Hiến pháp, luật, VBQPPL khác của Trung ƣơng phân quyền, phân cấp, ủy quyền cụ thể, rõ ràng về thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, là căn cứ pháp lý chính ảnh hƣởng trực tiếp đến trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hƣớng dẫn chi tiết về trình tự, thủ tục và trách nhiệm của từng chủ thể
tham gia trong quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh là cơ sở để các chủ thể thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình khi tham gia vào quy trình xây dựng văn bản.
Dƣ luận xã hội thể hiện lợi ích chung, thông qua tiếng nói chung của ngƣời dân, đây thƣờng là những đối tƣợng điều chỉnh trực tiếp của văn bản, là nguồn thông tin phản hồi có ý nghĩa rất quan trọng và thiết thực, giúp các chủ thể hoàn thiện văn bản trong xây dựng, cũng nhƣ trong áp dụng, khắc phục những khiếm khuyết của văn bản. Vì vậy, các chủ thể cần biết lắng nghe một cách nghiêm túc và phân tích dƣ luận xã hội một cách khoa học để có thể rút ra những kết luận chính xác về thực trạng những lĩnh vực xã hội cần quan tâm, cần văn bản điều chỉnh.
Các phƣơng tiện thông tin đại chúng cung cấp nguồn thông tin tƣơng đối đầy đủ và đa dạng về các sự kiện, sự việc, hiện tƣợng pháp lý xảy ra trong đời sống
35
chính trị, xã hội, pháp luật sẽ cung cấp những tri thức, hiểu biết pháp luật cần thiết cho các chủ thể trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh. Bên cạnh đó, phƣơng tiện thông tin đại chúng sẽ chuyển tải những nội dung của văn bản đang xây dựng đến với đông đảo các tầng lớp nhân dân và phản hồi các ý kiến góp ý, giúp các chủ thể xây dựng văn bản tập hợp, xử lý và tiếp thu để hoàn thiện văn bản.
Nguồn kinh phí đảm bảo cho việc xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh cũng ảnh hƣởng đến trách nhiệm các chủ thể có liên quan, nếu không có nguồn kinh phí sẽ khó triển khai việc khảo sát, đánh giá, tổng kết thực tiễn, bên cạnh đó sẽ không tạo đƣợc nguồn động viên, khích lệ cho đối tƣợng trực tiếp tham gia vào quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, vì đây là hoạt động có tính đặc thù cao.
36
Tiểu kết Chương 1
Nghiên cứu, đánh giá và hoàn thiện hệ thống VBQPPL về trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh là một vấn đề hết sức phức tạp. Hiện chƣa có sự nhất quán về lý luận đánh giá trách nhiệm của các chủ thể nói chung trong toàn bộ quy trình xây dựng VBQPPL, cũng nhƣ trong từng giai đoạn trong quy trình xây dựng văn bản. Tùy thuộc vào đặc điểm của từng quốc gia, từng địa phƣơng, từng cơ quan, tổ chức mà xây dựng nên những chuẩn mực riêng về trách nhiệm xây dựng VBQPPL. Vấn đề quan trọng là phải tạo nên đƣợc một hệ thống đánh giá, theo đó bản thân của mỗi chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng VBQPPL phải trở thành một mắc xích quan trọng gắn kết cả một chuỗi trong quy trình. Trong Chƣơng 1, học viên đã nghiên cứu những vấn đề lý luận về trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, đƣa ra đƣợc một số khái niệm về trách nhiệm, chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh, VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, đánh giá về Luật năm 2004, Luật năm 2015 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành liên quan đến quy trình xây dựng văn bản. Đồng thời làm rõ hơn trách nhiệm của từng chủ thể tham gia trong quá trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh.
