9. Kết cấu của luận văn:
2.4.2. Những hạn chế của kiểm soát chi tạm ứng vốn đầu tư xây dựng cơ bản Ngân sách Nhà Nước
Ngân sách Nhà Nước qua Kho bạc Nhà nước Tỉnh Long An:
* Thứ nhất là, Trong việc thực hiện kiểm soát thủ tục giải ngân vốn đầu tư XDCB
NSNN:
- Đối với kiểm soát mở tài khoản và hồ sơ pháp lý: Theo quy định thì hồ sơ pháp lý của dự án được gửi đến KBNN một lần khi có hiệu lực và phải được kiểm tra trước về thẩm quyền và trình tự để làm cơ sở cho kiểm soát thanh toán. Hiện nay, hầu hết các chủ đầu tư (Ban QLDA) gửi hồ sơ pháp lý đồng thời với gửi hồ sơ đề nghị giải ngân lần đầu, điều này làm cho thời gian kiểm soát tăng lên và nếu kiểm tra phát hiện nhiều nội dung cần bổ sung, hoàn thiện sẽ làm ách tắc, kéo dài quá trình thực hiện giải ngân cho dự án. Bên cạnh đó dễ dẫn đến việc không kiểm tra chặt chẽ hồ sơ pháp lý về các yếu tố trình tự, thẩm quyền, hình
thức và hiệu lực và không đảm bảo chắc chắn yêu cầu sự phù hợp chứng từ lập quy định theo mẫu, thống nhất giữa chứng từ mệnh lệnh với chứng từ chấp hành, thống nhất giữa nội dung chứng từ với hợp đồng đã ký theo quy định về giao dịch giữa đơn vị sử dụng ngân sách với KBNN.
- Đối với kiểm soát chi tạm ứng và thu hồi tạm ứng: Luôn bị tạo áp lực lớn về giải quyết hồ sơ giải ngân và thu hồi tạm ứng vào thời điểm cuối năm, do các chủ đầu tư không chủ động giải quyết trong năm. Đặc biệt là kiểm soát vốn GPMB còn gặp rất nhiều khó khăn do chính sách đền bù chưa được đồng bộ, đơn giá đền bù đôi khi chưa phù hợp với mặt bằng giá trị thực tế. Từ đó dẫn đến việc khiếu kiện ngày càng tăng, kéo dài, lòng tin trong nhân dân bị giảm xúc làm ảnh hưởng tới việc thu hồi tạm ứng vốn GPMB, tồn động số dư tạm ứng lớn, kéo dài qua nhiều năm. Trong công tác quản lý kiểm soát chi tạm ứng vốn đầu tư XDCB vẫn còn tình trạng trì hoãn, chậm thu hồi tạm ứng vốn đầu tư diễn ra khá phổ biến nhằm tranh thủ nguồn vốn được phân bổ (đặt biệt là đối với những dự án được Ngân sách cấp trên hỗ trợ). Vẫn còn phát sinh hiện tượng chạy tạm ứng vào cuối năm để tránh bị xem xét điều chuyển hoặc cắt bớt nguồn vốn. Điều này biểu hiện rỏ nhất khi Chính phủ ban hành Nghị quyết số 60/2016/NQ-CP ngày 08/7/2016 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tư công năm 2016.
Trong những năm qua, KBNN tỉnh Long An đã triển khai kiểm soát chi đầu tư theo phương thức giao dịch “một cửa” của hệ thống KBNN nhằm mục đích công khai, minh bạch, rõ ràng, thuận tiện cho các cá nhân, tổ chức khi giao dịch với KBNN tỉnh Long An. Theo phương thức này còn bộc lộ hạn chế: Trong điều kiện hiện nay thì việc bố trí cán bộ KSC trực tiếp giao nhận hồ sơ và trả kết quả cho khách hàng còn ít nhiều tác động đến tính khách quan, minh bạch trong giao dịch giải quyết hồ sơ chưa cao do phụ thuộc vào tính chủ quan, thái độ của cán bộ KSC trực tiếp giao dịch với khách hàng.
