Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.1.2.Nội dung đánh giá công tác kiểm soát chi theo khoản mục chi ngân sách
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.2.Nội dung đánh giá công tác kiểm soát chi theo khoản mục chi ngân sách
sách nhà nước
2.1.2.1. Đánh giá cơng tác dự tốn chi và kiểm sốt chi theo dự tốn
Khi có nhu cầu chi, ngồi các hồ sơ gửi KBNN một lần (dự toán chi NSNN, bản đăng ký biên chế quỹ lương, học bổng, sinh hoạt phí), đơn vị sử dụng
NSNN gửi KBNN nơi giao dịch các hồ sơ, tài liệu, chứng từ thanh tốn có liên quan như, giấy rút dự tốn NSNN, các hồ sơ khác phù hợp với tính chất của từng khoản chi đã quy định như bản dự trù, quyết toán tổ chức hội nghị, bản quyết tốn cơng tác phí, quyết định chỉ định thầu, hóa đơn, phiếu thu, phiếu chi. Chứng từ thanh toán gồm, giấy rút dự toán NSNN, bảng kê chứng từ thanh toán, giấy đề nghị thanh tốn tạm ứng. Sau đó KBNN kiểm sốt, đối chiếu các khoản chi so với dự toán NSNN, bảo đảm các khoản chi phải có trong dự tốn NSNN được cấp có thẩm quyền phân bổ. Kiểm tra, kiểm sốt tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ theo quy định đối với từng khoản chi. Kiểm tra, kiểm soát các khoản chi, bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với các khoản chi chưa có chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN, KBNN căn cứ vào dự tốn NSNN đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phân bổ để kiểm soát và thanh toán cho đơn vị. Sau khi kiểm soát hồ sơ, chứng từ chi của đơn vị, KBNN thực hiện, trường hợp có đầy đủ các điều kiện chi theo quy định, KBNN làm thủ tục chi trả, thanh toán cho đơn vị sử dụng NSNN theo quy định (Bộ Tài chính, 2012).
Quy định về tạm cấp kinh phí NSNN, vào đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách và phương án phân bổ dự toán NSNN chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, hoặc phải điều chỉnh dự toán ngân sách theo quy định, cơ quan tài chính và KBNN thực hiện tạm cấp kinh phí NSNN cho các nhiệm vụ chi sau:
- Chi lương và các khoản có tính chất tiền lương
- Chi nghiệp vụ và cơng vụ phí, một số khoản chi cần thiết khác để đảm bảo hoạt động của bộ máy, trừ các khoản chi mua sắm thiết bị, sửa chữa.
- Chi dự án chuyển tiếp thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia. - Chi bổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới.
Căn cứ vào mức chi do cơ quan tài chính thơng báo (bằng văn bản), KBNN thực hiện tạm cấp kinh phí NSNN cho đơn vị sử dụng NSNN, tối đa không vượt quá mức chi bình quân 1 tháng của năm trước. Sau khi dự toán và phương án phân bổ dự
tốn NSNN được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, KBNN thực hiện thu hồi số kinh phí tạm cấp bằng cách trừ vào các mục chi tương ứng trong dự toán NSNN được phân bổ của đơn vị sử dụng NSNN.
Kiểm soát và lưu giữ chứng từ tại KBNN, đối với những khoản chi KBNN thanh toán trực tiếp, đơn vị sử dụng NSNN phải gửi KBNN toàn bộ hồ sơ, chứng từ liên quan để kiểm sốt, KBNN kiểm tra các hồ sơ, chứng từ, đóng dấu “Đã thanh tốn” và trả lại đơn vị. KBNN chỉ lưu dự toán NSNN được duyệt, bảng đăng ký biên chế- quỹ lương, học bổng, sinh hoạt phí, hợp đồng mua bán hàng hóa, thiết bị, sửa chữa tài sản, quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu, quyết định chỉ định thầu, phiếu giá thanh toán, bảng kê thanh tốn (Bộ Tài chính, 2012).
Đối với những khoản thanh toán tạm ứng, trường hợp thanh toán tạm ứng các khoản mua sắm, sửa chữa nhỏ, các đơn vị sử dụng NSNN phải mang toàn bộ hồ sơ, chứng từ liên quan đến KBNN theo quy định để KBNN kiểm soát và lưu giữ chứng từ như trường hợp KBNN thanh toán trực tiếp, trường hợp thanh toán tạm ứng đối với những khoản chi thường xuyên khác, các đơn vị sử dụng NSNN căn cứ vào chứng từ gốc của từng khoản chi để lập 2 liên “Bảng kê chứng từ thanh toán” gửi KBNN. KBNN kiểm tra, kiểm soát và lưu 1 liên vào hồ sơ kế toán (kiểm soát chi). Đơn vị sử dụng NSNN chịu trách nhiệm về tính trung thực, chính xác của Bảng kê chứng từ thanh tốn (Bộ Tài chính, 2012).
