2.2.5.1. Thẩm định văn bản
Theo báo cáo của Bộ Tƣ pháp, Sở Tƣ pháp từ năm 2011 đến năm 2016, Sở Tƣ pháp trên cả nƣớc đã thẩm định 25.435 văn bản, Sở Tƣ pháp Phú Yên đã thẩm định 516 văn bản. Cụ thể nhƣ sau:
54
Bảng 2.6. Số liệu thẩm định tại Sở Tư pháp cả nước và tỉnh Phú Yên
STT CƠ QUAN THẨM ĐỊNH NĂM 2011 NĂM 2012 NĂM 2013 NĂM 2014 NĂM 2015 NĂM 2016 TỔNG CỘNG 01 Sở Tƣ pháp cả nƣớc 4.544 4.808 4.402 4.383 2.940 4.358 25.435 02 Sở Tƣ pháp Phú Yên 62 71 69 88 90 136 516
(Nguồn: Bộ Tư pháp và Sở Tư pháp Phú Yên [9])
Công tác thẩm định VBQPPL trên địa bàn tỉnh Phú Yên ngày càng đƣợc quan tâm, chú trọng, nâng cao chất lƣợng. Tại các cuộc họp, hội nghị liên quan đến công tác xây dựng văn bản, lãnh đạo tỉnh và các ngành đánh giá cao công tác thẩm định văn bản. Trong các năm từ 2011 đến 2014, báo cáo thẩm định văn bản chƣa đƣợc cơ quan soạn thảo giải trình, tiếp thu. Khi xem xét, thông qua văn bản, báo cáo thẩm định chƣa đƣợc xem là nguồn quan trọng để quyết định thông qua, nhiều trƣờng hợp không gửi báo cáo thẩm định đến các thành viên UBND để nghiên cứu trƣớc khi thảo luận, biểu quyết thông qua. Từ năm 2014 đến năm 2016, báo cáo thẩm định văn bản, giải trình, tiếp thu của cơ quan soạn thảo là một trong những thành phần bắt buộc trong hồ sơ gửi đến các thành viên UBND tỉnh nghiên cứu trƣớc khi tổ chức cuộchọp thông qua. Khi Luật năm 2015 có hiệu lực, báo cáo thẩm định và báo cáo giải trình, tiếp thu của cơ quan soạn thảo là thành phần hồ sơ bắt buộc để gửi ban của HĐND thẩm tra.
Lãnh đạo Sở Tƣ pháp ngày càng quan tâm, bố trí công chức có năng lực, trình độ phù hợp cho đơn vị chịu trách nhiệm thẩm định, đồng thời xem công tác thẩm định văn bản là hoạt động chủ lực của Sở Tƣ pháp. Báo cáo thẩm định đƣợc xây dựng đầy đủ nội dung, phạm vi theo quy định.
Tuy hoạt động thẩm định đã đƣợc cải thiện một bƣớc, nhƣng vẫn còn để lọt nội dung thiếu tính khả thi, chƣa hợp lý, chƣa phát hiện hết nội dung không hợp pháp, thống nhất với hệ thống văn bản từ Trung ƣơng đến địa phƣơng. Trong thực tế, từ năm 2011 đến năm 2016, việc thẩm định văn bản chƣa đƣợc tổ chức cuộc họp để lấy ý kiến nhiều chiều, chƣa có sự tham gia của các ngành có liên quan, các
55
chuyên gia, nhà khoa học, mà chủ yếu giao chuyên viên trực tiếp nghiên cứu, đề xuất và xây dựng báo cáo thẩm định văn bản, vì vậy báo cáo thẩm định phần nào vẫn còn hạn chế, chƣa đảm bảo chất lƣợng. Trách nhiệm của Sở Tƣ pháp vẫn chƣa thực hiện tốt là đầu mối, gác cổng về mặt pháp lý cho UBND tỉnh.
2.2.5.2. Thẩm tra văn bản
Từ năm 2011 đến năm 2016, ban của HĐND tỉnh Phú Yên đã tổ chức thẩm tra 95 dự thảo VBQPPL của HĐND tỉnh. Trong đó, năm 2011 thẩm tra 13 văn bản, năm 2012 thẩm tra 14 văn bản, năm 2013 thẩm tra 12 văn bản, năm 2014 thẩm tra 17 văn bản, năm 2015 thẩm tra 12 văn bản và năm 2016 thẩm tra 27 văn bản [11]. Tất cả VBQPPL của HĐND tỉnh đều đƣợc các ban thẩm tra trƣớc khi trình HĐND tỉnh thảo luận, biểu quyết, thông qua, ký ban hành.
