3.2.1.1. Thể chế quy định về xây dựng văn bản
Thể chế các quy định liên quan đến quy trình xây dựng, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL để đảm bảo tính cụ thể, chi tiết phù hợp với tình hình thực tế tại địa phƣơng giữ vai trò rất quan trọng để các chủ thể liên quan đến công tác xây dựng, tự kiểm tra, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh thực hiện tốt nhiệm vụ, trách nhiệm của mình.
Sở Tƣ pháp phải thƣờng xuyên khảo sát, đánh giá thực trạng của các chủ thể liên quan trong quá trình xây dựng VBQPPL hoặc định kỳ tham mƣu cho UBND tỉnh tổ chức sơ kết, tổng kết công tác xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh nhằm xác định những vƣớng mắc trong quá trình áp dụng, triển khai, thực hiện luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời kiến nghị hoặc tham mƣu ban hành VBQPPL để quy định, hƣớng dẫn theo thẩm quyền nhằm tháo gỡ những vƣớng mắc, khó khăn.
Sau khi nắm rõ những vƣớng mắc, khó khăn, tồn tại của từng khâu trong quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, Giám đốc Sở Tƣ pháp giao đơn vị thuộc Sở, mà trực tiếp là Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản nghiên cứu đối chiếu, so sánh với quy định liên quan đến trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ để xác định
79
rõ: Các nội dung mà văn bản Trung ƣơng giao địa phƣơng quy định chi tiết, thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung của cơ quan ban hành quy định chi tiết, tên loại và tên gọi của văn bản, đối tƣợng và phạm vi điều chỉnh của văn bản, những nội dung chính của văn bản cần ban hành (Trong đó có cả nội dung đƣợc giao quy định chi tiết và nội dung liên quan đến biện pháp thi hành Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ, cũng nhƣ biện pháp để quản lý nhà nƣớc của địa phƣơng, hoặc chính sách đặc thù của địa phƣơng) để lập đề nghị xây dựng văn bản gửi Văn phòng UBND tỉnh.
Sau khi nhận đƣợc sự chấp thuận và phân của Chủ tịch UBND tỉnh (Đối với quyết định của UBND tỉnh), Thƣờng trực HĐND tỉnh và UBND tỉnh (Đối với nghị quyết HĐND tỉnh), Sở Tƣ pháp tiến hành các thủ tục theo quy trình xây dựng VBQPPL, bao gồm: Soạn thảo, lấy ý kiến góp ý, thành lập Hội đồng tƣ vấn thẩm định để thẩm định dự thảo văn bản, chuẩn bị tờ trình, báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý, thẩm định gửi UBND tỉnh để xem xét thông qua, ký ban hành hoặc UBND tỉnh trình HĐND tỉnh thông qua, ký ban hành theo quy định.
Về nhiệm vụ văn bản Trung ƣơng giao địa phƣơng quy định chi tiết, cần quy định cụ thể cho phù hợp với tình hình thực tế tại địa phƣơng liên quan đến quy trình xây dựng văn bản và kinh phí phục vụ cho công tác xây dựng văn bản, bao gồm:
Thứ nhất, trách nhiệm của UBND tỉnh: Ban hành Quyết định QPPL để hƣớng dẫn việc xây dựng, ban hành VBQPPL, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong phạm địa phƣơng và quy định cụ thể về đầu mối chủ trì, cơ chế phân công phối hợp, điều kiện bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hóa VBQPPL theo quy định tại Khoản 5, Điều 184; Điểm a, Khoản 3, Điều 186 Nghị định số 34/2016/ NĐ-CP của Chính phủ.
Trên cơ sở nhiệm vụ đƣợc giao trên và tình hình thực tế tại địa phƣơng, Sở Tƣ pháp phối hợp các cơ quan có liên quan thực hiện quy trình xây dựng VBQPPL để quy định chi tiết nhiệm vụ đƣợc giao, cũng nhƣ biện pháp thi hành văn bản cấp trên, biện pháp quản lý của địa phƣơng, khắc phục những khó khăn, tồn tại, vƣớng mắc trong quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh để trình UBND tỉnh ban hành theo đúng quy định của pháp luật.
