đoạn 2011 - 2016
2.2.1. Trách nhiệm cụ thể hóa luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn của Trung ương văn bản hướng dẫn của Trung ương
Để cụ thể hoá Luật năm 2004 phù hợp với tình hình thực tế ở địa phƣơng, làmcơ sở pháp lý để công tác soạn thảo, thẩm định, ban hành VBQPPL của HĐND, UBND trên địa bàn tỉnh Phú Yên đƣợc thực hiện có hiệu quả, đúng trình tự, thủ tục, Sở Tƣ pháp đã tham mƣu UBND tỉnh ban hành Quyết định số 1691/2011/QĐ-
UBND ngày 17 tháng 10 năm 2011 ban hành Quy định về trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, ban hành VBQPPL trên địa bàn tỉnh Phú Yên, Quyết định có 3 chƣơng, 27 điều. Nhiều nội dung của Quyết định đã quy định chi tiết, cụ thể và những vấn đề mới phù hợp với đặc điểm, tình hình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh Phú Yên trong giai đoạn này. Ví dụ một số nội dung cụ thể nhƣ:
Văn bản có chứa quy phạm pháp luật, đƣợc áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tƣợng hoặc một nhóm đối tƣợng và có hiệu lực trong phạm vi địa phƣơng, nhƣng không có đủ các yếu tố: Không do HĐND ban hành dƣới hình thức nghị
45
quyết, UBND ban hành dƣới hình thức quyết định, chỉ thị; không ban hành theo thủ tục, trình tự Luật năm 2004 và không đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật thì phải bị đình chỉ thi hành và xử lý kịp thời theo quy định của pháp luật. Văn bản do Chủ tịch UBND, thủ trƣởng các cơ quan chuyên môn ban hành dƣới mọi hình thức đều không phải là VBQPPL, đồng thời nội dung văn bản không đƣợc chứa đựng QPPL.
Hoặc quy định: Khi xây dựng văn bản, cơ quan soạn thảo phải rà soát toàn bộ các văn bản do chính cơ quan đề nghị ban hành văn bản đã ban hành văn bản trƣớc đây có nội dung không còn phù hợp với văn bản đề nghị ban hành để bãi bỏ, thay thế, sửa đổi, bổ sung điều, khoản, điểm ngay trong văn bản đề nghị ban hành. Ngoài ra, một số quy định chi tiết nhƣ: Lấy ví dụ đánh số văn bản, hiệu lực văn bản, lập và điều chỉnh chƣơng trình, cụ thể hóa trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, lấy ý kiến góp ý, thẩm định, trình ban hành văn bản, ký ban hành văn bản, đăng báo, đăng công báo…[30].
Sau khi Quyết định đã đƣợc ban hành, việc tuân thủ quy trình xây dựng VBQPPL đƣợc thực hiện tƣơng đối chặt chẽ, đúng quy trình, nhiều tồn tại đã cơ bản khắc phục.
Tuy việc xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh Phú Yên đã đƣợc cải thiện, nhƣng tình trạng thiếu trách nhiệm của các chủ thể, nhất là các chủ thể là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh trong việc chậm tham mƣu quy định chi tiết các nhiệm vụ văn bản Trung ƣơng giao quy định chi tiết và nhiều tồn tại, hạn chế, nhất là đối với cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản. Để khắc phục và chấn chỉnh tình trạng trên, Sở Tƣ pháp trình UBND tỉnh Phú Yên ban hành Chỉ thị số 05/2014/CT-UBND
ngày 13 tháng 3 năm 2014 về việc nâng cao chất lƣợng soạn thảo, ban hành, kiểm
tra, rà soát, xử lý VBQPPL trên địa bàn tỉnh Phú Yên. Chỉ thị đã nêu cụ thể tồn tại, nguyên nhân, quy định trách nhiệm của thủ trƣởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh trƣớc Chủ tịch UBND tỉnh khi không thực hiện tốt quy trình xây dựng VBQPPL, thời hạn tham mƣu xây dựng văn bản khi văn bản Trung ƣơng giao, một số lĩnh vực giao rõ cơ quan chịu trách nhiệm chủ trì tham mƣu ban hành văn bản,
46
quy định về chức năng, nhiệm vụ cơ quan chuyên môn phải ban hành bằng hình thức VBQPPL (Trƣớc đây ban hành văn bản hành chính)…[32].
