2.1.3.1. Nhận thức, trình độ học vấn của các hộ nông dân
Nhận thức của nông dân là một yếu tố quan trọng trong việc thực hiện chính sách. Do nhận thức hạn chế cũng như do năng lực, trình độ có hạn, nông dân vẫn đang bị động trong cơ chế thị trường, từ việc tổ chức sản xuất, kinh doanh đến tiêu thụ sản phẩm và tổ chức đời sống. Vì vậy, cần đổi mới nhận thức về nông dân và nhận thức của nông dân, đồng thời, nâng cao trình độ, tay nghề cho nông dân để nông dân có thể phát huy vai trò chủ động, tích cực của mình trong điều kiện kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế.
Từ trước đến nay người nông dân gắn liền với cây lúa, tuy hiệu quả sản xuất lúa ngày càng giảm nhưng một số bộ phận nông dân vẫn không đồng ý chuyển đổi sang trồng các cây khác có hiệu quả hơn. Vì vậy, để thực hiện tốt chính sách chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất lúa thì cần phải nâng cao được nhận thức của các hộ
nông dân. Phải có sự kết hợp nhuần nhuyễn nhiều phương pháp khác nhau như: tuyên truyền, giáo dục, vận động, thuyết phục, hỗ trợ, tư vấn,.
2.1.3.2. Năng lựccán bộ thực thi chính sách chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên
đất lúa
Các cán bộ địa phương là những người trực tiếp thực hiện, cụ thể hoá các chủ trương, chính sách của Nhà nước. Chính vì vậy, năng lực của cán bộ địa phương là yếu tố ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả của các chương trình. Sự linh hoạt, chủ động, tích cực của các cán bộ địa phương là nhân tố đảm bảo cho các chương trình tiến hành thuận lợi và đạt hiệu quả tối ưu, đảm bảo cho các đối tượng được hỗ trợ đúng, đầy đủ. Ngược lại, sự yếu kém trong năng lực của cán bộ địa phương sẽ trở thành rào cản lớn cho đường đi của các chương trình, làm giảm hiệu quả của chính sách, không đáp ứng được nhu cầu và nguyện vọng của người dân.
Cán bộ thực hiện chính sách đóng vai trò quan trọng, chủ lực trong quá trình thực hiện các giải pháp giúp người dân tiếp cận tốt với các chính sách chuyển đổi cơ cấu cây trồng của nhà nước. Nhưng tiêu cực ở cán bộ thực hiện chính sách là nhận thức về đánh giá chính sách còn đơn giản, coi chính sách là việc của cơ quan ban hành, thiếu các tiêu chí để đánh giá chính sách và thực thi một cách khoa học, thiếu kinh phí dành cho việc đánh giá thực thi chính sách. Vì vậy khi triển khai thực hiện các hoạt động giúp thực hiện chính sách đó đòi hỏi họ phải nghiên cứu, xây dựng kế hoạch, chuẩn bị nhân lực, kinh phí, cơ sở vật chất... đầy đủ, phải có các phương án có tầm chiến lược phù hợp với địa phương.Nghiên cứu thực trạng triển khai thực hiện các chính sách chuyển đổi cơ cấu cây trồng cần nghiên cứu phân biệt rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các ngành ở huyện, UBND các xã, thị trấn và trình độ của cán bộ thực thiện chính sách để tìm ra hướng đi đúng đắn.
Năng lực là một trong những yếu tố cơ bản quyết định đến kết quả công việc của cán bộ. Nếu như cán bộ tổ chức thực hiện tốt, chủ động, linh hoạt, sáng tạo thì sẽ hỗ trợ đúng đối tượng, đảm bảo hoàn thành đúng thời hạn thì sẽ đạt được hiệu quả cao. Còn ngược lại, khi năng lực của cán bộ thực thi chính sách hạn chế, thụ động, kém linh hoạt thì mặc dù mục tiêu chính sách là rất tốt, chủ trương là hết sức đúng đắn nhưng vẫn không làm thỏa mãn được yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân. Vì vậy năng lực của cán bộ tổ chức thực thi chính sách có ảnh hưởng rất lớn đến quá trình thực thi chính sách.Tuy nhiên một cán bộ có năng lực cũng có thể không phát huy được năng lực của mình nếu như môi trường làm việc không phù hợp hoặc không có động lực để phát huy.