80
Thứ hai, Khoản 1, Điều 7 Thông tƣ số 338/2016/TT-BTC ngày 28 tháng 12 năm 2016 của Bộ Tài chính Quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nƣớc bảo đảm cho công tác xây dựng VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật quy định “Căn cứ khả năng ngân sách và tình tình thực tế; bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan trung ương, HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định mức phân bổ cụ thể đối với từng loại VBQPPL để thực hiện cho phù hợp”.
Để thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao trên, Sở Tƣ pháp cần phối hợp Sở Tài chính và các cơ quan có liên quan, kịp thời tham mƣu UBND tỉnh trình HĐND tỉnh ban hành nghị quyết để quy định chi tiết trách nhiệm đƣợc giao để áp dụng chung trong phạm vi địa phƣơng nói chung và CQĐP cấp tỉnh nói riêng, đảm bảo phù hợp với tình hình thực tế.
3.2.1.2. Lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạmpháp luật
Đây là giai đoạn đầu tiên trong quy trình xây dựng VBQPPL, làm tiền đề để xây dựng một VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh một cách khoa học, là tiêu chí đầu tiên để cơ quan có thẩm quyền xác định sự cần thiết nhằm thống nhất để phân công cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo văn bản.
Các cơ quan, ban ngành của tỉnh, nhất là các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh chủ động tham mƣu tổng kết, điều tra, khảo sát để lập đề nghị xây dựng VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh; trong đó chú trọng chỉ đạo nghiên cứu các văn bản mới hoặc những văn bản cần đƣợc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ thuộc ngành, lĩnh vực mình quản lý để kịp thời lập đề nghị xây dựng văn bản khi văn bản cấp trên ký ban hành hoặc thông qua; đảm bảo sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan để lập đề nghị xây dựng VBQPPL, nhất là chính sách đặc thù của địa phƣơng.
Đối với lập đề nghị xây dựng VBQPPL của UBND cấp tỉnh hoặc văn bản của HĐND cấp tỉnh quy định chi tiết điều, khoản, điểm văn bản cấp trên giao địa phƣơng quy định chi tiết, cơ quan chủ trì xây dựng văn bản chuẩn bị tờ trình (Đối với văn bản của UBND tỉnh thì tờ trình của cơ quan soạn thảo, đối với văn bản HĐND tỉnh thì tờ trình của UBND tỉnh hoặc cơ quan khác đề nghị xây dựng nghị
81
quyết) và văn bản thuyết minh kèm theo nêu rõ tên loại, tên gọi, sự cần thiết ban hành, đối tƣợng, phạm vi điều chỉnh, nội dung chính của văn bản, dự kiến thời gian trình, cơ quan chủ trì soạn thảo.
Đối với đề nghị xây dựng văn bản của HĐND tỉnh quy định về chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nƣớc cấp trên; biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phƣơng; biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng. Trƣớc khi đề nghị, cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị quyết chuẩn bị một số bƣớc nhƣ sau:
Bước 1, xây dựng nội dung chính sách
Đây là bƣớc đầu tiên trong quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh. Để xây dựng nội dung chính sách, các sở, ban, ngành tỉnh có trách nhiệm thực hiện mộthoặc một số hoạt động sau:
+ Nghiên cứu đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng về các lĩnh vực thuộc phạm vi tham mƣu quản lý ngành, lĩnh vực và trong phạm vi địa phƣơng.
+ Nghiên cứu các VBQPPL của các cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng.
+ Tham mƣu UBND cấp tỉnh tổng kết việc thi hành pháp luật lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý, trong trƣờng hợp không tiến hành tổng kết thì có thể tiến hành khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội.
+ Nghiên cứu thông tin, tài liệu, các điều ƣớc quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
+ Nghiên cứu sự chỉ đạo của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền cấp trên. + Tổng hợp, nghiên cứu các vấn đề bất cập từ thực tiễn thông qua hoạt động tham mƣu, giúp UBND tỉnh quản lý nhà nƣớc, hoạt động thanh tra, kiểm tra mà phát hiện ra các vấn đề thuộc lĩnh vực cơ quan, tổ chức mình đang quản lý không còn phù hợp với thực tiễn.