Từ khi Chỉ thị đƣợc ban hành, những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng VBQPPL đã đƣợc khắc phục một cách tích cực. Ý thức, trách nhiệm của chủ thể, nhất là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh đã nâng lên một cách rõ rệt. Quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, UBND cấp huyện đã ban hành bằng hình thức VBQPPL và đƣợc thực hiện đúng quy trình xây dựng VBQPPL.
Khi Luật năm 2015 đƣợc ban hành, Sở Tƣ pháp tham mƣu UBND tỉnh ban
hành Quyết định số 05/2017/QĐ-UBND ngày 15 tháng 02 năm 2017 ban hành Quy chế phối hợp xây dựng, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL trên địa bàn tỉnh Phú Yên để cụ thể hóa một số nội dung Luật năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ và thay thế các văn bản không còn phù hợp. Quy chế có 3 chƣơng, 15 điều, trong đó chủ yếu quy định những nội dung mà văn bản Trung ƣơng chƣa quy định cụ thể, khó áp dụng, nhƣ: Quy định về cách thức, thời gian lập đề nghị, lập danh mục văn bản, đánh giá tác động, lấy ý kiến góp ý và yêu cầu thẩm định, phân công soạn thảo văn bản [36]. Quy định này đã tháo gỡ những khó khăn, vƣớng mắc trong công tác xây dựng văn bản ở địa phƣơng khi áp dụng Luật mới, tạo thuận lợi cho các chủ thể tham gia xây dựng VBQPPL.
Ngoài ra, để kịp thời chấn chỉnh tình trạng không tuân thủ Luật năm 2015, Sở Tƣ pháp đã tham mƣu UBND tỉnh Phú Yên ban hành Chỉ thị số 04/CT-UBND
ngày 16 tháng 3 năm 2017 về việc chấn chỉnh công tác soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý VBQPPL trên địa bàn tỉnh Phú Yên.
Có thể nói, những VBQPPL và văn bản chỉ đạo, điều hành của UBND tỉnh Phú Yên liên quan đến hoạt động xây dựng VBQPPL đã góp phần quan trọng tác động tích cực và nâng cao ý thức, trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh Phú Yên, giúp việc xây dựng VBQPPL đƣợc thực hiện đúng trình tự, thủ tục nhằm đảm bảo văn bản đƣợc ban hành có chất lƣợng, khả thi trong thực tế.
47
2.2.2. Trách nhiệm của chủ thể lập chương trình, đề nghị xây dựng văn bản
Chƣơng trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh Phú Yên đƣợc lập trên cơ sở đề nghị của các cơ quan, ban ngành có liên quan. Từ năm 2014 đến năm 2016, UBND tỉnh Phú Yên đã thực hiện tốt việc ban hành chƣơng trình xây dựng VBQPPL hàng năm vào đầu năm. Ví dụ nhƣ năm 2014, UBND tỉnh Phú Yên ban hành Quyết định số 182/QĐ-UBND ngày 25 tháng 01 năm 2014 về việc ban hành Chƣơng trình xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Phú Yên năm 2014. Trên cơ sở Chƣơng trình, các cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ xây dựng văn bản tổ chức, thực hiện theo tiến độ phân công. Trong quá trình thực hiện có điều chỉnh, bổ sung cho phù hợp, cũng nhƣ đƣa ra khỏi Chƣơng trình những văn bản không đảm bảo tiến độ, không khả thi. Ngoài ra, Văn phòng UBND tỉnh đƣợc giao là cơ quan đầu mối để đôn đốc, nhắc nhở các cơ quan chủ trì xây dựng văn bản đúng tiến độ và thực hiện đúng quy trình xây dựng VBQPPL. Chƣơng trình xây dựng văn bản QPPL năm 2014 là năm đầu tiên thực hiện xây dựng chƣơng trình, vì từ năm 2013 trở về trƣớc, UBND tỉnh Phú Yên không ban hành chƣơng trình xây dựng VBQPPL.
Mặc dù khoản 4, Điều 6 Quyết định số 1691/2011/QĐ-UBND của UBND tỉnh quy định: Những văn bản không có trong chương trình xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh thì không được ban hành, trừ trường hợp ban hành trong trường hợp đột xuất, khẩn cấp. Tuy nhiên trong thực tế, từ năm 2013 trở về trƣớc, UBND tỉnh Phú Yên vẫn ban hành VBQPPL, mặc dù không ban hành chƣơng trình xây dựng văn bản. Một số văn bản không có trong chƣơng trình, nhƣng vẫn ban hành và áp dụng trên thực tế. Mặt khác, một số văn bản có trong chƣơng trình nhƣng không ban hành theo đúng thời gian đề ra.
