PHẦN 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
2.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN ĐẦU
2.1.2. Mục tiêu, công cụ, chủ thể quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản
bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
2.1.2.1. Mục tiêu quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
Cũng như quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nói chung, mục tiêu của quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN cấp huyện gồm:
Một là, đảm bảo cung ứng một cách kịp thời, đầy đủ nguồn vốn cho nhiệm
vụ đầu tư xây dựng cơ bản mà NSNN cấp huyện phải đảm nhiệm. Nếu khơng bố trí được nguồn vốn sẽ xảy ra rối loạn mục tiêu, sẽ khơng đến được đích cuối cùng, nói cụ thể là dẫn đến nợ đọng đầu tư xây dựng cơ bản, mất cân đối ngân sách. Vì vậy, cần tăng cường nguồn lực phát triển, đẩy mạnh nguồn vốn cho nhiệm vụ đầu tư xây dựng cơ bản để xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, thực hiện tốt công tác chuẩn bị đầu tư và chủ động trong cơng tác phân bổ, quyết tốn vốn đầu tư (Bộ Tài chính, 2014a).
Hai là, đảm bảo để nguồn vốn NSNN được sử dụng đúng mục đích, tiết
kiệm, hiệu quả; phịng chống thất thốt, lãng phí, tham nhũng. Việc thất thốt, lãng phí, đầu tư không hiệu quả, dàn trải hiện đang là phổ biến, vì đầu tư xây dựng cơ bản diễn ra trên phạm vi rộng, cần nguồn vốn rất lớn, khả năng thu hồi vốn rất thấp hoặc khơng có khả năng thu hồi, nên khơng sử dụng đúng mục đích sẽ dẫn đến lãng phí, khơng hiệu quả (Bộ Tài chính, 2014a).
2.1.2.2. Cơng cụ quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
Thứ nhất: Quản lý bằng hệ thống cơ chế chính sách pháp luật
Trên cơ sở chính sách pháp luật của nhà nước, huyện xây dựng hệ thống các quy định phù hợp theo mơ hình quản lý tập trung đi đơi với phân cấp trách nhiệm và khơng ngừng hồn thiện khung pháp lý về quản lý và sử dụng nguồn vốn NSNN cho xây dựng cơ bản như: Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư, Nghị định của Chính phủ về Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình. Cùng với nỗ lực hồn hiện thể chế, mơ hình phân cấp mạnh mẽ để địa phương phát huy tính chủ động và nâng cao trách nhiệm từ khâu xây dựng dự án, thực hiện dự án, khai thác và vận hành các sản phẩm đầu ra (Quốc hội, 2014b).
Quy hoạch, kế hoạch của huyện được xây dựng dựa trên mục tiêu, chiến lược và định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, của tỉnh. Dựa vào chiến lược, quy hoạch này, huyện sẽ có kế hoạch chi tiết, cụ thể để xây dựng các chính sách phân bổ và thu hút vốn đầu tư, đồng thời cũng là chỉ tiêu quan trọng đánh giá hiệu quả sử dụng vốn có phù hợp và mang lợi ích bền vững cho kinh tế - xã hội địa phương hay không (Quốc hội, 2014b).
Theo Luật Xây dựng, quá trình đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn NSNN phải được thực hiện dựa trên quy hoạch được duyệt, cụ thể như sau:
- Quy hoạch xây dựng phải được lập, phê duyệt làm cơ sở cho các hoạt động xây dựng tiếp theo. Quy hoạch xây dựng được lập cho năm năm, mười năm và định hướng phát triển lâu dài. Quy hoạch xây dựng phải được định kỳ xem xét điều chỉnh để phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn. Việc điều chỉnh quy hoạch xây dựng phải bảo đảm tính kế thừa của các quy hoạch xây dựng trước đã lập và phê duyệt (Quốc hội, 2014a).
- Nhà nước bảo đảm vốn NSNN và có chính sách huy động các nguồn vốn khác cho cơng tác lập quy hoạch xây dựng. Vốn NSNN được cân đối trong kế hoạch hàng năm để lập quy hoạch xây dựng vùng, quy hoạch chung xây dựng đô thị và quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn, quy hoạch chi tiết các khu chức năng không thuộc dự án đầu tư xây dựng cơng trình tập trung theo hình thức kinh doanh (Quốc hội, 2014a).
- Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp có trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch xây dựng trong địa giới hành chính do mình quản lý theo phân cấp, làm cơ sở quản lý các hoạt động xây dựng, triển khai các dự án đầu tư xây dựng và xây dựng cơng trình, hoặc th chun gia, tư vấn trong trường hợp UBND các cấp không đủ điều kiện năng lực thực hiện lập nhiệm vụ quy hoạch xây dựng, nhiệm vụ điều chỉnh quy hoạch xây dựng, phê duyệt quy hoạch xây dựng (Quốc hội, 2014a).
Quy hoạch xây dựng phải bảo đảm các yêu cầu chung sau đây:
- Phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển của các ngành khác, quy hoạch sử dụng đất; quy hoạch chi tiết xây dựng phải phù hợp với quy hoạch chung xây dựng; bảo đảm quốc phòng, an ninh, tạo ra động lực phát triển kinh tế - xã hội (Quốc hội, 2014a).
hợp lý tài nguyên thiên nhiên, đất đai và các nguồn lực phù hợp với điều kiện tự nhiên, đặc điểm lịch sử, kinh tế - xã hội, tiến bộ khoa học và công nghệ của đất nước trong từng giai đoạn phát triển (Quốc hội, 2014a).
