1.2.5.1. Thẩm định văn bản
Thẩm định văn bản là một giai đoạn trong quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, là khâu kiểm soát, đánh giá độc lập cả về quy trình lập đề nghị ban
22
hành chính sách đặc thù của địa phƣơng và quy trình soạn thảo, lấy ý kiến góp ý của cơ quan soạn thảo trƣớc khi trình UBND cấp tỉnh xem xét, thông qua đối với VBQPPL do UBND cấp tỉnh ban hành và VBQPPL của HĐND cấp tỉnh do UBND tỉnh trình. Sở Tƣ pháp là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh đƣợc giao nhiệm vụ chủ trì thẩm định văn bản QPPL của CQĐP cấp tỉnh.
Luật năm 2004 không quy định thẩm định chính sách đặc thù của địa phƣơng khi đề xuất đƣa vào chƣơng trình xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, Luật năm 2015 quy định đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình theo quy định tại Khoản 2, 3, 4, Điều 27, trƣớc khi trình UBND cấp tỉnh thông qua để quyết định trình Thƣờng trực HĐND cấp tỉnh đề nghị xây dựng nghị quyết phải đƣợc Sở Tƣ pháp thẩm định.
Sau khi nhận đƣợc hồ sơ yêu cầu thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của cơ quan chủ trì soạn thảo văn bảntheo quy định tại Điều 114 Luật năm 2015, Sở Tƣ pháp tiến hành kiểm tra hồ sơ, nếu hồ sơ yêu cầu thẩm định đầy đủ, đúng quy định thì tổ chức thẩm định, trƣờng hợp hồ sơ không đầy đủ thì yêu cầu cơ quan đề xuất xây dựng nghị quyết bổ sung hồ sơ.
Những hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực hoặc do Sở Tƣ pháp đề xuất thì Giám đốc Sở Tƣ pháp thành lập Hội đồng tƣ vấn thẩm định. Thành phần Hội đồng tƣ vấn thẩm định gồm: Chủ tịch Hội đồng là đại diện lãnh đạo Sở Tƣ pháp; các thành viên bắt buộc là Sở Nội vụ, Sở Tài chính, Sở Lao động - Thƣơng binh và Xã hội, Văn phòng UBND tỉnh, các cơ quan khác có liên quan, chuyên gia, nhà khoa học để tiến hành thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. Hội đồng tƣ vấn tổ chức cuộc họp để thẩm định đề nghị xây dựng chính sách.
Đối với hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết đơn giản hoặc không do Sở Tƣ pháp đề xuất, đơn vị thuộc Sở Tƣ pháp tham mƣu lãnh đạo Sở mời các cơ quan, tổ chức nhƣ: Sở Nội vụ, Sở Tài chính, Sở Lao động, Thƣơng binh và Xã hội, Văn phòng UBND tỉnh, cơ quan khác có liên quan, chuyên gia, nhà khoa học cử đại diện tham gia cuộc họp thẩm định.
23
Nội dung thẩm định gồm: Sự cần thiết ban hành văn bản; đối tƣợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; sự phù hợp của nội dung chính sách với đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng, chính sách của Nhà nƣớc; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất, tính khả thi, tính dự báo, điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách; tính tƣơng thích với điều ƣớc quốc tế; sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính; việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới; việc tuân thủ trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng văn bản. Thời hạn thẩm định của Sở Tƣ pháp là 15 ngày, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định, sản phẩm của việc thẩm định là báo cáo thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND [17]. Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của Sở Tƣ pháp về nội dung thẩm định nhƣ đã nêu trên và về đề nghị xây dựng nghị quyết đủ điều kiện hoặc chƣa đủ điều kiện trình UBND cấptỉnh xem xét, quyết định.
Dự thảo VBQPPL của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình, dự thảo VBQPPL của UBND cấp tỉnh bắt buộc phải đƣợc Sở Tƣ pháp thẩm định trƣớc khi trình UBND cấp tỉnh xem xét, quyết định ban hành hoặc trình HĐND cấp tỉnh xem xét, thông qua, ký ban hành.
