ ba phỳt. Cỏc đại biểu Đuma Quốc gia đặt cõu hỏi cho
71
Điều 67 Đạo luật cơ bản Đức.
72
Hoài Thu, Bỏ phiếu bất tớn nhiệm Quốc hội Slovenia: Chất v ấn là cơ sở để kiến nghị bỏ phiếu bất tớn nhiệm, Bỏo điện tử Đại biểu nhõn dõn (địa chỉ website:
thủ tướng và những thành viờn khỏc của chớnh phủ, bày tỏ ý kiến đồng ý với việc bỏ phiếu bất tớn nhiệm hay phản đối kiến nghị. Tại phiờn họp thảo luận vấn đề này, nếu đại biểu đó cú kiến nghị bỏ phiếu bất tớn nhiệm quyết định rỳt tờn khỏi danh sỏch kiến nghị và số lượng đại biểu kiến nghị bỏ phiếu bất tớn nhiệm chỉ cũn ớt hơn 1/5 tổng số đại biểu Đuma Quốc gia thỡ vấn đề bỏ phiếu bất tớn nhiệm sẽ bị loại khỏi chương trỡnh làm việc của Đuma Quốc gia mà khụng cần biểu quyết bổ sung. Quỏ trỡnh thảo luận chấm dứt khi cú đề nghị chấm dứt được đa số cỏc đại biểu tham gia biểu quyết tỏn thành.
Thụng thường, nghị quyết bất tớn nhiệm đối với chớnh phủ được thụng qua khi được đa số thành viờn nghị viện tỏn thành (đa số tuyệt đối hoặc đa số tương đối). Ngoài ra, do tớnh chất nghiờm trọng của vấn đề bỏ phiếu bất tớn nhiệm nờn một số nước cũn quy định kết quả bỏ phiếu bất tớn nhiệm phải được một số lượng nghị sĩ nhất định đồng ý thỡ mới được cụng nhận. Vớ dụ, ở Thụy Điển, nghị viện cú thể tuyờn bố một bộ trưởng khụng cũn giành được tớn nhiệm của nghị viện khi hơn một nửa tổng số nghị sỹ tỏn thành. Kết quả của cuộc bỏ phiếu bất tớn nhiệm này phải cú ớt nhất một phần mười tổng số nghị sỹ