2.1.3.3. Sự quan tâm của chính quyền địa phương
Sự quan tâm của chính quyền địa phương có vai trò rất quan trọng trong việc thực hiện chuyền đổi cơ cấu cây trồng, các địa phương quan tâm sẽ có nhiều chính sách, biện pháp để tuyên truyền, vận động, quảng bá đến các hộ dân, sẽ có các chính sách ưu đãi, hỗ trợ các hộ chuyển đổi cây trồng có hiệu quả. Tổ chức các buổi tập huấn, đào tạo cho cán bộ địa phương để thực hiện chính sách một cách đầy đủ và hiệu quả nhất. Còn chính quyền không quan tâm tạp trung chỉ đạo thì việc thực hiện chính sách sẽ không sát sao, triệt để đến các hộ chuyển đổi, sẽ gây khó khăn cho việc chuyển đổi cơ cấu cây trồng của hộ dân.
Chỉ đạo từ phía các cơ quan bên trên bao gồm nhà nước, tỉnh, huyện và Đảng bộ cùng các bên liên quan có ảnh hưởng rất lớn tới thực thi và kết quả thực hiện tất cả các chính sách được triển khai, bao gồm cả các chính sách hỗ trợ sản xuất nông nghiệp.
Nếu cấp trên có chỉ đạo đúng đắn, chủ trương thực thi chính sách phù hợp với điều kiện của địa phương, chỉ đạo được các tác động tích cực vào cả cán bộ trực tiếp thực thi chính sách và người dân trong vùng chính sách thì việc triển khai chính sách sẽ gặp nhiều thuận lợi và mang lại kết quả tốt với mục tiêu đã đề ra. Ngược lại, nếu như các chỉ đạo của các cơ quan thiếu tính sát thực với địa phương, không phù hợp hoặc cách lãnh đạo không huy động được sự tham gia của người dân và mối quan tâm của cấp dưới thì khi đưa chính sách vào triển khai sẽ gặp nhiều khó khăn và không có kết quả tốt.
2.3.1.4. Nguồn ngân sách cho thực thi chính sách
Kinh phí là một trong những vấn đề quan trọng nhất ảnh hưởng đến sự thành công của việc thực thi chính sách.Điều này thể hiện ở nguồn huy động, số lượng, tính kịp thời và cơ cấu phân bổ nguồn vốn cho các mục tiêu.Chính sách chỉ có thể thực hiện được khi kinh phí được huy động đầy đủ từ những nguồn vững chắc.Hơn nữa, kinh phí còn cần được tính toán để phân bổ hợp lý mới có thể đảm bảo tính hiệu quả, tránh lãng phí.Nguồn ngân sách đóng vai trò quan trọng để các công việc, kế hoạch thực hiện chính sách được diễn ra.Địa phương nào có nguồn ngân sách nhiều sẽ dễ dàng để thực hiện các chính sách một cách nhanh chóng, kịp thời.Vì vậy để chính sách có thể đưa vào triển khai thì địa phương cần phải có nguồn ngân sách phù hợp để thực hiện.Huy động các nguồn lực để thực thi chính sách một cách hiệu quả và kịp thời.
Chỉ khi kinh phí được huy động được số lượng đầy đủ, từ những nguồn thật vững chắc thì chính sách hỗ trợ mới có thể được thực hiện. Không những thế, kinh phí còn phải được giải ngân đúng kế hoạch và phân bổ hợp lý, có như thế mới đảm bảo được tiến độ và thời gian thực hiện chính sách, đảm bảo được hiệu quả đầu tư hỗ trợ, tránh được sự dàn trải gây lãng phí, thất thoát.
2.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH CHUYỂN ĐỔI
CƠ CẤU CÂY TRỒNG TRÊN ĐẤT LÚA
2.2.1. Tình hình thực hiện chính sách chuyển đổi cơ cấu cây trồng ở trên thế giới
2.2.1.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Sau hơn 20 năm cải cách và mở cửa, ngành nông nghiệp Trung Quốc đã có những bước tăng trưởng đáng kể. Thế nhưng để đối phó với những tác động bất lợi của hội nhập thương mại. Trung Quốc đã tiến hành điều chỉnh một loạt các biện pháp, điều chỉnh chính sách trong khu vực nông nghiệp và nông thôn. Những hướng tập trung là: chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong đó chú trọng việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong sản xuất nông nghiệp, tăng thu nhập cho người dân và nâng cao khả năng cạnh tranh quốc tế của nông sản.
Hiện nay với mức tăng bình quân hàng năm là 2,4% cao hơn mức tăng dân số. Tuy vậy, trước việc thi hành các quy định của tổ chức Thương mại thế giới WTO và sự cạnh tranh gay gắt trên thị trường quốc tế, Trung Quốc đã nỗ lực triển khai điều chỉnh chính sách về cơ cấu nông nghiệp từ năm 1999. Các điều chỉnh này không thuần tuý là chỉ tăng hay giảm sản lượng mà tập trung vào cân đối tổng thể, vừa đảm bảo nguồn cung, vừa nâng cao chất lượng, không chỉ diễn ra trong phạm vi một vài vùng mà được triển khai trên phạm vi cả nước.
