5. Kết cấu của luận văn
3.2.1. Điều kiện chi ngân sách nhà nước tại địa bàn tỉnh Quảng Ninh
Cơ chế quản lý tài chính của các đơn vị sử dụng NSNN có thể được phân ra làm 3 loại chủ yếu sau:
Một là, các đơn vị thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính thực hiện áp dụng cơ chế quản lý tài chính theo Nghị đinh số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005, Nghị định 117/2013/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 130/2005/NĐ-CP. Theo đó, việc kiểm soát chi thực hiện theo hướng dẫn tại Thông tư số 18/2006/TT-BTC ngày 13/3/2006 của Bộ Tài chính. Các đơn vị loại này thực hiện chế độ khoán biên chế được giao theo ngành, đơn vị xây dựng và thực hiện Quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế quản lý sử dụng tài sản công.
Hai là, các đơn vị sự nghiệp công lập, thực hiện áp dụng cơ chế quản lý Tài chính theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Thực hiện theo Nghị định này phải phân loại để áp dụng các cơ chế quản lý tài chính khác nhau. Có các loại đơn vị sự nghiệp công lập như sau:
Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự đảm bảo toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo chi phí hoạt động);
Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự đảm bảo một phần chi phí hoạt động thường xuyên, phần còn lại được NSNN cấp (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp đảm bảo một phần chi phí hoạt động).
Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp thấp, đơn vị sự nghiệp không có nguồn thu, kinh phí hoạt động thường xuyên theo chức năng, nhiệm vụ do NSNN bản đảm toàn bộ kinh phí hoạt động (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp do NSNN đảm bảo toàn bộ chi phí hoạt động).
Đối với loại đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự đảm bảo toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên và đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự đảm bảo một phần chi phí hoạt động thường xuyên, nguồn tài chính được thiết lập từ hai loại nguồn, bao gồm: Kinh phí do NSNN cấp và nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp.
Ba là, các đơn vị không thuộc hai loại nêu trên. Cơ chế quản lý tài chính thực hiện theo tiêu chuẩn, định mức chung của các cấp có thẩm quyền quy định, chịu sự kiểm soát chi của KBNN theo luật NSNN.
Chủ trương chung của Đảng, Nhà nước cũng như của các cấp Chính quyền địa phương nói riêng đang đẩy mạnh việc chuyển các đơn vị sang thực hiện cơ chế Tài chính khoán biên chế (theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP, Nghị định 117/2013/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 130/2005/NĐ-CP) và đơn vị sự nghiệp công lập (theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP), nhưng thực tế các đơn vị thực hiện theo hai loại cơ chế này còn ở mức độ hạn chế, các đơn vị áp dụng hình thức quản lý tài chính theo cơ chế quản lý tài chính thông thường vẫn còn nhiều (bảng 3.5). Ở hai hình thức này có nhiều ưu điểm như tạo sự chủ động cho các đơn vị trong việc bố trí cán bộ, tinh giản biên chế, sử dụng lao động hợp lý và nhất là nó mang lại hiệu quả và tiết kiệm NSNN. Nhưng mặt trái của nó là kiểm soát chi đối với các đơn vị này khá phức tạp, đồng thời KBNN chưa có chức năng kiểm tra việc xây dựng và thực hiện cơ chế tài chính tại đơn vị sau khi rút tiền từ NSNN nên dễ xảy ra thất thoát trong quá trình chi tiêu tại đơn vị.
Bảng 3.5: Phân loại các đơn vị sử dụng NSNN trên địa bàn ĐVT: Đơn vị giao dịch Chỉ tiêu Năm 2015 Năm 2016 Năm 2017 So sánh năm 2016/2015 So sánh năm 2017/2016 Tốc độphát triển BQ (%) (+/-) ∆ % (+/-) ∆ % Các đơn vị thực hiện kinh phí khoán (theo NĐ 130) 545 551 558 6 1,1 7 1,27 101,19 Các đơn vị sự nghiệp công lập (theo NĐ 16) 674 734 743 60 8,9 9 1,23 104,99 Các đơn vị thực hiện cơ chế QLTC bình thường 742 749 749 7 0,94 0 0 100,47 Tổng số 1.961 2.034 2.050 73 3,72 16 0,79 102,24
(Nguồn: Báo cáo tổng hợp hàng năm của KBNN Quảng Ninh)
Với kết quả thực hiện cho thấy quy mô các đơn vị thực hiện giao dịch các khoản chi thường xuyên NSNN tăng qua các năm, cụ thể năm 2015 có 1.961 đơn vị giao dịch, năm 2016 có 2.034 đơn vị tăng 73 đơn vị tương ứng tăng 3,72%; năm 2017 có 2.050 đơn vị giao dịch, tăng 16 đơn vị giao dịch so với năm 2016, tương ứng tăng 0,79%; tốc độ phát triển các đơn vị giao dịch tăng 102,24%. Trong đó, quy mô của các đơn vị sự nghiệp công lập (theo NĐ 16) có tốc độ phát triển nhanh nhất là 104,99%, đặc biệt số đơn vị giao dịch tăng từ năm 2015, có 674 đơn vị giao dịch lên 734 đơn vị thực hiện giao dịch, tăng 60 đơn vị tương ứng tăng 8,9% năm 2016; năm 2017 tăng 9 đơn vị giao dịch tăng 1,23%. Như vậy có thể thấy các đơn vị đủ điều kiện thực hiện theo quy định của pháp luật, nhà nước và hoạt động theo đúng Luật NSNN.