Đối với HĐND tỉnh Phú Yên, từ năm 2011 đến năm 2015 đều ban hành chƣơng trình xây dựng VBQPPL hàng năm theo quy định, nhƣng không ban hành độc lập mà ban hành chung với chƣơng trình xây dựng nghị quyết hành chính và
hoạt động giám sát của HĐND. Cụ thể nhƣ: Nghị quyết số 41/NQ-HĐND ngày 16 tháng 12 năm 2011 của HĐND tỉnh Phú Yên Khóa VI, kỳ họp thứ 3, Điều 1 Nghị quyết thông qua Chƣơng trình hoạt động giám sát của HĐND tỉnh năm 2012, Điều
48
2 thông qua Chƣơng trình xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh năm 2012, trong đó Khoản 1 Chƣơng trình xây dựng nghị quyết tại kỳ họp thƣờng lệ giữa năm 2012 và Khoản 2 là Chƣơng trình xây dựng nghị quyết tại kỳ họp thƣờng lệ cuối năm 2012. Tuy nhiên, chƣơng trình xây dựng nghị quyết QPPL hàng năm thƣờng xuyên đƣợc thay đổi theo Quyết định của Thƣờng trực HĐND, trên cơ sở chủ yếu là đề nghị của UBND tỉnh.
Từ tháng 7/2016, ngày Luật năm 2015 có hiệu lực, các văn bản của HĐND, UBND tỉnh chƣa đƣa vào chƣơng trình xây dựng VBQPPL đƣợc giao xây dựng cụ thể từng văn bản, trên cơ sở đề nghị của các cơ quan, nhất là các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, không điều chỉnh hoặc bổ sung vào chƣơng trình. Tuy nhiên trong thực tế, việc đề xuất, lập đề nghị xây dựng văn bản vẫn còn lúng túng, nhất là lập đề nghị xây dựng chính sách, vì đây là quy định mới hoàn toàn so với quy định cũ.
Một trong những chủ thể đƣợc Luật năm 2004 và Luật năm 2015 đều ghi nhận là Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tuy nhiên từ năm 2011 đến năm 2016, chủ thể này chƣa đề nghị đƣa vào chƣơng trình xây dựng văn bản hoặc lập đề nghị xây dựng văn bản. Điều đó cho thấy, mặc dù vai trò của Mặt trận là rất quan trọng, nhƣng thực tế vẫn chƣa đƣợc phát huy hết trách nhiệm, trong đó có trách nhiệm xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh.
2.2.3. Trách nhiệm của chủ thể soạn thảo văn bản
Việc soạn văn bản đƣợc tiến hành theo nhiệm vụ đƣợc phân công, bao gồm soạn thảo, lấy ý kiến góp ý, đề nghị thẩm định, trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc đề nghị ban hành. Trong thực tế ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh Phú Yên, trên 90% VBQPPL do cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh đƣợc giao là cơ quan chủ trì soạn thảo. Là cơ quan trực tiếp giúp UBND tỉnh quản lý nhà nƣớc ngành, lĩnh vực, cơ quan soạn thảo sẽ là chủ thể am hiểu sâu về lĩnh vực văn bản điều chỉnh, từ đó tham mƣu ban hành những văn bản phù hợp với tình hình thực tế tại địa phƣơng.
Từ năm 2011 đến năm 2016, công tác soạn thảo văn bản, lấy ý kiến góp ý, đề nghị thẩm định, tổ chức giải trình trƣớc khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét,
49
quyết định ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành ngày càng đƣợc quan tâm chú trọng, điều đó đƣợc phản ánh qua số lƣợng văn bản ngày càng tăng, cũng nhƣ chất lƣợng văn bản ngày càng nâng cao. Hình thức, đối tƣợng lấy ý kiến góp ý ngày càng đa dạng và rộng rãi; việc đề nghị thẩm định, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý, báo cáo thẩm định ngày càng đƣợc quan tâm chú trọng và thực hiện một cách nghiêm túc và cụ thể.