2.1.2.2. Đánh giá thủ tục kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước
Trình tự, thủ tục cấp thanh tốn, khi có nhu cầu cấp thanh tốn, các đơn vị sử dụng NSNN gửi KBNN các hồ sơ, tài liệu, chứng từ thanh tốn có liên quan theo chế độ quy định, KBNN kiểm tra, kiểm sốt tính hợp lệ, hợp pháp của hồ sơ, chứng từ, đối chiếu với dự toán NSNN được duyệt, nếu đủ điều kiện thì thực hiện thanh tốn trực tiếp cho các đơn vị cung cấp hàng hóa, dịch vụ hoặc chi trả qua đơn vị sử dụng NSNN.
Quy trình kiểm sốt các khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN được thực hiện chủ yếu ở khâu kiểm sốt trong khi chi, bao gồm các quy trình (Thơng tư 39/2016/TT-BTC sửa đổi một số điều Thông tư 161/2012/TT-BTC).
Thứ nhất, căn cứ theo dự toán được phân bổ, nhu cầu chi đã gửi KBNN và
theo yêu cầu nhiệm vụ chi, đơn vị sử dụng NSNN lập giấy rút dự toán ngân sách, kèm theo hồ sơ thanh toán gửi đến KBNN nơi giao dịch. Trường hợp được cơ quan có thẩm quyền thơng báo điều chỉnh nhu cầu chi q thì đơn vị chỉ được chi trong giới hạn điều chỉnh.
Thứ hai, KBNN kiểm tra hồ sơ thanh toán, các điều kiện chi theo quy định
và giấy rút dự toán ngân sách của thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc của người được ủy quyền. Trường hợp đủ điều kiện theo quy định thì thực hiện việc chi trả, thanh toán cho đơn vị thụ hưởng NSNN. Trường hợp chưa có đủ điều kiện thực hiện thanh toán trực tiếp qua KBNN ở tất cả các khoản chi thì được phép cấp tạm ứng đối với một số khoản chi theo quy định của Bộ tài chính. Sau khi hồn thành cơng việc và có đủ chứng từ thanh tốn thì chuyển từ tạm ứng sang thực chi. Trường hợp các khoản chi chưa đủ điều kiện chi theo quy định
(khơng có trong dự tốn được duyệt, khơng đúng đối tượng, tiêu chuẩn, định mức, không đủ hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lệ), KBNN từ chối chi trả và thông báo cho
đơn vị, cơ quan tài chính cùng cấp biết để xử lý. Thủ trưởng cơ quan KBNN là người có quyền đưa ra quyết định từ chối và hoàn toàn chịu trách nhiệm về quyết định từ chối của mình.
2.1.2.3. Đánh giá phương thức kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước
Kiểm soát phương thức chi trả thanh toán, việc chi trả, thanh toán được thực hiện dưới hai hình thức, cấp tạm ứng và cấp thanh toán. Cấp tạm ứng là các khoản chi hành chính như văn phịng phẩm, công cụ dụng cụ, điện nước, hội nghị, tiếp khách và các khoản chi mua sắm tài sản, sửa chữa xây dựng nhỏ, sửa chữa lớn tài sản cố định chưa đủ điều kiện cấp phát, thanh toán trực tiếp hoặc tạm ứng theo hợp đồng. Mức cấp tạm ứng tùy thuộc vào tính chất của từng khoản chi theo đề nghị của đơn vị sử dụng NSNN, phù hợp với tiến độ thực hiện và tối đa khơng vượt q dự tốn NSNN được phân bổ (Hồng Anh, 2006).
Trình tự, thủ tục tạm ứng, đơn vị sử dụng NSNN gửi KBNN các hồ sơ, tài liệu liên quan đến từng khoản chi và kèm theo giấy rút dự toán NSNN (tạm ứng) ghi rõ nội dung tạm ứng, KBNN kiểm tra, kiểm soát các nội dung hồ sơ, tài liệu, nếu đủ điều kiện theo quy định thì cấp tạm ứng cho đơn vị. Thanh toán tạm ứng, khi thanh toán, đơn vị sử dụng NSNN có trách nhiệm gửi đến KBNN giấy đề nghị thanh toán tạm ứng, kèm theo các hồ sơ, chứng từ có liên quan để KBNN kiểm sốt, thanh tốn. Nếu đủ điều kiện thì KBNN thực hiện thanh tốn tạm ứng cho đơn vị sử dụng NSNN.