Việc thẩm tra văn bản đều tổ chức cuộc họp để lấy ý kiến góp ý về nội dung, hình thức dự thảo văn bản và đƣợc chủ trì kết luận. Đây là điểm mạnh trong hoạt động thẩm tra văn bản, vì có sự tham gia của nhiều cơ quan, ban ngành, các thành viên của ban chủ trì thẩm tra.
Tuy nhiên, hầu hết báo cáo thẩm tra của các ban đƣợc xây dựng chung trong thẩm tra của tất cả các lĩnh vực đƣợc thẩm tra, không tách riêng việc thẩm tra của từng dự thảo VBQPPL. Nội dung báo cáo thẩm tra không đƣợc xây dựng theo phạm vi, nội dung thẩm tra theo quy định. Cụ thể nhƣ:
Báo cáo thẩm tra của Ban Kinh tế và Ngân sách: Số 09/BC-HĐND ngày 08/12/2013 tại kỳ họp thứ 9 của HĐND Khóa VI; Số 17/BC-HĐND ngày 16/12/2015 tại kỳ họp thứ 14, HĐND tỉnh Khóa VI; số 16/BC-HĐND ngày 09/12/2016 tại kỳ họp thứ 3, HĐND tỉnh Khóa VII. Nội dung các báo cáo đều thể hiện ba phần: Phần thứ nhất về tình hình thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế, thu chi ngân sách địa phƣơng năm 2013; dự toán ngân sách nhà nƣớc, phƣơng án phân bổ ngân sách cấp tỉnh năm 2014 và những nhiệm vụ giải pháp cần tập trung trong năm 2014; Phần thứ hai đánh giá về quyết toán ngân sách địa phƣơng và Phần thứ 3 về thẩm tra các tờ trình, đề án của UBND tỉnh.
56
Điển hình một số nội dung thẩm tra của Ban Kinh tế và ngân sách: Tờ trình số 57/TTr-UBND ngày 21/11/2013 về việc ban hành Bảng giá các loại đất trên địa bàn tỉnh năm 2014: Ban Kinh tế và ngân sách thống nhất việc ban hành Bảng giá các loại đất trên địa bàn tỉnh năm 2014 do UBND tỉnh trình, đƣợc đảm bảo thực hiện trên nguyên tắc từ kết quả điều tra, khảo sát thực tế tại các địa phƣơng do Sở Tài nguyên và Môi trƣờng phối hợp với các ngành và sự thống nhất của UBND các huyện, thành phố, thị xã. Về đơn giá cụ thể từng tuyến đƣờng ở các huyện, thị xã, thành phố đề nghị các đại biểu HĐND nghiên cứu xem xét.
Khi thẩm tra 5 tờ trình của UBND tỉnh để ban hành VBQPPL, Báo cáo thẩm tra liệt kê 5 tờ trình và kết luận: Qua xem xét, Ban Kinh tế và ngân sách nhận thấy: Các tờ trình nêu trên đảm bảo về cơ sở pháp lý, thực hiện đúng quy trình, trình tự xây dựng VBQPPL và phù hợp với tình hình thực tế của địa phƣơng. Kính đề nghị HĐND tỉnh xem xét thông qua [1].
Báo cáo thẩm tra của Ban Pháp chế: Số 06/BC-HĐND ngày 17/12/2015 trình kỳ hợp thứ 14, HĐND tỉnh Khóa VI; số 03/BC-HĐND ngày 11/7/2016. Báo cáo gồm 3 phần: Phần thứ nhất đánh giá về Báo cáo của UBND tỉnh; Phần thứ 2 đánh giá về Báo cáo Viện trƣởng Viện Kiểm sát nhân dân tỉnh, Chánh án Tòa án nhân dân tỉnh; Phần thứ 3 là các tờ trình của UBND tỉnh.