- Tạo lập được mơi trường sống tiện nghi, an tồn và bền vững; thỏa mãn các nhu cầu vật chất và tinh thần ngày càng cao của nhân dân; bảo vệ môi trường, di sản văn hóa, bảo tồn di tích lịch sử - văn hóa, cảnh quan thiên nhiên, giữ gìn và phát triển bản sắc văn hóa dân tộc (Quốc hội, 2014a).
- Xác lập được cơ sở cho công tác kế hoạch, quản lý đầu tư và thu hút đầu tư xây dựng; quản lý, khai thác và sử dụng các cơng trình xây dựng trong đơ thị, điểm dân cư nông thôn (Quốc hội, 2014a).
Thứ ba: Hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật trong xây dựng cơ bản.
Đơn giá, định mức kinh tế - kỹ thuật xây dựng cơ bản là những cơ sở quan trọng trong quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản và là căn cứ để xây dựng dự toán, cấp phát, thu hồi, tạm ứng, thanh quyết tốn cơng trình xây dựng cơ bản hồn thành (Bộ Tài chính, 2014a).
Đơn giá, định mức xây dựng cơ bản là chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật tổng hợp quy định chi phí cần thiết hợp lý trên cơ sở tính đúng, đủ các hao phí về vật liệu, nhân cơng và máy thi cơng để hồn thành một đơn vị khối lượng công tác hoặc một kết cấu xây lắp tạo nên cơng trình (Bộ Tài chính, 2014a).
2.1.2.3. Chủ thể quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
Chủ thể quản lý vốn đầu tư xây dựng từ NSNN bao gồm các cơ quan chính quyền, các cơ quan chức năng được phân cấp quản lý vốn đầu tư từ NSNN. Mỗi cơ quan chức năng thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy trình quản lý vốn. Cụ thể như sau:
Một là, các chủ thể tham gia:
- Hội đồng nhân dân (HĐND) huyện: Thực hiện chức năng cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ở địa phương, quyết định quy hoạch, kế hoạch dài hạn và hàng năm về phát triển kinh tế - xã hội.
- Ủy ban nhân dân (UBND) huyện: Xây dựng và chỉ đạo thực hiện quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, phát triển ngành, phát triển đô thị và nông thôn trong phạm vi quản lý.
- Phịng Tài chính - Kế hoạch huyện (Bộ phận Kế hoạch - Đầu tư): Chịu trách nhiệm quản lý phân bổ kế hoạch vốn đối với ngân sách địa phương; Quyết tốn dự án hồn thành.
- Phòng Kinh tế&Hạ tầng huyện, chịu trách nhiệm lập quy hoạch, thẩm định dự toán dự án và các thủ tục quyết toán khối lượng.
- Kho bạc nhà nước (KBNN) huyện: Quản lý, kiểm soát thanh toán, hạch toán kế toán, tất toán tài khoản vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước.
- Chủ đầu tư: Có chức năng quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích sử dụng vốn và đúng định mức (Nguyễn Cơng Thiệp, 2010).
Sơ đồ 2.1. Quy trình quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng từ NSNN
Nguồn: Bộ Tài chính (2014a)
Ghi chú:
1a, 1b, 1c - Quan hệ công việc giữa chủ đầu tư với từng cơ quan chức năng 2a, 2b - Trình tự giải ngân vốn đầu tư cho các chủ đầu tư
Trong các khâu quản lý vốn đầu tư, khâu quan trọng và có ý nghĩa quyết định đến hiệu quả quản lý vốn đầu tư là bước phân bổ kế hoạch vốn, đưa dự án vào danh mục đầu tư.
Trong phạm vi đề tài này, chủ yếu tập trung vào các chủ thể đó là HĐND huyện, UBND huyện, Phịng Tài chính - Kế hoạch huyện, KBNN huyện.
Thứ hai, đối tượng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN là nguồn
Xây dựng danh mục dự án và
phân bổ kế hoạch vốn năm
(cơ quan Tài chính, Bộ phận Kế hoạch) Quản lý, thanh toán và tất toán tài khoản vốn đầu tư xây dựng cơ bản (cơ quan KBNN) Điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tư (cơ
quan tài chính, Bộ phận ngân sách) Chủ đầu tư (1a) (1b) (1c) (2) (2b)
vốn được cấp phát theo kế hoạch NSNN với quy trình rất chặt chẽ gồm nhiều khâu: Thông qua quy hoạch, xây dựng kế hoạch, xây dựng cơ chế chính sách, hình thành khn khổ pháp luật, xây dựng dự toán, định mức tiêu chuẩn; chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự toán năm, cấp phát, hạch toán kế toán thu chi quỹ NSNN, báo cáo quyết tốn; bố trí đội ngũ cán bộ giám sát, kiểm tra, kiểm soát. Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản là một vấn đề nằm trong nội dung quản lý chi NSNN. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản thường gắn với các dự án đầu tư với quy trình chặt chẽ gồm 5 bước sau (xem sơ đồ 2.2) (Bộ Tài chính, 2014a).
Sơ đồ 2.2. Quy trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Nguồn: Bộ Tài chính (2014a) Quan hệ giữa vốn đầu tư và quy trình dự án rất chặt chẽ. Vốn đầu tư thường chỉ được giải ngân và cấp phát cho việc sử dụng sau khi dự án đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Việc tạm ứng, thanh tốn vốn đầu tư xây dựng được tiến hành cùng với quá trình đầu tư xây dựng. Việc quyết tốn cơng trình chỉ được thực hiện khi dự án đã được nghiệm thu và bàn giao đưa vào sử dụng.