Nếu số đề nghị thanh toán lớn hơn số đã tạm ứng thì căn cứ giấy đề nghị thanh tốn của đơn vị, KBNN chuyển từ cấp tạm ứng sang cấp phát thanh toán
(số đã tạm ứng) và yêu cầu đơn vị lập giấy rút dự toán NSNN để cấp thanh toán
nghị thanh toán nhỏ hơn số đã tạm ứng thì căn cứ giấy đề nghị thanh tốn của đơn vị, KBNN làm thủ tục chuyển từ cấp tạm ứng sang cấp phát thanh toán (bằng số đề nghị thanh toán tạm ứng). Nếu số tạm ứng chưa đủ điều kiện thanh tốn, các đơn vị sử dụng NSNN có thể thanh tốn trong tháng sau, quý sau. Tất cả các khoản đã tạm ứng để chi theo dự toán NSNN đến hết ngày 31 tháng 12 chưa đủ thủ tục thanh toán, được tiếp tục thanh toán trong thời gian chỉnh lý quyết toán và quyết toán vào niên độ ngân sách năm trước. Trường hợp hết thời gian chỉnh lý quyết toán mà vẫn chưa đủ thủ tục thanh tốn thì đối với phần kinh phí tự chủ, kinh phí thường xuyên đơn vị được chuyển sang mà không phải đề nghị cơ quan tài chính đồng cấp, đối với kinh phí khơng thực hiện tự chủ, kinh phí khơng thường xun thì phải đề nghị cơ quan tài chính đồng cấp xem xét cho chuyển tạm ứng sang năm sau (Bộ Tài chính, 2012).
Nếu không đề nghị hoặc đề nghị không được chấp thuận thì KBNN thu hồi tạm ứng bằng cách trừ vào mục chi tương ứng thuộc dự toán chi NSNN năm sau của đơn vị. Nếu dự tốn chi NSNN năm sau khơng bố trí mục chi tương ứng hoặc bố trí, nhưng thấp hơn số phải thu hồi tạm ứng, KBNN thông báo cho cơ quan tài chính biết và xử lý theo quyết định của cơ quan tài chính. Riêng khoản tạm ứng bằng tiền mặt đến cuối ngày 31 tháng 12 chưa chi hết sẽ phải nộp trả NSNN và hạch toán giảm chi ngân sách năm hiện hành, ngoại trừ các khoản phải chi theo chế độ nhưng chưa chi như tiền lương, trợ cấp, phụ cấp lương, học bổng. Để đảm bảo đơn vị sử dụng NSNN có tiền mặt chi trong những ngày đầu năm, đơn vị sử dụng NSNN phải làm thủ tục với KBNN xin tạm ứng tiền mặt thuộc nguồn kinh phí NSNN năm sau (Bộ Tài chính, 2012).
Các khoản cấp thanh toán bao gồm, lương, phụ cấp lương, học bổng, sinh hoạt phí, các khoản chi đủ điều kiện cấp thanh tốn trực tiếp, các khoản tạm ứng đủ điều kiện chuyển từ cấp tạm ứng sang thanh toán tạm ứng. Mức cấp thanh toán, căn cứ vào hồ sơ, chứng từ chi NSNN theo đề nghị của đơn vị sử dụng NSNN, mức cấp thanh tốn tối đa trong năm khơng vượt q nhu cầu chi dự toán NSNN năm được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phân bổ (bao
gồm cả chi tạm ứng chưa được thu hồi) (Bộ Tài chính, 2012).
Theo Luật NSNN số 83/2015 Quốc hội (2013), thì tất cả các khoản chi thường xuyên NSNN phải được kiểm tra, kiểm sốt trong q trình chi trả, thanh tốn. Các khoản chi phải có trong dự toán ngân sách nhà nước được giao, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định và đã được thủ
trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi. Các khoản chi phải được thực hiện trong năm ngân sách, cấp ngân sách và mục lục ngân sách nhà nước. Các khoản chi thường xuyên là công cụ để Nhà nước thực hiện mục tiêu ổn định và điều chỉnh thu nhập, hỗ trợ người nghèo, gia đình chính sách, thực hiện các chính sách xã hội, góp phần thực hiện mục tiêu công bằng xã hội.