Cụ thể về thẩm tra dự thảo Nghị quyết: Báo cáo thẩm tra nêu “Tờ trình số
172/TTr-UBND ngày 04/12/2015 về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm
2016 - 2020 tỉnh Phú Yên; Tờ trình số 171/TTr-UBND ngày 04/12/2015 về điều chỉnh quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội tỉnh Phú Yên đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. Trên cơ sở ý kiến của các thành viên và các vị đại biểu dự họp, Ban Pháp chế HĐND tỉnh nhận thấy, việc ban hành Nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 - 2020 tỉnh Phú Yên và Nghị quyết về việc điều chỉnh, bổ sung quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội tỉnh Phú Yên đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 là cần thiết, nhằm để cụ thể hóa đảm bảo triển khai thực hiện thắng lợi Nghị quyết Đại hội đại biểu Đảng bộ tỉnh lần thứ XVI; đề ra phương hướng và giải pháp phát triển phù hợp với những định hướng phát triển
57
chung của vùng, cả nước, đồng thời góp phần đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững quốc phòng - an ninh trong tình hình mới. Đề nghị HĐND tỉnh xem xét thông qua” [2].
Báo cáo thẩm tra của Ban Văn hóa - xã hội: Số 07/BC-HĐND ngày 14/12/2015; số 13/BC-HĐND ngày 09/12/2016. Báo cáo cũng thẩm tra chung gồm các mục về văn hóa - xã hội và thẩm tra các dự thảo VBQPPL.
Báo các thẩm tra nghị quyết gồm hai mục: Cơ sở pháp lý, sự cần thiết ban hành nghị quyết và nội dung dự thảo nghị quyết [4].
Nhƣ vậy, tất cả các báo cáo thẩm tra của ban HĐND tỉnh Phú Yên về phạm vi và nội dung thẩm tra không đƣợc thực hiện theo quy định của luật ban hành văn bản quyphạm pháp luật. Các nội dung thẩm tra còn chung chung, chƣa đi sâu phân tích những vấn đề cần làm rõ hoặc những vấn đề chƣa phù hợp, cũng nhƣ không đảm bảo cơ cấu về nội dung của báo cáo thẩm tra VBQPPL theo quy định.
2.2.6. Trách nhiệm chủ thể thảo luận,thông qua, ký ban hành văn bản
2.2.6.1. Thông qua dự thảo văn bản tại Ủy ban nhân dân tỉnh
Luật năm 2004 quy định việc xem xét thông qua VBQPPL của UBND cấp tỉnh hoặc văn bản của HĐND cấp tỉnh để quyết định ký ban hành hoặc quyết định trình HDND cấp tỉnh đƣợc thực hiện tại phiên họp của UBND và theo trình tự nhất định, gồm: Cơ quan soạn thảo trình bày dự thảo, Sở Tƣ pháp trình bày báo cáo thẩm định, các thành viên thảo luận, biểu quyết thông qua. Tuy nhiên, trong thực tế, khi thông qua văn bản tại phiên họp của UBND tỉnh thì trình tự đƣợc thực hiện linh hoạt, thƣờng là sau khi cơ quan chủ trì soạn thảo trình bày nội dung dự thảo, đại biểu tham gia cuộc họp phát biểu ý kiến góp ý, thảo luận, kết luận và thông qua.
VBQPPL thông qua tại phiên họp của UBND tỉnh là rất ít, mà chủ yếu là gửi văn bản đến các thành viên lấy ý kiến góp ý bằng văn bản và trình lãnh đạo UBND ký ban hành. Có trƣờng hợp văn bản không lấy ý kiến của các thành viên, mà trình lãnh đạo UBND xem xét, ký ban hành hoặc quyết định trình HĐND tỉnh.
58
Luật 2015 mở rộng hơn hình thức thông qua, đó là tổ chức cuộc họp hoặc hình thức khác phù hợp, tùy theo tính chất phức tạp của dự thảo văn bản, Chủ tịch UBND quyết định hình thức lấy ý kiến để thông qua.
Mặc dù luật quy định Chủ tịch UBND thay mặt UBND ký ban hành, khi vắng mặt có thể ủy quyền Phó Chủ tịch ký thay Chủ tịch. Tuy nhiên, có nhiều VBQPPL của UBND tỉnh do Phó Chủ tịch UBND tỉnh thay mặt UBND tỉnh ký thay Chủ tịch khi Chủ tịch UBND tỉnh vẫn có mặt tại cơ quan, điều này là không phù hợp với quyđịnh của pháp luật.