Khi tiếp nhận hồ sơ yêu cầu thẩm định của cơ quan soạn thảo chuyển đến, Sở Tƣ pháp có trách nhiệm tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ dự thảo văn bản. Luật năm 2004 quy định trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản của CQĐP cấp tỉnh chỉ có hình thức tự thẩm định trong nộibộ đơn vị chủ trì thẩm định hoặc đề nghị các đơn vị có liên quan thuộc Sở Tƣ pháp phối hợp thẩm định. Nghị định số 91/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định mở rộng hơn, đó là trong quá trình thẩm định, Sở Tƣ pháp có thể mời các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu vấn đề chuyên môn thuộc nội dung dự thảo tham gia thẩm định, Luật không quy định trách nhiệm của các cơ quan, ban ngành có liên quan tham gia cùng Sở Tƣ pháp để thẩm định.
Luật năm 2015 mở rộng hơn về hình thức thẩm định, ngoài hình thức trên đƣợc áp dụng cho những dự thảo văn bản đơn giản, không phức tạp, không liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực. Đối với những dự thảo văn bản phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Sở Tƣ pháp chủ trì soạn thảo thì Giám đốc Sở Tƣ pháp thành lập Hội đồng tƣ vấn thẩm định, trong đó Sở Tƣ pháp
24
không quá 1/3 tổng số thành viên Hội đồng. Tùy theo nội dung của từng dự thảo văn bản, để xác định thành phần tham gia Hội đồng tƣ vấn thẩm định có hiệu quả, phát huy tối đa trách nhiệm của từng thành viên Hội đồng. Sở Tƣ pháp gửi hồ sơ đến từng thành viên của Hội đồng chậm nhất 3 ngày làm việc, trƣớc ngày tổ chức cuộc họp để các thành viên nghiên cứu. Cuộc họp chỉ đƣợc tiến hành trong trƣờng hợp có mặt ít nhất 2/3 tổng số thành viên. Tại cuộc họp, đại diện đơnvị chủ trì soạn thảo trình bày những nội dung cơ bản của dự thảo văn bản, các thành viên thảo luận, đặt câu hỏi, đơn vị chủ trì soạn thảo giải trình các ý kiến tại cuộc họp, Chủ tịch Hội đồng kết luận và nêu rõ ý kiến về việc dự thảo đủ điều kiện hoặc không đủ điều kiện trình UBND cấp tỉnh, thƣ ký Hội đồng tƣ vấn thẩm định có trách nhiệm ghi biên bản cuộc họp của Hội đồng trình Chủ tịch Hội đồng ký.
Trên cơ sở nghiên cứu và kết quả cuộc họp của Hội đồng thẩm định, đơn vị đƣợc giao chủ trì thẩm định hoàn chỉnh báo cáo thẩm định trình lãnh đạo Sở Tƣ pháp xem xét, ký gửi cơ quan chủ trì soạn thảo. Luật năm 2004 quy định thời hạn thẩm định của Sở Tƣ pháp chậm nhất 7 ngày, Luật năm 2015 quy định thời hạn thẩm định là 10 ngày, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ thẩm định.
Nội dung và phạm vi thẩm định của Sở Tƣ pháp đƣợc quy định trong hai luật có khác nhau, một số nội dung và phạm vi thẩm định giống nhau là: Đối tƣợng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản; tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất củadự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.
Luật năm 2015 bỏ nội dung thẩm định về sự cần thiết ban hành văn bản và nội dung Sở Tƣ pháp có thể đƣa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo. Việc bỏ hai nội dung trên trong báo cáo thẩm địnhlà phù hợp với thực tế, bỡi sự cần thiết ban hành văn bản đã đƣợc nêu rõ trong đề nghị xây dựng văn bản để xin ý kiến soạn thảo văn bản và trong tờ trình đề nghị ban hành văn bản do cơ quan chủ trì soạn thảo xây dựng, nên sẽ trùng lắp khi cơ quan thẩm định tiếp tục đề cập; còn việc có thể đƣa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo sẽ không mang tính pháp lý để ràng buộc trách nhiệm của cơ quan thẩm định, bên cạnh đó khi thẩm định văn bản khó đƣa ra nội dung này, bỡi tính khả thi thƣờng đƣợc nhìn nhận và rútra khi áp dụng vào thực tiễn.