Một trong những thành công của công cuộc điều chỉnh này là xây dựng được cơ cấu cây trồng hợp lý, giảm diện tích cây lương thực, tăng diện tích cây công nghiệp, cây thức ăn gia súc chiếm 30,6% tổng diện tích trồng trọt.
Các vùng đất chuyên canh được xác định rõ nét, vùng An Huy chiếm tới 65,7% diện tích trồng lúa cả nước; vùng đồng bằng Châu thổ Hoàng Hà chiếm 60% diện tích lúa mì cả nước. Ở vùng đông Bắc và 3 tỉnh Hà Bắc, Sơn Đông, Hà Nam chiếm 55% diện tích ngô cả nước. Diện tích hạt cải dầu tập trung ở dọc theo vùng An Huy, lạc ở vùng Hoàng Hà và đậu tương ở vùng Đông Bắc.
Đồng thời với điều chỉnh cơ cấu kinh tế nông nghiệp, Trung Quốc điều chỉnh một loạt các chính sách về thương mại hàng hoá nông sản, tăng thu nhập
cho nông dân, chính sách hỗ trợ nông nghiệp, chính sách đô thị hoá nông thôn, chính sách phát triển nông nghiệp bền vững, cải thiện hệ thống quản lý nông nghiệp.Để nâng cao hiệu quả ngành trồng trọt, Trung Quốc tập trung chuyển từ cơ cấu hai loại cây trồng chính là cây lương thực và cây thương phẩm sang cơ cấu ba loại cây trồng: Cây lương thực, thương phẩm và nguyên liệu chế biến thức ăn chăn nuôi. Mục tiêu chuyển đổi cơ cấu trong ngành trồng trọt Trung Quốc là giảm dần tỷ trọng cây lương thực, mở rộng diện tích trồng cây thương phẩm, cây ăn quả làm nguyên liệu cho ngành chế biến thực phẩm và chế biến thức ăn gia súc, chuyển dần ưu thế ngành trồng trọt sang cung cấp nguyên liệu cho chế biến và chăn nuôi.Với chính sách phát triển nông nghiệp toàn diện, hàng trăm triệu hộ nông dân Trung Quốc đã chuyển từ trạng thái kinh tế tự cung, tự cấp sang nền kinh tế hàng hoá; nông nghiệp phát triển khá ổn định đã tạo điều kiện cho sự phát triển chung của nền kinh tế quốc dân (Phạm Quang Diệu, 2001).
2.2.1.2. Kinh nghiệm của Thái Lan
Ngành nông nghiệp Thái Lan chiếm 11% GDP của toàn bộ nền kinh tế, cơ cấu sản xuất và mức độ phát triển khác nhau giữa các vùng: Đông Bắc, miền Bắc, miền Nam, miền Trung. Mỗi vùng tập trung chuyển mạnh các ngành có lợi thế, hình thành các mũi nhọn sản xuất và xuất khẩu, đồng thời chủ trương đa dạng hoá sản xuất nông nghiệp. Ngoài các mặt hàng xuất khẩu có lợi thế như lúa, ngô, thuỷ hải sản, gà đông lạnh, đường, cà phê... Hiện nay, Thái Lan đang thực hiện chương trình “mỗi làng một sản phẩm”. Chính phủ nước này đã chọn 100 sản phẩm từ 500 sản phẩm đủ chất lượng để bán ra thị trường thế giới năm 2002.
Để giúp nông dân phát triển sản xuất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong nông nghiệp, Chính phủ Thái Lan đã ban hành nhiều chính sách tạo điều kiện cho nông dân nâng cao hiệu quả sản xuất và giảm chi phí sản xuất như cam kết phát triển cơ sở hạ tầng và chính sách tín dụng có khả năng đáp ứng yêu cầu về vốn để thực hiện chuyển đổi đất nông nghiệp của hộ.