3.2.2. Nguyên tắc kiểm soát, thanh toán các khoản chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
3.2.2.1. Quy trình chung tổ chức kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Quảng Ninh
Để thực hiện công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Quảng Ninh thực hiện quy trình chung sau:
Hình 3.2: Quy trình chung tổ chức kiểm soát chi NSNN qua KBNN Quảng Ninh
(Nguồn: KBNN Quảng Ninh) a) Lập kế hoạch kiểm soát
Căn cứ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên toàn địa bàn tỉnh cũng như trên từng địa bàn thuộc tỉnh do sở Kế hoạch và Đầu tư lập, UBND tỉnh phê duyệt theo kỳ kế hoạch (hàng năm, 5 năm và 10 năm), các mục tiêu trọng điểm phát triển trong từng thời kỳ. Phân tích, đánh giá, so sánh số liệu tổng hợp từ các năm trước đó để chủ động bố trí các nguồn thu, huy động đủ vốn cho NSNN nhằm đảm bảo đáp ứng được mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Từ đó KBNN Quảng Ninh bố trí nhân lực tại KBNN Tỉnh và tất cả các KBNN huyện, thị xã, Thành phố trực thuộc, đảm bảo phục vụ tốt cho công tác thanh toán, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN trên địa bàn theo luật NSNN.
Lập kế hoạch kiểm soát
Giao nhiệm vụ kiểm soát
Lập báo cáo sau kiểm soát
Thực hiện kiểm soát thanh toán
Bảng 3.6: Kế hoạch kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Quảng Ninh
ĐVT: Tỷ đồng.% Chỉ tiêu Năm 2015 Năm 2016 Năm 2017 So sánh năm 2016/2015 So sánh năm 2017/2016 Tốc độphát triển BQ (%) (+/-) ∆ % (+/-) ∆ % Thực hiện 7.809 8.179 8.936 370 4,52 757 9,26 109,26 Kế hoạch 8.000 8.500 9.000 500 6,25 500 5,88 106,07 Tỷ lệ giữa thực hiện và kế hoạch (%) 97,61 96,22 99,29 -1,39 -1,42 3,07 3,19 100,86
(Nguồn: Báo cáo tổng hợp hàng năm của KBNN Quảng Ninh)
Kế hoạch kiểm soát chi được xây dựng với quy mô tăng hàng năm. Cụ thể, năm 2015 kế hoạch chi 8.000 tỷ đồng, năm 2016 kế hoạch chi đạt 8.500 tỷ đồng, tăng 500 tỷ đồng tương ứng tăng 6,25% so với năm 2015; năm 2017 kế hoạch chi 9.000 tỷ đồng tăng 500 tỷ đồng so với năm 2016, tương ứng tăng 5,88%. Công tác thực hiện chi thường xuyên NSNN được thực hiện khá sát so với kế hoạch. Điều này cho thấy vai trò quản lý của lãnh đạo các đơn vị được phát huy, quan tâm đến những lĩnh vực thực sự cần ưu tiên, khuyến khích nguồn chi NSNN.
Bảng 3.7: Đánh giá công tác lập kế hoạch kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Quảng Ninh
Tiêu chí Rất không đồng ý Không đồng ý Bình thường Đồng ý Rất đồng ý Điểm TB
Lập dự toán theo kế hoạch phát
triển KT-XH của tỉnh đề ra 9,57 13,3 24,47 27,66 25 3,45 Căn cứ trên nguyên tắc của Luật
NSNN 5,32 13,83 33,51 28,72 18,62 3,41
Các địa phương trong tỉnh đều có kế hoạch về chi thường xuyên NSNN hàng năm
6,91 21,28 31,38 22,87 17,55 3,23
Công tác lập kế hoạch KSC đảm
bảo theo quy định của pháp luật 0,00 2,13 31,91 35,64 30,32 3,94
Điểm trung bình Xtb = 3,51
(Nguồn: Điều tra của tác giả)
Bảng số liệu cho kết quả khảo sát đánh giá của 188 khách hàng về công lập kế hoạch kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Quảng Ninh có điểm trung bình là 3,51 điểm, xếp loại khá. Trong đó tiêu chí “Công tác lập kế hoạch KSC đảm bảo theo quy định của pháp luật” đạt 3,94 điểm xếp cao nhất, và tiêu chí “Các địa phương trong tỉnh đều có kế hoạch về chi thường xuyên NSNN hàng năm” đạt 3,23 điểm xếp thấp nhất. Nhìn chung, công tác lập kế hoạch chi thường xuyên NSNN tương đối tốt, đảm bảo theo quy định của pháp luật, nhà nước.