25
Luật năm 2015 quy định bổ sung nội dung: Dự thảo văn bản với các quy định
trong văn bản đã giao cho HĐND, UBND quy định chi tiết; nội dung dự thảo nghị quyết với các chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết đã đƣợc thông qua,
đồng thời bổ sung quy định báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về việc dự thảo văn bản đủ điều kiện hoặc chƣa đủ điều kiện trình UBND
cấp tỉnh. Đây là những nội dung rất quan trọng trong báo cáo thẩm định, qua đó sẽ kiểm soát đƣợc trách nhiệm thể chế hóa văn bản của tỉnh do văn bản Trung ƣơng giao quy định chi tiết, cũng nhƣ kiểm soát nhiệm vụ đƣợc giao quy định chính sách đặc thù của địa phƣơng khi lập đề nghị xây dựng văn bản và quá trình soạn thảo văn bản, đảm bảo không đi lệch hƣớng quy trình đánh giá chính sách và nội dung của chính sách khi tiến hành xây dựng; ngoài ra, trong báo cáo thẩm định phải thể hiện chính kiến của Sở Tƣ pháp là dự thảo văn bản đã đủ điều kiện để trình UBND cấp tỉnh, hay chƣa đủ điều kiện cần phải soạn thảo lại hoặc không trình UBND cấp tỉnh xem xét, thông qua.
Nhƣ vậy, thông qua kết quả thẩm định, cơ quan thẩm định sẽ cung cấp những thông tin, đƣa ra những kiến nghị, đề nghị giúp cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xem xét trƣớc khi quyết định ban hành văn bản hoặc quyết định trình cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành. Đây là một trong những cơ chế phản biện hiệu quả, khách quan, góp phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan trong công tác soạn thảo văn bản. Hoạt động thẩm định giúp đánh giá toàn diện, đầy đủ các nội dung của dự thảo văn bản, góp phần đảm bảo chất lƣợng và tính khả thi của VBQPPL khi ban hành. Thông qua hoạt động thẩm định, giúp cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đánh giá những mặt đƣợc, mặt chƣa đƣợc của dự thảo văn bản. Đây cũng là hoạt động quan
trọng, giúp tăng cƣờng sự phối hợp giữa chủ thể soạn thảo văn bản với các cơ quan, tổ chức hữu quan nhằm kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL, hạn chế tối đa lợi ích nhóm đƣợc lồng ghép trong VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh với cơ quan quản lý chuyên ngành, cũng là cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản.
26
1.2.5.2. Thẩm tra văn bản
Hoạt động thẩm tra văn bản là một giai đoạn trong quy trình xây dựng VBQPPL của HĐND cấp tỉnh. Thẩm tra, thẩm định có ý nghĩa giống nhau, đó là khâu kiểm tra, đánh giá độc lập, phản biện của cơ quan có thẩm quyền, tách rời với cơ quan soạn thảo, cơ quan trình dự thảo văn bản trƣớc khi cơ quan có thẩm quyền xem xét, thảo luận, thông qua, ban hành văn bản.
Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02 tháng 4 năm 2005 của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội ban hành Quy chế hoạt động của HĐND quy định các ban của HĐND tỉnh có nhiệm vụ thẩm tra nghị quyết của HĐND do HĐND hoặc Thƣờng trực HĐND phân công [35]. Khoản 4, Điều 6 Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng quy định rõ: Ban của HĐND là cơ quan của HĐND, có nhiệm vụ thẩm tra dự thảo nghị quyết, báo cáo, đề án trƣớc khi trình HĐND [16]. Bên cạnh đó, luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng quy định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải đƣợc ban HĐND cùng cấp thẩm tra trƣớc khi trình HĐND.