Qua phân tích ở trên có thể thấy rằng, chất lƣợng của một VBQPPL không chỉ phụ thuộc vào thực hiện đúng quy trình xây dựng văn bản, mà còn phụ thuộc vào nhiều vấn đề khác nhau, nhất là trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL. Các chủ thể thực hiện tốt trách nhiệm của mình, sẽ đảm bảo VBQPPL đƣợc ban hành đủ số lƣợng, chất lƣợng văn bản sẽ nâng cao, có tính khả thi trong thực tế, hạn chế tình trạng sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ khi văn bản mới đƣợc ban hành. Việc nâng cao hơn nữa trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh là yêu cầu cấp thiết trong giai đoạn hiện nay.
Trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh để thấy đƣợc tầm quan trọng của VBQPPL về trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng. Ngoài ra, học viên đƣa ra và phân tích sơ bộ một số các yếu tố ảnh hƣởng đến trách nhiệm chủ thể trong
37
xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh cả về mặt chủ quan và khách quan. Đây là phần lý luận, phần cơ sở làm nền tảng cho những tìm hiểu thực tế và phân tích trong chƣơng tiếp theo của Luận văn.
38
Chương 2:
THỰC TRẠNG TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁPLUẬT CỦA CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG TỈNH PHÚ YÊN GIAI ĐOẠN 2011 - 2016 2.1. Khái quát chung kết quả xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên giai đoạn 2011 - 2016
2.1.1. Văn bản chính quyền cấp tỉnh cả nước và Phú Yên
Từ năm 2011 đến năm 2016, CQĐP cấp tỉnh cả nƣớc đã ban hành 21.057 văn bản QPPL, trong đó CQĐP cấp tỉnh Phú Yên đã ban hành 423 văn bản. Cụ thể nhƣ sau:
Bảng 2.1. Số VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh cả nước và Phú Yên từ 2011 đến 2016
STT CƠ QUAN BAN HÀNH NĂM 2011 NĂM 2012 NĂM 2013 NĂM 2014 NĂM 2015 NĂM 2016 TỔNG SỐ 01 HĐND, UBND CẤP TỈNH TRONG CẢ NƢỚC 3.122 3.852 3.172 3.634 3.241 4.036 21.057 02 HĐND, UBND TỈNH PHÚ YÊN 48 48 52 76 75 124 423
(Nguồn: Bộ Tư pháp và tỉnh Phú Yên[8])
Nhƣ vậy, cả nƣớc với 63 tỉnh, thành phố, số lƣợng văn bản trung bình của mỗi CQĐP cấp tỉnh đƣợc ban hành trong 6 năm là 334 văn bản. CQĐP cấp tỉnh Phú Yên đã ban hành số lƣợng văn bản cao hơn số lƣợng văn bản trung bình cả nƣớc trong 6 năm là 89 văn bản.
2.1.2. Văn bản của Hội đồng nhân dân tỉnh
Từ năm 2011 đến năm 2016, HĐND tỉnh Phú Yên ban hành tổng cộng 95
VBQPPL. Hầu hết các VBQPPL của HĐND cấp tỉnh Phú Yên do UBND tỉnh trình
ban hành, bên cạnh đó có một số chủ thể trình HĐND cấp tỉnh ban hành nhƣ: các ban HĐND, Thƣờng trực HĐND, sự phối hợp giữa Thƣờng trực HĐND với UBND, các ban của HĐND. Các chủ thể khác nhƣ: Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát
39
nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, đại biểu HĐND cấp tỉnh chƣa trình HĐND cấp tỉnh ban hành.