Trong phát triển nông nghiệp, chú trọngđa dạng hoá các loại cây trồng, vật nuôi, đa dạng hoá sản phẩm, nông, lâm, ngư nghiệpgắn với công nghiệp chế biến.Các hệ thống đa dạng hoá cây trồng ở Thái Lan: Do có nhiều vùng sinh thái nông nghiệp khác nhau nên các hệ thống canh tácđiển hình ở mỗi vùng của Thái Lan rất đa dạng.Miền Bắc: Ở vùng núi miền Bắc, hệ thống canh tác điển hình là lúa cạn, câytrồng xen canh là đậu nành, ngô, đậu xanh, bông, cao lương (các cơ cấu luân canhnhư: ngô - đậu xanh, đậu xanh - bông, ngô - cao lương, v.v.) và các
loại cây ăn quả nhưvải, nhãn, xoài, v.v. Ngoài ra, các cây hàng năm, rau và hoa cũng được trồng xen trongcác vườn cây ăn quả. Ở đồng bằng, do chỉ có 10% diện tích đất được tưới tiêu nên vào mùa mưa chủyếu trồng lúa. Mùa khô có thể trồng lúa hoặc đậu nành, đậu xanh, lạc, thuốc lá, ngô hạtngọt, ngô bao tử, hành, tỏi, cà chua, dưa hấu, v.v.Vùng Đông Bắc: Đối với các khu đất đai khô cằn, nhiều cát sỏi, nông dân trồnglúa một vụ trong năm, kết hợp trồng các loại cây phù hợp với đất khô như sắn, đay vàdâu nuôi tằm. Với vùng đất thấp có hệ thống tưới tiêu, mùa mưa người nông dân trồng lúa cònmùa khô trồng lúa hoặc đậu nành, đậu xanh, lạc, đay, vừng và một vài loại rau.Vùng Đồng bằng miền Trung: Ở những vùng có hệ thống tưới tiêu, lúa đượctrồng vào mùa mưa; mùa khô trồng lúa hoặc đậu nành, đậu xanh, lạc, khoai lang, dưahấu, vừng và một vài loại rau như ngô hạt ngọt, ngô bao tử, đậu hạt dài, bí ngô, dưachuột. Trên các vùng cao miền Trung, các hệ thống canh tác chủ yếu là kết hợp xencanh ngô - cao lương, vừng - đậu xanh, đậu xanh – ngô. Tuy nhiên, các hệ thốngtrồng trọt điển hình của vùng này vẫn là các hệ thống dựa chủ yếu vào lúa gạo hoặc cáccây hàng năm.Miền Nam: Ở những vùng thấp, vào mùa mưa người nông dân trồng lúa, mùakhô trồng lúa hoặc dưa hấu, lạc, đậu xanh, ngô hạt ngọt, khoai sọ. Hầu hết các đồnđiền cao su được trồng xen lúa cạn, ngô hạt ngọt, lạc, dứa, chuối và các cây hàng nămkhác. Các cây ăn quả và cây lâu năm khác như dừa, chôm chôm, măng cụt, sầu riêng,nhãn, cọ lấy dầu, cà phê, ca cao được trồng lẫn và xen canh với các loại cây trồngnhư trong các hệ thống trồng trọt dựa chủ yếu vào cao su. Đến nay, kinh tế nông thôn Thái Lan đã có sự phát triển nhanh theo hướng sảnxuất và xuất khẩu ngày càng nhiều nông sản hàng hoá, các vùng chuyên canh lớn đượchình thành, các khu công nghiệp chế biến xuất khẩu cũng được phát triển. Với chủtrương phát triển nông nghiệp đa dạng gắn với công nghiệp chế biến hướng về xuấtkhẩu nên nông sản hàng hoá rất được thị trường quốc tế ưa chuộng. Thái Lan đã trởthành nước đứng đầu thế giới về xuất khẩu gạo, sắn, cao su, là nước đứng thứ ba vềxuất khẩu đường. Ngoài ra Thái Lan còn xuất khẩu một khối lượng lớn hàng hoá nôngsản thực phẩm chế biến như: Nước dứa, rau, quả tươi, mực, tôm đông lạnh (Phạm Quang Diệu, 2001).
2.2.1.3. Kinh nghiệm của Phi-lip-pin
Những năm qua, do quá trình công nghiệp hoá, đô thị hoá và áp lực của mức tăng dân số đã làm giảm diện tích đất trồng trọt của nước này. Do đó, Chính phủ Phi-lip-pin đã phát triển một loạt các chính sách nhằm phát triển sản xuất nông nghiệp, trong đó có chính sách để tạo điều kiện cho nông dân thực hiện đa
dạng hoá cây trồng, cho phép người dân chuyển đổi mục đích sử dụng trong nông nghiệp:
- Chính sách giá cả: giảm trợ giúp giá lúa khiến một bộ phận nông dân trồng lúa chuyển sang trồng các loại cây thực phẩm khác, đẩy mạnh quá trình đa dạng hoá sản phẩm nông nghiệp.
- Chính sách thuế: loại bỏ hạn ngạch nhập khẩu, giảm tối đa các loại giấy phép đối với các doanh nghiệp nhập khẩu, giảm mức thuế quan nhập khẩu và loại bỏ tất cả các thuế xuất khẩu; loại bỏ dần các trợ cấp bắt đầu bằng việc loại bỏ quy định giá đầu vào và đầu ra của sản xuất nông nghiệp.
Những năm qua do quá trình đô thị hoá và công nghiệp hoá cùng với áp lực tăngdân số đã làm giảm diện tích đất trồng trọt của Phi-lip-pin. Chính phủ Phi-