Nhƣ vậy, các dự thảo nghị quyết QPPL của HĐND cấp tỉnh phải đƣợc ban của HĐND cấp tỉnh thẩm tra trƣớc khi trình HĐND. Trƣớc kỳ họp của HĐND cấp tỉnh, chậm nhất là 15 ngày, cơ quan trình dự thảo nghị quyết gửi hồ sơ đề nghị ban của HĐND cùng cấp thẩm tra. Luật năm 2004 chỉ quy định hồ sơ gửi thẩm tra gồm: Tờ trình và dự thảo nghị quyết, tài liệu có liên quan [15]; Luật năm 2015 quy định, ngoài thành phần hồ sơ trên, bổ sung: Báo cáo thẩm định và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định đối với dự thảo nghị quyết do UBND cấptỉnh trình; ý kiến của UBND cấptỉnh và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến của UBND cấp tỉnh đối với dự thảo do ban của HĐND, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh trình; bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý [17]. Việc bổ sung các hồ sơ trên là rất cần thiết và hợp lý, giúp cơ quan thẩm tra nắm đƣợc thông tin nhiều chiều, cả về những yếu tố tiêu cực, tích cực của dự thảo văn bản, từ đó có cái nhìn tổng quát, toàn diện, tạo thuận lợi cho quá trình thẩm tra dự thảo văn bản.
27
Khi đƣợc phân công và nhận đƣợc hồ sơ yêu cầu thẩm tra, trƣởng ban của HĐND phân công thành viên giúp việc tiến hành kiểm tra hồ sơ yêu cầu thẩm tra
theo quy định, nếu hồ sơ chƣa đầy đủ thì yêu cầu cơ quan trình hoặc cơ quan soạn thảo bổ sung hồ sơ, đồng thời nghiên cứu các văn bản liên quan đến dự thảo để chuẩn bị dự thảo báo cáo thẩm tra. Để thực hiện bƣớc thẩm tra, trƣởng ban gửi trƣớc hồ sơ cho từng thành viên của ban và phân công nhiệm vụ cụ thể cho từng thành viên, yêu cầu nghiên cứu dự thảo nghị quyết và các tài liệu có liên quan.
Trƣởng ban xác định thời gian cụ thể để mời các thành viên tổ chức cuộc họp thẩm tra, với sự tham gia của cơ quan trình dự thảo nghị quyết và các cơ quan có liên quan. Tại cuộc họp thẩm tra, ngƣời đứng đầu cơ quan trình dự thảo nghị quyết trình bày dự thảo nghị quyết, đại diện các cơ quan mời họp phát biểu ý kiến, các thành viên của ban thảo luận, chủ tọa phiên họp kết luận. Trên cơ sở kết luận của chủ tọa phiên họp, trƣởng ban phân công thành viên hoàn thiện báo cáo thẩm tra.
Phạm vi, nội dung báo cáo thẩm tra của ban giữa Luật năm 2004 và Luật năm 2015 là giống nhau. Nội dung tập trung vào các vấn đề nhƣ: Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng; sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với tình hình, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật. Báo cáo thẩm tra phải đƣợc gửi đến Thƣờng trực HĐND chậm nhất là 10 ngày, trƣớc ngày khai mạc kỳ họp HĐND.
Từ những cơ sở trên có thể thấy, hoạt động thẩm tra nghị quyết của HĐND cấp tỉnh là một giai đoạn quan trọng nhằm giúp cho các đại biểu HĐND có cái nhìn tổng thể về những ƣu điểm, hạn chế, khiếm khuyết của dự thảo văn bản, là cơ sở giúp đại biểu HĐND có thêm thông tin, thấy đƣợc những vấn đề cần tập trung để thảo luận và quyết định nhằm thể hiện ý chí của mình khi thông qua dự thảo văn bản, góp phần đảm bảo cho nghị quyết của HĐND phát huy đƣợc tính hiệu lực, hiệu quả, đi vào cuộc sống, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở địa phƣơng.
28