Số lƣợng VBQPPL của HĐND tỉnh Phú Yên ban hành từ năm 2011 đến năm
2016 nhƣ sau:
Bảng 2.2. Số VBQPPL của HĐND tỉnh Phú Yên ban hành từ năm 2011 - 2016
STT CƠ QUAN TRÌNH NĂM 2011 NĂM 2012 NĂM 2013 NĂM 2014 NĂM 2015 NĂM 2016 TỔNG CỘNG SAI HÌNH THỨC/NĂM BAN HÀNH 1 UBND TỈNH 9 12 12 15 10 22 80 2/2011, 1/2012, 1/2013 2 BAN PHÁP CHẾ 2 1 3 1/2011 3 BAN KINH TẾ NGÂN SÁCH 1 1 4 THƢỜNG TRỰC HĐND 1 1 2 1/2016 5 TT.HĐND, UBND, CÁC BAN HĐND 2 1 2 2 2 9 TỔNG CỘNG 13 14 12 17 12 27 95 6
(Nguồn: Công báo tỉnh Phú Yên [33])
Đa số VBQPPL của HĐND tỉnh ban hành đúng quy trình xây dựng VBQPPL. Các VBQPPL của HĐND tỉnh đã kịp thời cụ thể hóa các văn bản của Trung ƣơng giao địa phƣơng quy định chi tiết, bên cạnh đó cũng có những văn bản quy định chính sách đặc thù của địa phƣơng để phát triển kinh tế - xã hội. Trong đó chủ yếu là các văn bản về chính sách đãi ngộ để thu hút trí thức về công tác tại tỉnh Phú Yên trên các lĩnh vực, nhất là đội ngũ bác sĩ, đội ngũ công chức cấp xã để quản lý hợp tác xã và các ngành quan trọng khác. Nhìn chung, VBQPPL của HĐND tỉnh Phú Yên đƣợc ban hành có chất lƣợng, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ
40
thống văn bản từ Trung ƣơng đến địa phƣơng, phù hợp với tình hình thực tế tại địa phƣơng. Các văn bản của HĐND tỉnh đã phát huy hiệu quả trên các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của địa phƣơng, là hành lang pháp lý để phát triển kinh tế - xã hội.
Tuy nhiên, vẫn còn một số VBQPPL của HĐND tỉnh ban hành không đúng hình thức, trong đó có 6 văn bản không có nội dung chứa QPPL, các văn bản này phải đƣợc ban hành dƣới hình thức văn bản hành chính, 3 văn bản do UBND tỉnh trình, nhƣng không đƣợc Sở Tƣ pháp thẩm định theo đúng quy trình xây dựng VBQPPL đã dẫn đến sai về hình thức văn bản.
Mặc dù Nghị định số 91/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định: VBQPPLcủa HĐND, UBND phải quy định cụ thể thời điểm có hiệu lực tại văn bản. Tuy nhiên, từ năm 2011 đến năm 2013, VBQPPL của HĐND tỉnh Phú Yên chỉ quy định có hiệu lực theo nguyên tắc sau 10 ngày, kể từ ngày thông qua, điều này sẽ gây khó khăn cho các đối tƣợng có liên quan khi áp dụngvăn bản vào thực tế, khó xác định cụ thể ngày có hiệu lực để áp dụng. Bên cạnh đó, một số văn bản quy định áp dụng trƣớc ngày HĐND tỉnh thông qua là không phù hợp với quy định của pháp luật, bỡi vì Luật năm 2004 và Luật năm 2015 quy định: VBQPPL của HĐND, UBND không đƣợc quy định hiệu lực trở về trƣớc.