- Về kiểm soát, quản lý cam kết chi: Theo quy định của Thông tư số 113/2008/TT- BTC ngày 27/11/2008 của Bộ Tài chính hướng dẫn quản lý và kiểm soát cam kết chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước, đối với với các hợp đồng có giá trị từ 500 triệu đồng trở lên (hiện tại là các hợp đồng có giá trị từ 1tỷ đồng trở lên theo quy định của Thông tư số 40/2016/TT-BTC ngày 01/03/2016 của Bộ Tài chính Sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 113/2008/TT-BTC ngày 27 tháng 11 năm 2008) thì phải được quản lý, kiểm
soát cam kết chi qua KBNN. Theo quy trình cam kết chi, thời gian để xử lý hồ sơ cam kết chi và nhập vào hệ thống Tabmis là 2 ngày làm việc kể từ khi nhận đầy đủ hồ sơ theo quy định. Tuy nhiên, quy trình cam kết chi và quy trình KSC vốn đầu tư chưa được hệ thống hóa nên thời gian KSC bị kéo dài và trùng lắp. Ngoài ra, các chủ đầu tư (Ban QLDA) chưa cụ thể hóa được phân khai kế hoạch vốn cho từng hợp đồng được cam kết chi trên hệ thống Tabmis dẫn đến việc phải điều chỉnh cam kết chi nhiều lần trong năm gây mất thời gian và làm giảm tác dụng việc thực hiện quản lý cam kết chi các hợp đồng trong quản lý điều hành NSNN.
- Chế độ thông tin báo cáo về tình hình thanh toán vốn đầu tư trong năm: Hiện tại, chế độ thông tin báo cáo được thực hiện theo quy định Thông tư số 82/2017/TT-BTC ngày 15/08/2017 của Bộ Tài chính và Chương trình đầu tư LAN do KBNN xây dựng đưa vào vận hành trong toàn hệ thống nhằm phục vụ cho việc tổng hợp báo cáo nhanh, kịp thời, chính xác. Tuy nhiên, đối với thông tin về số dư tạm ứng của từng dự án mới phản ánh được tổng số dư tạm ứng trong năm kế hoạch đến thời điểm báo cáo, chưa phản ánh được chi tiết số dư tạm ứng của từng hợp đồng, từng khoản chi phí của từng dự án. Do vậy, cán bộ KSC phải mất nhiều thời gian trong việc cập nhật, theo dõi tình hình số dư tạm ứng và thu hồi tạm ứng từng hợp đồng, từng khoản chi đối từng dự án được phân công theo dõi khi lãnh đạo hoặc cơ quan quản lý cấp trên có yêu cầu báo cáo chi tiết tình hình dư nợ tạm ứng các dự án; cũng như gặp khó khăn trong việc đánh giá chính xác nguyên nhân tồn động số dư tạm ứng vốn đầu tư qua các năm để có biện pháp xử lý hiệu quả.
* Thứ hai là, Mô hình kiểm soát chi tạm ứng vốn đầu tư tại KBNN tỉnh Long An:
Hiện nay Phòng KSC được bố trí biên chế 19 người, 01 trưởng phòng, 01 phó phòng, 17 chuyên viên vừa đảm nhận việc kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB từ các nguồn vốn, vừa phải thực hiện báo cáo định kỳ theo quy định Thông tư số 82/2017/TT-BTC ngày 15/08/2017 của Bộ Tài chính theo yêu cầu của địa phương và cập nhật ngay số liệu giải ngân phát sinh hàng ngày vào Chương trình tổng hợp báo cáo nhằm đáp ứng yêu cầu phục vụ công tác theo dõi, đánh giá, điều chỉnh, xử lý kịp thời vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện kế hoạch đầu tư công của cả nước nói chung và của địa phương nói riêng.
- Việc kiểm soát chi những dự án được đầu tư bằng nhiều nguồn vốn, nhiều cấp ngân sách mặc dù đã có quy định dự án được cấp Ngân sách nào phê duyệt thì thanh toán ở cấp
ngân sách đó và KBNN cấp trên có thể ủy quyền cho KBNN cấp dưới trực tiếp kiểm soát. Trên thực tế, cơ quan tài chính nhập kế hoạch vốn trên Tabmis ở ngân sách cấp nào thì kiểm soát chi ở KBNN cấp đó dẫn tới một dự án có khi thanh toán ở hai cấp KBNN (vừa cấp huyện vừa cấp tỉnh). Chủ đầu tư gặp không ít khó khăn khi gửi hồ sơ thanh toán đến KBNN, vì khi gửi hồ sơ đến KBNN nơi kiểm soát thanh toán khác cấp thì vẫn gửi đầy đủ bộ hồ sơ pháp lý ban đầu, bảng đối chiếu số liệu giải ngân ở KBNN còn lại. Việc này bắt buộc cán bộ kiểm soát chi sẽ phải thực hiện lại khâu kiểm soát như những dự án mới giao dịch giải ngân lần đầu tiên, sẽ mất nhiều thời gian hơn là để một đơn vị KBNN kiểm soát thanh toán. Đồng thời, việc một dự án được giải ngân nhiều cấp Ngân sách tìm ẩn nhiều rủi ro, trùng lặp trong thực hiện công tác kiểm soát chi và nếu không tập trung dễ gây thất thoát Ngân sách.