Tuy nhiên, trƣớc khi soạn thảo văn bản, hầu hết cơ quan chủ trì soạn thảo không tổ chức tổng kết, điều tra, khảo sát thực tế mà văn bản điều chỉnh, chƣa nghiên cứu sâu về thẩm quyền về nội dung, cũng nhƣ nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPL; ngôn ngữ, kỹ thuật trình bày văn bản; không xây dựng đề cƣơng dự thảo văn bản; không nghiên cứu quy định đối tƣợng cần lấy ý kiến góp ý, về nội dung văn bản cấp trên giao cụ thể hóa hoặc những vấn đề cần giải quyết trong thực tế, ngƣời soạn thảo văn bản không thật sự chú trọng đến tính khả thi khi áp dụng văn bản vào thực tiễn…
Theo đánh giá và nhận định của UBND tỉnh Phú Yên tại Chỉ thị số
05/2014/CT-UBND ngày 13 tháng 3 năm 2014 về việc nâng cao chất lƣợng soạn
thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh thì: Nhiều VBQPPL của Trung ƣơng giao trách nhiệm địa phƣơng cụ thể hóa nhƣng chậm đƣợc ban hành; nhiều văn bản phần căn cứ pháp lý đã hết hiệu lực pháp luật nhƣng chậm tham mƣu sửa đổi, bổ sung, thay thế kịp thời; tình trạng sao chép văn bản cấp trên còn khá phổ biến, nhiều văn bản soạn thảo không có cơ sở pháp lý hoặc không phù hợp với tình hình thực tế tại địa phƣơng; văn bản soạn thảo chƣa đúng thể thức; một số lĩnh vực chƣa xác định rõ cơ quan chủ trì soạn thảo, tham mƣu ban hành văn bản; văn bản hành chính ban hành có nội dung chứa QPPL.
Khi thực hiện Luật năm 2015, Chủ tịch UBND tỉnh Phú Yên cũng ban hành Chỉ thị về việc chấn chỉnh công tác soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Phú Yên và nhận định: Việc tham mƣu xây dựng văn bản của một số cơ quan, đơn vị vẫn chƣa đảm bảo trình tự, thủ tục của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ; cùng một thời điểm
50
nhƣng một cơ quan trình UBND tỉnh ban hành nhiều văn bản để điều chỉnh cùng một nội dung; tình trạng sao chép văn bản cấp trên, văn bản của các địa phƣơng khác còn khá phổ biến, nhiều văn bản soạn thảo không có cơ sở pháp lý hoặc không phù hợp với tình hình thực tế tại địa phƣơng; văn bản soạn thảo chƣa đúng thể thức; văn bản hành chính ban hành có nội dung chứa QPPL; việc báo cáo, giải trình, tiếp thu của cơ quan soạnthảo sau khi có báo cáo thẩm định của cơ quan tƣ pháp có lúc chƣa đƣợc thực hiện nghiêm túc, đầy đủ.
Trong quá trình soạn thảo văn bản, hầu hết không có sự phối hợp giữa đơn vị soạn thảo văn bản và công chức chuyên trách pháp chế cơ quan; nhiều dự thảo văn bản không đƣợc lấy ý kiến góp ý, có dự thảo chỉ có 3 đến 4 ý kiến góp ý. Cụ thể nhƣ:
Các dự thảo văn bản không đƣợc gửi lấy ý kiến hoặc tổ chức cuộc họp góp ý: Năm 2011: Hồ sơ dự thảo Quyết định của UBND tỉnh về việc quy định các chế độ, chính sách đối với vận động viên, huấn luyện viên và các chế độ khác phục vụ cho hoạt động thể dục, thể thao tại địa phƣơng; Hồ sơ dự thảo Nghị quyết của HĐND tỉnh về việc quy định mức chi cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật [18].
Năm 2012: Hồ sơ dự thảo Quyết định của UBND tỉnh ban hành danh mục, chƣơng trình khung và mức chi đào tạo nghề trình độ sơ cấp tại các cơ sở dạy nghề và mức hỗ trợ kèm nghề, truyền nghề tại các doanh nghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh để đào tạo nghề cho lao động nông thôn trên địa bàn tỉnh;dự thảo Nghị quyết của HĐND tỉnh về điều chỉnh định mức phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên của nhân viên hợp đồng theo Nghị định số 68/2000/NĐ-CP của Chính phủ đã ban hành kèm theo Nghị quyết số 163/2010/NQ-HĐND ngày 18 tháng 10 năm 2010 của HĐND tỉnh về quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm phân chia các phần thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng trong thời kỳ ổn định từ năm 2011 đến năm 2015; định mức phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách địa phƣơng năm 2011 [20].
Năm 2013: Dự thảo Quyết định phê duyệt định mức kỹ thuật và suất đầu tƣ (Nhân công) cho các dự án lâm sinh trồng rừng đặc dụng, trồng rừng phòng hộ thuộc kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2011 đến 2020 trên địa bàn tỉnh
51
Phú Yên; dự thảo Nghị quyết về điều chỉnh nghị quyết số 164/2010/NQ-HĐND