VBQPPL của HĐND tỉnh ít đƣợc sơ kết, tổng kết, vì vậy để đánh giá hiệu quả áp dụng trong thực tiễn là rất khó, hơn nữa các chính sách của tỉnh chủ yếu là thu hút công chức về làm việc tại nhiều cơ quan khác nhau, nguồn lực này cần có thời gian dài để đánh giá hiệu quả cả về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội…
2.1.3. Văn bản của Ủy ban nhân dân tỉnh
Từ năm 2011 đến năm 2016, UBND tỉnh Phú Yên ban hành tổng cộng 328
VBQPPL. Hầu hết các VBQPPL của UBND tỉnh Phú Yên do các cơ quan chuyên
môn thuộc UBND tỉnh trình ban hành. Số lƣợng VBQPPL của UBND tỉnh Phú Yên ban hành từ năm 2011 - 2016 nhƣ sau:
41
Bảng 2.3. Số VBQPPL của UBND tỉnh Phú Yên từ năm 2011 - 2016
STT Tên cơ quan tham mƣu Năm
2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016 TC 1 Sở Nội vụ 4 4 5 8 10 13 44 2 Sở Kế hoạch và Đầu tƣ 2 2 3 1 2 13 23
3 Sở Tài nguyên và Môi trƣờng 6 7 7 20 13 28 71
4 Sở Tài chính 2 3 5 1 7 14 32
5 Sở Nông nghiệp và PTNT 3 3 2 2 7 3 20
6 Sở Xây dựng 4 1 6 6 3 4 24
7 Sở Văn hóa-Thể thao và Du lịch 2 1 1 2 1 7
8 Sở Công thƣơng 4 3 2 2 2 5 18
9 Sở Y tế 0
10 Sở Thông tin và Truyền thông 1 2 1 3 1 8
11 Sở Giáo dục và Đào tạo 1 2 3
12 Sở Khoa học và Công nghệ 1 7 1 9
13 Sở Lao động, Thƣơng binh và
Xã hội 1 2 3 1 1 8
14 Sở Tƣ pháp 3 3 5 10 5 5 31
15 Thanh tra tỉnh 1 2 2 3 8
16 Văn phòng UBND tỉnh 1 1 2 4
17 Sở Giao thông vận tải 1 1 1 1 1 5
18 Trung đoàn Không quân 910 1 1
19 BQL Khu Nông nghiệp UDCNC 1 1
20 BQL Khu kinh tế 1 1
Tổng
cộng 35 34 40 59 63 97 328
(Nguồn: Công báo tỉnh Phú Yên [31])
Hầu hết các VBQPPL của UBND tỉnh Phú Yên đƣợc ban hành đúng quy trình xây dựng VBQPPL. Các văn bản đƣợc ban hành đảm bảo chất lƣợng, hiệu
42
quả, hợp hiến, hợp pháp, thống nhất với hệ thống văn bản từ Trung ƣơng đến địa phƣơng, phù hợp với tình hình thực tế tại địa phƣơng.
Văn bản của UBND tỉnh chủ yếu quy định chi tiết, cụ thể văn bản của Trung ƣơng giao quy định chi tiết, một số văn bản quy định về việc thi hành văn bản của Trung ƣơng, văn bản của HĐND tỉnh, biện pháp quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng. Cũng nhƣ văn bản của HĐND tỉnh, từ năm 2011 đến tháng 7 năm 2014, văn bản của UBND tỉnh cũng quy định hiệu lực theo nguyên tắc có hiệu lực của văn bản, không quy định ngày có hiệu lực cụ thể. Từ tháng 3 năm 2012 trở về trƣớc, việc lấy số VBQPPL không đúng quy định vì lấy số chung với văn bản hành chính, nên khó khăn trong việc rà soát, thống kê số lƣợng VBQPPL ban hành hàng năm.
Các văn bản của UBND tỉnh cũng chƣa đƣợc sơ kết, tổng kết để đánh giá hiệu quả áp dụng của văn bản. Từ năm 2015 trở về trƣớc, tình trạng không ban hành văn bản kịp thời để sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ khi văn bản làm căn cứ pháp lý không còn phù hợp là khá phổ biến, dẫn đến việc áp dụng văn bản có lúc, có nơi vẫn chƣa phù hợp với quy định của pháp luật.
Tại Hội nghị sơ kết công tác cải cách hành chính nhà nƣớc giai đoạn 2011- 2015
của tỉnh Phú Yên, Chủ tịch UBND tỉnh Phạm Đình Cự đã kết luận: “Trong những năm qua, công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành cải cách hành chính của tỉnh đã được quan tâm thực hiện; UBND tỉnh đã hình thành một hệ thống văn bản pháp quy để chỉ đạo, điều hành công tác cải cách hành chính của tỉnh. Đã sửa đổi, bổ sung những quy định mới về thủ tục hành chính theo hướng đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện đối với nhân dân và doanh nghiệp …”.