+ Nghiên cứu kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, đại biểu HĐND, doanh nghiệp, cá nhân về các vấn đề thuộc phạm vi tham mƣu quản lý ngành lĩnh vực và trong phạmvi địa phƣơng mình.
82
- Xác định các vấn đề cần giải quyết
Thông qua việc tiến hành các hoạt động trên, sở, ban, ngành sẽ xác định các vấn đề bất cập mà thự tiễn đặt ra cần phải giải quyết liên quan đến các lĩnh vực thuộc phạm vi tham mƣu quản lý nhà nƣớc của mình hoặc phát hiện những vấn đề bất cập thuộc lĩnh vực quản lý của các cơ quan khác, từ đó có thể kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý các bất cập đó.
- Xác định các nguyên nhân vấn đề cần giải quyết
Khi xác định các nguyên nhân vấn đề cần giải quyết trong các lĩnh vực thuộc phạm vi tham mƣu quản lý của mình thì sở, ban, ngành phải làm rõ đƣợc nguyên nhân gây ra các vấn đề đó. Các nguyên nhân có thể là:
+ Nguyên nhân từ thể chế: Vấn đề trên thực tiễn là do các quy định của pháp luật trái với chủ trƣơng đƣờng lối của Đảng, không phù hợp với cam kết quốc tế, không phù hợp với văn bản mới, không còn phù hợp thực tiễn, không đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc, chƣa có thể chế của địa phƣơng phù hợp…
+ Nguyên nhân từ thực thi pháp luật: Trách nhiệm triển khai thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc; sự tuân thủ pháp luật của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, ngƣời dân…
+ Nguyên nhân khác: Sự hiểu biết pháp luật, điều kiện kinh tế xã hội của từng đơn vị hành chính…
- Mục tiêu tổng thể, cụ thể cần đạt được khi giải quyết các vấn đề
Khi giải quyết vấn đề bất cập từ thực tiễn thì phải xác định rõ: + Mục tiêu tổng thể cần đạt đƣợc là gì?
+ Để đạt đƣợc mục tiêu tổng thể và mục tiêu cụ thể phải đạt đƣợc ra sao? Việc xác định rõ ràng các mục tiêu cần đạt đƣợc sẽ giúp cho việc đề ra các chính sách, các giải pháp thực hiện chính sách để giải quyết các vấn đề bất cập cần hƣớng tới các mục tiêu đã đề ra.
- Định hướng để giải quyết từng vấn đề
Trƣớc các vấn đề cần giải quyết và nguyên nhân của từng vấn đề đã đƣợc xác định cụ thể ở trên. Căn cứ chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng, hiến pháp, các quy định
83
của pháp luật, cơ quan lập đề nghị phải nêu cụ thể các định hƣớng giải quyết từng vấn đề, kèm theo mỗi định hƣớng đó là các giải pháp thực hiện.
Khi xác định các định hƣớng giải quyết từng vấn đề, mỗi định hƣớng giải quyết, cơ quan lập đề nghị phải đề ra các giải pháp cụ thể để giải quyết.
- Xác định đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, nhóm đối tượng chịu trách nhiệm thực hiện chính sách
Căn cứ vào các định hƣớng, giải pháp để giải quyết từng vấn đề, cơ quan lập đề nghị xây dựng văn bản cần xác định rõ:
+ Ai là ngƣời chịu tác động trực tiếp của chính sách (Cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân,…), nêu rõ tác động tích cực, tác động tiêu cực.
+ Ai là ngƣời chịutrách nhiệm thực hiện chính sách (Cơ quan, tổ chức…).
- Xác định thẩm quyền ban hành chính sách để giải quyết vấn đề
Từ các vấn đề cần giải quyết, định hƣớng giải quyết, các giải pháp cụ thể, cơ quan lập đề nghị phải xác định rõ cơ quan nào có thẩm quyền quyết định giải quyết vấn đề: Cơ quan Trung ƣơng hay HĐND tỉnh.