- Các bước trong quy trình xử lý công việc và luân chuyển chứng từ còn ảnh hưởng nhiều đến thời gian giải ngân. Theo quy trình thì cán bộ KSC phải trình lãnh đạo phòng KSC và lãnh đạo KBNN phụ trách KSC ký trên chứng từ mệnh lệnh (như tờ trình lãnh đạo, giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư, giấy rút vốn đầu tư,...), rồi chuyển cho kế toán viên của phòng kế toán. Kế toán viên sau kiểm tra, xử lý chứng từ rồi trình lãnh đạo phòng kế toán và trình lãnh đạo KBNN phụ trách kế toán ký các chứng từ kế toán (như giấy rút vốn đầu tư, giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư). Điều này dẫn đến có trường hợp lãnh đạo KBNN phải ký hai lần trên một hồ sơ giải ngân.
- Sau nhiều thời gian triển khai thực hiện KSC đầu tư theo phương thức giao dịch “một cửa” nhằm mục đích công khai, minh bạch rõ ràng, thuận tiện cho các cá nhân, tổ chức khi giao dịch với KBNN thì phương thức này còn bộc lộ hạn chế: Trong điều kiện hiện nay thì việc bố trí cán bộ KSC trực tiếp giao nhận hồ sơ và trả kết quả cho khách hàng còn ít nhiều tác động đến tính khách quan, minh bạch trong giao dịch giải quyết hồ sơ chưa cao do phụ thuộc vào tính chủ quan, thái độ của cán bộ KSC trực tiếp giao dịch với khách hàng.
* Thứ ba là, Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước với các chủ đầu tư trong
việc tham mưu phân bổ kế hoạch vốn. Công tác phân bổ kế hoạch vốn còn dàn trải, nhỏ giọt, mang tính dàn đều, bình quân chủ nghĩa, bố trí vốn không đúng cho các dự án không đủ điều kiện về thủ tục dẫn đến việc triển khai thực hiện các dự án còn gặp nhiều vướng mắc, không đảm bảo tiến độ. Việc bố trí kế hoạch chưa tuân thủ theo quy định hiện hành về quản lý đầu tư và xây dựng dẫn đến tình trạng bố trí kế hoạch đầu tư rồi mới làm các thủ tục đầu tư. Điều
này khiến cho các dự án đầu tư XDCB trên địa bàn thường phải điều chỉnh thời gian thực hiện các hợp đồng và thực hiện dự án nhiều lần gây ra tình trạng số dư tạm ứng kéo dài qua nhiều năm, tạo áp lực cho KBNN tỉnh Long An phải thường xuyên theo dõi, đôn đốc nhắc nhỡ thu hồi tạm ứng các dự án và làm giảm hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN.
* Thứ tư là, Hệ thống chính sách, cơ chế về quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN còn phức tạp, đan xen, chồng chéo, chưa thực sự đồng bộ dẫn đến cơ chế kiểm soát chi chưa hoàn toàn phù hợp, chậm được chỉnh sửa theo sự thay đổi của chế độ chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN gây trở ngại cho công tác KSC tạm ứng và thu hồi tạm ứng, cũng như việc tuân thủ đúng, kịp thời của chủ đầu tư trong việc lập hồ sơ, thủ tục giải ngân. Việc quy định về tạm ứng, thu hồi tạm ứng vốn đầu tư XDCB được quy định ở khá nhiều văn bản pháp quy (từ Luật, Nghị định của Chính phủ, đến các Thông tư hướng dẫn của Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính hoặc chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ hoặc văn bản hướng dẫn điều hành của Chính phủ) gây chồng chéo, khó thực hiện và tạo ra phức tạp cho chủ đầu tư trong việc lập thủ tục tạm ứng cũng như thu hộ tạm ứng. Đồng thời chưa có quy định, hướng dẫn cụ thể tỷ lệ thu hồi tạm ứng hay thời gian thu hồi tạm ứng, mà chỉ quy định thu hồi hết tạm ứng khi thanh toán đạt 80% giá trị hợp đồng và tùy theo sự thống nhất thỏa thuận giữa chủ đầu tư với nhà thầu; cụ thể như tại Thông tư 08/2016/TT-BTC ngày 18/06/2016 (tại khoản 5 Điều 8), Nghị định 37/2015/NĐ-CP ngày 22/04/2015 (tại khoản 5 Điều 18) về thu hồi vốn tạm ứng. Điều này dẫn đến mức dư tạm ứng còn lớn, kéo dài qua nhiều năm và tình trạng chủ đầu tư thông đồng với nhà thầu thống nhất, trì hoãn việc thu hồi tạm ứng, kéo dài thời gian thi công dẫn đến vốn Nhà nước bị chiếm dụng thời gian dài.