b) Giao nhiệm vụ kiểm soát
Phòng Kế toánnhà nước hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện công tác kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN theo quy định đối với các KBNN huyện, thị xã, Thành Phố trực thuộc (trong đó có kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Quảng Ninh). Thực hiện kiểm soát các khoản chi
thường xuyên của NSNN qua KBNN tại Văn phòng KBNN Quảng Ninh theo quy định của luật NSNN. Kiểm tra, xác nhận số liệu thu, chi NSNN qua KBNN Quảng Ninh, thực hiện công tác thông tin, điện báo; cung cấp số liệu về thu, chi NSNN phục vụ cho công tác chỉ đạo, điều hành NSNN của Chính quyền các cấp trên địa bàn. Thực hiện việc kiểm tra, đối chiếu, tổng hợp và quyết toán số liệu thanh toán trên địa bàn.
Phòng Kiểm soát chi NSNN hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện công tác kiểm soát thanh toán vốn Đầu tư XDCB, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng thuộc nguồn vốn NSNN, vốn chương trình mục tiêu quốc gia và các nguồn vốn khác được giao đối với KBNN các huyện, thị xã, Thành Phố trực thuộc. Trực tiếp thực hiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB, vốn chương trình mục tiêu Quốc gia, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng thuộc NSNN các cấp trên địa bàn. Tổng hợp và thanh quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản, vốn chương trình mục tiêu quốc gia và các nguồn vốn khác của KBNN huyện trực thuộc trên toàn địa bàn.
c) Thực hiện kiểm soát
Đầu năm Ngân sách, các đơn vị sử dụng NSNN có trách nhiệm mang đến KBNN bản dự toán chi của cả năm đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, cán bộ KBNN kiểm soát dự toán của đơn vị, đối chiếu với số liệu dự toán được cơ quan tài chính nhập vào hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc (gọi tắt là Tabmis) để làm căn cứ kiểm soát chi cho cả năm Ngân sách.
Căn cứ vào nhu cầu chi thực tế theo yêu cầu nhiệm vụ chi, đơn vị sử dụng NSNN lập giấy rút dự toán NSNN kèm hồ sơ, chứng từ thanh toán theo quy định. Cán bộ làm công tác kiểm soát chi của KBNN tiếp nhận hồ sơ, chứng từ chi của đơn vị gửi đến; thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi theo quy định đối với từng khoản chi, nếu đủ điều kiện thanh toán thì báo cáo Lãnh đạo trực tiếp phụ trách xem xét và trình thủ trưởng KBNN Quảng Ninh duyệt.
Căn cứ vào hồ sơ chứng từ và đề nghị của các bộ phận nghiệp vụ kiểm soát chi, thủ trưởng KBNN Quảng Ninh xem xét, quyết định việc cấp phát, thanh toán hoặc từ chối cấp phát, thanh toán. KBNN Quảng Ninh phải có ý kiến giải quyết ngay cho đơn vị (trừ trường hợp đặc biệt cần phải nghiên cứu, xem xét nhưng tối đa không vượt quá hai ngày làm việc kể từ khi đơn vị sử dụng Ngân sách gửi đầy đủ hồ sơ chứng từ yêu cầu cấp phát, thanh toán). Trình tự cụ thể như sau:
- Nếu các khoản chi đủ điều kiện chi trả, thanh toán, tuỳ theo tính chất của từng khoản chi, Kho bạc sẽ cấp tạm ứng hoặc cấp thanh toán cho đơn vị;
- Nếu các khoản chi chưa đầy đủ điều kiện thanh toán do hồ sơ, chứng từ chưa đầy đủ, viết sai các yếu tố trên chứng từ ... Kho bạc trả lại hồ sơ, chứng từ và hướng dẫn đơn vị hoàn chỉnh hồ sơ, chứng từ theo quy định;
- Nếu phát hiện các khoản chi không đúng chế độ quy định, Kho bạc sẽ từ chối thanh toán; thông báo và trả lại hồ sơ, chứng từ cho đơn vị theo quy định.