Các khoản chi phải được kiểm tra trước, trong và sau thanh toán. Mọi khoản chi đều phải nằm trong dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt và đúng chế độ, đúng định mức và được thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc người có thẩm quyền phê duyệt. Các đơn vị sử dụng NSNN phải mở tài khoản tại KBNN chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan, tổ chức nhà nước trong quá trình lập dự tốn, phân bổ dự toán, cấp phát, hạch toán, thanh toán, quyết toán NSNN, KBNN có trách nhiệm kiểm sốt hồ sơ, chứng từ, điều kiện chi và cấp phát, thanh toán kịp thời các khoản chi NSNN theo đúng quy định. KBNN có quyền tạm đình chỉ, từ chối thanh toán các khoản chi đối với các khoản chi không đủ điều kiện chi, không đúng đối tượng, khơng đúng dự tốn được duyệt.
Mọi khoản chi được hạch toán bằng đồng Việt Nam theo niên độ ngân sách, cấp ngân sách và mục lục ngân sách Nhà nước. Các khoản chi bằng ngoại tệ, hiện vật, ngày công lao động được quy đổi và hạch toán bằng đồng Việt Nam theo tỷ giá ngoại tệ, giá hiện vật, ngày công lao động do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định.Ngồi ra, tùy theo tính chất của từng khoản chi, các hồ sơ và chứng từ thanh toán cần thiết đối với từng loại chi như sau:
Chi thanh toán cá nhân, bao gồm chi tiền lương, chi học bổng và sinh hoạt phí của học sinh, tiền thuê người lao động cần có đủ hồ sơ, văn bản được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Chẳng hạn, với các khoản chi tiền lương cho cá nhân cần có các văn bản, giấy tờ như bảng đăng ký biên chế quỹ lương đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt (gửi lần đầu), danh sách những người hưởng lương và phụ cấp lương (gửi lần đầu), bảng tăng, giảm biên chế và quỹ tiền lương được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt(nếu có).
Chi nghiệp vụ chun mơn địi hỏi phải có các hồ sơ, chứng từ có liên quan như hóa đơn bán hàng, phiếu xuất kho kiêm hóa đơn bán hàng, các chứng từ gốc khác có liên quan của đơn vị cung cấp hàng hóa, dịch vụ khi giao hàng hoặc thực hiện hợp đồng dịch vụ.
Chi mua sắm đồ dùng, trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa lớn tài sản cố định cần có các giấy tờ như dự tốn chi q về mua sắm, sửa chữa lớn tài sản
cố định được cấp có thẩm quyền duyệt, quyết định phê duyệt kết quả đầu thầu hoặc quyết định chỉ định đấu thầu của cấp có thẩm quyền, hợp đồng mua bán hàng hóa, dịch vụ, phiếu báo giá của đơn vị cung cấp hàng hóa, dịch vụ, hóa đơn bán hàng, vật tư, thiết bị, các hồ sơ, chứng từ khác có liên quan.
Các khoản chi khác địi hỏi phải có bảng kê chứng từ thanh tốn có chữ ký của thủ trưởng, kế toán trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc người được ủy quyền, các hồ sơ chứng từ khác có liên quan.
2.1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
2.1.3.1. Các nhân tố thuộc về cơ chế, chính sách
Trong những năm gần đây mặc dù Đảng và Nhà nước rất chú trọng đến cải cách nền tài chính cơng, đặc biệt là tài chính - ngân sách, song việc thực hiện lộ trình cải cách cịn chậm và chưa đồng bộ với cơ chế quản lý tiên tiến và phù hợp với các mục tiêu cải cách chung. Việc ban hành một số cơ chế, chính sách trong lĩnh vực tài chính- ngân sách chưa kịp thời, đầy đủ, đồng bộ và phù hợp với nền kinh tế thị trường. Luật NSNN mặc dù đã góp phần nâng cao hiệu quả quản lý tài chính- ngân sách song vẫn cịn có những bất cập chưa phù hợp, ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động NSNN nói chung và hoạt động kiểm sốt chi của hệ thống KBNN nói riêng. Tính lồng ghép của hệ thống NSNN đã làm phức tạp hoá các quy trình quản lý thu- chi ngân sách, chưa có cơ chế thực hiện khn khổ tài khố trung hạn và lập, bố trí dự tốn ngân sách theo chương trình, nhiệm vụ, dự án, quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, cơ chế quản lý, hạch toán kế toán chưa phản ánh đúng bản chất và không phù hợp với thông lệ quốc tế (Lương Ngọc Tuyền, 2005).
Chức năng nhiệm vụ của cơ quan KBNN về vấn đề kiểm soát chi chưa được