* Thứ năm là, Các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác quản lý, kiểm
soát chi tạm ứng vốn đầu tư từ NSNN chưa chi tiết, cụ thể hoá việc chế tài đối với các chủ đầu tư (Ban QLDA) có các khoản tạm ứng tồn động kéo dài qua nhiều năm. Các văn bản chưa quy định cụ thể trách nhiệm của chủ đầu tư (Ban QLDA) trong theo dõi việc sử dụng và thu hồi số vốn đã tạm ứng NSNN. Ngoài ra còn ràng buộc cơ quan kho bạc nơi giải ngân tạm ứng phải có trách nhiệm phối hợp với chủ đầu tư thu hồi các khoản tạm ứng đã quá hạn, không sử dụng hoặc sử dụng vốn tạm ứng không đúng mục đích, không đúng đối tượng. Điều này, làm các chủ đầu tư ỷ lại và không có tích cực chủ động trong theo dõi việc sử dụng và thu hồi các khoản tạm ứng.
* Thứ sáu là, Các hạn chế khác:
- Trong quá trình thương thảo hợp đồng, điều chỉnh hợp đồng các chủ đầu tư (Ban QLDA) thực hiện không đầy đủ, rỏ ràng, chi tiết các điều khoản theo quy định của Nghị định 37/2015/NĐ-CP ngày 22/04/2015 của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng đã gây tác động không nhỏ đến việc quản lý số dư tạm ứng và thu hồi tạm ứng. Theo quy định hiện hành, hợp đồng là căn cứ pháp lý rất quan trọng trong công tác kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB NSNN. Hợp đồng phải được thể hiện đầy đủ và chi tiết mối quan hệ, trách nhiệm và thẩm quyền giữa bên A và bên B với nhau theo các quy định của luật pháp. Hợp đồng phải được ký kết bởi người đại diện đúng thẩm quyền theo pháp luật của các bên tham gia hợp đồng và có đầy đủ năng lực hành vi dân sự. Trong quan hệ với KBNN, các điều khoản trong hợp đồng liên quan đến thanh toán, thưởng phạt, xử lý phải hết sức cụ thể và chặt chẽ; các nội dung thay đổi so với hợp đồng hiện hành phải thể hiện bằng phụ lục hợp đồng. Tuy nhiên, trong thời gian qua các điều khoản trong hợp đồng liên quan đến bảo lãnh thực hiện hợp đồng, bảo lãnh tạm ứng, thanh toán, thưởng phạt, thường ít được các chủ đầu tư quan tâm chi tiết, cụ thể, chặt chẽ; việc này tìm ẩn nhiều rủi ro khi nhà thầu vi phạm hợp đồng, sử dụng vốn tạm ứng không đúng mục đích, trì hoãn việc hoàn tạm ứng hoặc xảy ra tranh chấp hợp đồng.
- Các chủ đầu tư (Ban QLDA) còn hạn chế chưa đánh giá đúng năng lực của nhà thầu trong quá trình lựa chọn nhà thầu, nên trong quá trình thực hiện hợp đồng xảy ra tình trạng nhà thầu dây dưa, trì hoãn, kéo dài thời gian thực hiện, bị cắt hợp đồng buộc cán bộ KSC phải theo dõi, đôn đốc chủ đầu tư việc thu hồi tạm ứng kéo dài qua nhiều năm, thậm chí không thu hồi được tạm ứng gây lãng phí, thất thoát cho NSNN.
Tóm lại, trong quá trình phát triển Kho bạc Nhà nước tỉnh Long An đã không ngừng nghiên cứu, nắm vững hệ thống văn bản luật pháp, chính sách về sử dụng vốn Nhà nước để vận dụng nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý sử dụng có hiệu quả nguồn vốn NSNN phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội của địa phương.