* Sản phẩm của việc xây dựng nội dung chính sách là báo cáo nội dung chính sách gồm các nội dung sau:
- Xác định các vấn đề cần giải quyết, nguyên nhân của từng vấn đề.
- Xác định mục tiêu tổng thể, cụ thể cần đạt đƣợc khi giải quyết các vấn đề.
- Xác định định hƣớng, giải pháp để giải quyết từng vấn đề.
- Xác định đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, nhóm đối tƣợng chịu trách nhiệm thực hiện chính sách.
- Xác định thẩm quyền ban hành chính sách để giải quyết vấn đề.
Bước 2, đánh giá tác động của chính sách
Sau khi xây dựng báo cáo nội dung chính sách ở bƣớc 1, sở, ban, ngành lập đề nghị xây dựng nghị quyết có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách.
Đánh giá tác động của chính sách là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách đang đƣợc xây dựng đối với các nhóm đối tƣợng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp tối ƣu thực hiện chính sách.
84
Sản phẩm của việc đánh giá tác động của chính sách là báo cáo đánh giá tác động của chính sách theo mẫu số 01 Phụ lục 5, ban hành kèm theo Nghị định số
34/2016/NĐ-CP của Chính phủ.
Bước 3, xây dựng dự thảo hồ sơ lập đề nghị xây dựng nghị quyết
Hồ sơ gồm:
1. Tờ trình đề nghị xây dựng nghị quyết; 2. Báo cáo đánh giá tác động của chính sách;
3. Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội;
Bước 4, lấy ý kiến về đề nghị xây dựng nghị quyết
Công việc phải thực hiện:
- Đăng tải tờ trình, báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh. Thời gian đăng tải ít nhất là 30 ngày;
- Lấy ý kiến các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, cơ quan, tổ chức có liên quan
- Tổ chức họp, hội thảo, tọa đàm lấy ý kiến về những chính sách cơ bản trong đề nghị;
Lấy ý kiến về đề nghị xây dựng nghị quyết (tiếp), gồm: 1. Lấy ý kiến đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp.
2. Lấy ý kiến của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh; hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp đến Phòng Thƣơng mại và Công nghiệp Việt Nam để lấy ý kiến (VCCI).
3. Lấy ý kiến các bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực có liên quan. Đối thoại về chính sách với doanh nghiệp, ngƣời dân.
Nghiên cứu ý kiến góp ý để hoàn thiện đề nghị xây dựng VBQPPL. Xây dựng báo cáo tổng hợp các ý kiến; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến và phải đƣợc đăng tải cùng với các tài liệu khác trong hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh và Cổng thông tin hoặc Trang thông tin điện tử của cơ quan lập đề nghị.
85
* Cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị quyết chuẩn bị hồ sơ theo quy định tại Điều 114 Luật năm 2015 và gửi đến Sở Tƣ pháp để yêu cầu thẩm định (Trƣờng hợp UBND tỉnh trình). Nếu cơ quan khác trình thì lấy ý kiến góp ý của UBND cấp tỉnh.
Văn phòng UBND tỉnh cần phát huy vai trò đầu mối, kiểm tra chặt chẽ hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL, yêu cầu tuân thủ đúng trình tự, thủ tục, đảm bảo đầy đủ hồ sơ lập đề nghị xây dựng văn bản, nếu không thực hiện đúng, đầy đủ phải kiên quyết trả lại hồ sơ để thực hiện bổ sung. Đối với những văn bản khó, phức tạp, Văn phòng UBND tỉnh chủ trì, phối hợp với Sở Tƣ pháp để thống nhất đề nghị xây dựng VBQPPL trƣớc khi trình Chủ tịch UBND tỉnh phân công hoặc quyết định đƣa ra UBND tỉnh thảo luận, biểu quyết để trình Thƣờng trực HĐND tỉnh xin ý kiến.
Thƣờng trực HĐND tỉnh xem xét, quyết định đề nghị xây dựng nghị quyết; Chủ tịch UBND tỉnh xem xét, quyết định đề nghị xây dựng quyết định của UBND