Căn cứ vào hồ sơ cấp tạm ứng hoặc thanh toán được thủ trưởng KBNN Quảng Ninh duyệt, Bộ phận kế toán làm thủ tục cấp tạm ứng hoặc thanh toán cho đơn vị hạch toán kế toán theo quy định.
Bảng 3.8: Tốc độ thực hiện công tác chi thường xuyên NSNN qua KBNN Quảng Ninh qua năm 2015-2017
Chỉ tiêu ĐVT Năm 2015 Năm 2016 Năm 2017 So sánh năm 2016/2015 So sánh năm 2017/2016 Tốc độphát triển BQ (%) (+/-) ∆ % (+/-) ∆ % Tổng chi NSNN. Trong đó: Tr.đ 13.750 15.657 18.998 1.907 12,18 3.341 21,34 121,34
Chi thường xuyên Tr.đ 7.809 8.179 8.936 370 4,74 757 9,26 106,97 Chi đầu tư phát triển Tr.đ 5.761 7.478 10.062 1.717 29,8 2.584 34,55 132,16
Tốc độ tăng tổng
chi NSNN % 101,03 115,38 121,33 14,35 14,2 5,95 5,16 109,59
Tốc độ tăng tổng chi thường xuyên NSNN qua KBNN Quảng Ninh tăng hàng năm. Năm 2015 tốc độ chi là 101,03%, năm 2016 đạt 115,28% và năm 2017 đạt 121,33%, như vậy tốc độ phát triển bình quân là 109,59%, cho thấy hạng mục chi của địa bàn đều tăng thường xuyên.
Bảng 3.9: Đánh giá công tác thực hiện chi thường xuyên NSNN qua KBNN Quảng Ninh Tiêu chí Rất không đồng ý Không đồng ý Bình thường Đồng ý Rất đồng ý Điểm TB
Việc chấp hành ngân sách nhà nước
đảm bảo yêu cầu của Luật NSNN 0 4,26 38,3 30,85 26,6 3,8 Đảm bảo tính công khai, minh bạch 4,79 12,77 34,57 28,72 19,15 3,45 Quy trình và thủ tục thực hiện công
tác chấp hành đều tinh giản theo hướng đáp ứng nhu cầu NS thực tế cho địa phương
6,38 18,62 34,57 21,28 19,15 3,28
Cơ quan QLNN trên địa bàn tỉnh có hướng dẫn cụ thể, chi tiết cho nhu cầu chi thường xuyên NSNN
7,98 17,02 21,28 27,13 26,6 3,47
Điểm trung bình chung Xtb = 3,50
(Nguồn: Điều tra của tác giả năm 2018)
Qua bảng 3.9 cho thấy kết quả điều tra 188 khách hàng về công tác thực hiện chi thường xuyên NSNN qua KBNN Quảng Ninh có điểm trung bình là 3,5, xếp loại khá, trong đó tiêu chí “Việc chấp hành ngân sách nhà nước đảm bảo yêu cầu của Luật NSNN” đạt 3,8 điểm, xếp thứ nhất và tiêu chí “Quy trình và thủ tục thực hiện công tác chấp hành đều tinh giản theo hướng đáp ứng nhu cầu NS thực tế cho địa phương” chỉ đạt 3,28 điểm, xếp loại kém. Nguyên nhân của tình trạng này là do tại các địa bàn huyện thị vùng sâu vùng xa của tỉnh, nhu cầu chi thường xuyên NSNN lớn song khả năng chấp hành chưa thực hiện
theo hướng tinh giản của nhu cầu sử dụng NS thực tế làm cho công tác thực hiện còn lỗ hổng như thất thoát hoặc giấy tờ, hồ sơ thanh toán thực hiện còn vướng mắc, không thể giải quyết triệt để. Bên cạnh đó, khả năng sử dụng công nghệ thông tin của cán bộ tại địa phương này hạn chế nên chậm trễ và làm cho quy trình chưa đảm bảo thông suốt. Nhìn chung, công tác thực hiện chi thường xuyên NSNN thực hiện qua KBNN được đánh giá khá tốt, có hiệu quả và thuận lợi cho các đơn vị sử dụng.
d) Lập báo cáo sau kiểm soát chi
Căn cứ số liệu chi NSNN hàng tháng, quý, năm, các bộ phận được giao nhiệm vụ kiểm soát, thanh toán chi NSNN tiến hành tổng hợp số liệu, lập báo cáo tháng, quý, năm. Tính toán tỷ trọng của từng khoản chi tương ứng trong tổng số chi NSNN qua KBNN trên địa bàn tỉnh, từ đó xác định các tiêu chí sau:
Một là, các khoản chi chủ yếu chiếm tỷ trọng lớn theo nội dung kinh tế