43
2.1.4. Chỉ số liên quan đến xây dựng văn bản
CHỈ SỐ HIỆU QUẢ QUẢN TRỊ VÀ HÀNH CHÍNH CÔNG (PAPI) TỈNH PHÚ YÊN TỪ NĂM 2011 - 2016:
Bảng 2.4. Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công tỉnh Phú Yên từ năm 2011 - 2016
STT CHỈ SỐ 2011 2012 2013 2014 2015 2016
01 Tham gia ngƣời dân cơ sở 4.76 4.54 5.09 4.45 4.64 02 Công khai, minh bạch 5.02 6.07 5.58 5.18 5.21 03 Trách nhiệm giải trình với ngƣời dân 5.21 5.59 5.84 5.72 5.32
04 Kiểm soát tham nhũng trong khu vực
công 5.09 6.29 6.29 5.28 5.28
05 Thủ tục hành chính công 6.58 6.63 6.73 6.43 6.28 06 Cung ứng dịch vụ công 6.26 6.68 6.61 7.07 7.05
(Nguồn: Trung tâm Nghiên cứu phát triển và Hỗ trợ cộng đồng và Chương trình Phát triển Liên hợp quốc [27])
CHỈ SỐ NĂNG LỰC CẠNH TRANH (PCI) TỈNH PHÚ YÊN TỪ NĂM 2011 ĐẾN NĂM 2016
Bảng 2.5. Chỉ số năng lực cạnh tranh tỉnh Phú Yên từ năm 2011 - 2016
STT NĂM ĐIỂM TỔNG HỢP KẾT QUẢ XẾP HẠNG NHÓM ĐIỀU HÀNH
01 2011 55,15 50 KHÁ 02 2012 53,36 52 KHÁ 03 2013 54,48 51 TƢƠNG ĐỐI THẤP 04 2014 56,44 47 TRUNG BÌNH 05 2015 56,15 55 TRUNG BÌNH 06 2016 56,93 51 KHÁ
(Nguồn: Ban Pháp chế - Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam [3])
CHỈ SỐ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH TỈNH PHÚ YÊN (PAR INDEX)
Theo Báo cáo kết quả chỉ số cải cách hành chính của Bộ Nội vụ, năm 2012 kết quả Chỉ số thành phần xây dựng và tổ chức thực hiện VBQPPL cho thấy có 54
44
tỉnh đạt trên 70%. Có 9 tỉnh có kết quả dƣới 70%, trong đó Phú Yên đạt 66,77%. Tuy nhiên Danh sách các tỉnh, thành phố đạt kết quả thấp tại tiêu chí thành phần xây dựng quy trình VBQPPL không có Phú Yên. Năm 2013 kết quả Chỉ số thành phần xây dựng và tổ chức thực hiện VBQPPL, Phú Yên đạt 82,90%. Năm 2014, Phú Yên kết quả Chỉ số thành phần xây dựng và tổ chức thực hiện VBQPPL đạt 84,67%. Năm 2015, Phú Yên kết quả Chỉ số thành phần xây dựng và tổ chức thực hiện VBQPPL đạt 86,07% [5].
Qua những kết quả trên, Phú Yên đạt các chỉ số PAPI, PCI và PAR thấp so với các tỉnh, thành trong cả nƣớc, chỉ đạt ở nhóm giữa hoặc nhóm cuối. Tuy nhiên, Chỉ số thành phần xây dựng và tổ chức thực hiện VBQPPL cấp tỉnh Phú Yên tăng theo từng năm. Điều này cho thấy, việc ban hành VBQPPL cấp tỉnh Phú Yên ngày càng đƣợc cải thiện và nâng cao.
2.2. Đánh giá thực trạng trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng tỉnh Phú Yên giai