2.2.6.2. Thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại cuộc họp của Hội đồng nhân dân tỉnh
Tất cả các VBQPPL của HĐND tỉnh đều đƣợc thông qua tại phiên họp của HĐND. Cuộc họp của HĐND tỉnh đƣợc tổ chức định kỳ mỗi năm 2 lần, vào giữa
năm, cuối năm và cuộc họp bất thƣờng. Khi thảo luận và thông qua văn bản đều đƣợc thực hiện đúng trình tự, thủ tục. Các đại biểu HĐND và đại biểu mời họp đều đƣợc đóng góp ý kiến để hoàn thiện văn bản trƣớc khi biểu quyết thông qua.
Tuy nhiên, nhiều đại biểu HĐND chƣa nghiên cứu kỹ hồ sơ dự thảo văn bản trƣớc khi tham gia cuộc họp, mặc dù hồ sơ đã đƣợc gửi trƣớc, dẫn đến chƣa có nhiều ý kiến có chất lƣợng để hoàn thiện văn bản.
Sau khi dự thảo văn bản đƣợc biểu quyết thông qua, ban của HĐND chủ trì, phối hợp với cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định và cơ quan trình dự thảo để điều chỉnh văn bản cho phù hợp theo ý kiến góp ý đã đƣợc kết luận và biểu quyết, đồng thời trình Chủ tịch HĐND tỉnh ký chứng thực văn bản.
2.2.7. Trách nhiệm chủ thể đăng báo, công báo, cơ sở dữ liệu quốc gia
VBQPPL của UBND tỉnh Phú Yên phải đƣợc đăng toàn văn trên Báo Phú Yên. Văn phòng UBND tỉnh chịu trách nhiệm gửi VBQPPL của UBND tỉnh đến Báo Phú Yên để yêu cầu đăng báo chậm nhất là 03 ngày, kể từ ngày ký ban hành văn bản. Báo Phú Yên có trách nhiệm đăng báo chậm nhất là 02 ngày, kể từ ngày nhận đƣợc văn bản [30].
59
VBQPPL của UBND cấp tỉnh phải đƣợc gửi đến tổ chức pháp chế của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ theo ngành, lĩnh vực; Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tƣ pháp; Thƣờng trực Tỉnh ủy; Thƣờng trực Hội đồng nhân dân tỉnh; Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh; Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh; Sở Tƣ pháp, cơ quan soạn thảo, các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan chậm nhất là 03 ngày, kể từ ngày ký ban hành. Văn phòng UBND tỉnh chịu trách nhiệm gửi VBQPPL của UBND tỉnh [30].
Từ năm 2011 đến năm 2016, VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh Phú Yên đã đƣợc đăng công báo in và công báo điện tử của tỉnh đúng thời hạn và thời gian quy định.
Tuy nhiên, các văn bản của HĐND, UBND chƣa đƣợc đăng trên Báo Phú Yên theo quy định. Trong thực tế, Văn phòng HĐND, UBND ít khi gửi đến Tòa soạn báo để đăng tải, hơn nữa Tòa soạn báo khó đăng tải toàn văn theo quy định, vì số lƣợng văn bản và số chữ của một văn bản là rất lớn, nên việc quy định này là không khả thi trên thực tế.
Từ năm 2011 đến năm 2015, VBQPPL của HĐND, UBND hạn chế gửi về pháp chế của bộ, ngành Trung ƣơng. Đây là trách nhiệm của cơ quan soạn thảo văn bản và Văn phòng HĐND, Văn phòng UBND tỉnh. Khi soạn thảo văn bản, cơ quan soạn thảo không quy định pháp chế bộ, ngành Trung ƣơng quản lý lĩnh vực văn bản soạn thảo vào nơi nhận văn bản, mặc dù báo cáo thẩm định của Sở Tƣ pháp đều yêu cầu bổ sung, nhƣng cơ quan soạn thảo đôi khi không tiếp thu. Hơn nữa tại Phú Yên, trách nhiệm gửi văn bản là do cơ quan soạn thảo gửi, không phải Văn phòng UBND thực hiện nhiệm vụ gửi văn bản. Vì vậy, cơ quan soạn thảo văn bản có tâm lý ngại gửi về pháp chế bộ, ngành Trung ƣơng để kiểm tra văn bản theo thẩm quyền.