5. Kết cấu của luận văn
3.2.2. Nội dung quản lý quản lý chi thường xuyên NSNN tại huyện Pác Nặm
Nặm tỉnh Bắc Kạn
3.2.2.1. Lập dự toán chi thường xuyên NSSN
* Căn cứ pháp lý về lập dự toán chi thường xuyên NSNN:
- Thực hiện theo Luật ngân sách năm 2002;
- Nghị định 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ “Quy định về chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước”;
- Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 “Quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập” (áp dụng năm 2014);
- Nghị định số 16/2015/NĐ-CP thay thế Nghị định số 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ “Quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập” (áp dụng từ năm 2015).
* Phương pháp lập dự toán
Các nghị định trên mở đường cho việc áp dụng quản lý NSNN theo kết quả đầu ra. Tuy nhiên, trên thực tế lập dự toán về chi ngân sách ở huyện Pác Nặm, Bắc Kạn vẫn kết hợp cả sử dụng phương pháp là quản lý theo yếu tố đầu vào (phương pháp quản lý theo hướng truyền thống), lập dự toán chi thường xuyên được tiến hành trong thời gian cố định mỗi năm một lần. Với phương pháp này, toàn bộ quy trình quản lý không thể hiện được kết quả công việc, không phản ánh được với lượng chi phí cũng như kết quả đạt được như thế nào, không biết cơ quan nào hoàn thành nhiệm vụ ở mức độ nào, có tương xứng với mức chi phí bỏ ra hay không.
Với phương pháp quản lý theo kết quả đầu ra là phương thức quản lý gắn liền với nền kinh tế thị trường, đây là phương pháp mới mẻ không những với huyện Pác Nặm mà ngay cả các huyện, đơn vị trong nước. Các yếu tố đó là cơ sở để xác định kết quả đầu ra cụ thể, có đo lường về số lượng, thời gian, chi phí... qua đó đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách, lựa chọn phương án tối ưu, coi lĩnh vực cung cấp hàng hóa, dịch vụ công bình đẳng như đối với hàng hóa tư nhân. Đây được xem như xu hướng tất yếu cần hướng tới của đất nước có nền kinh tế thị trường. Muốn thực hiện quản lý dịch vụ công theo kết quả đầu ra cần phải đạt đến một trình độ quản lý cao nhất định, thông tin đầy đủ, minh bạch, cơ sở hạ tầng tin học, cùng với các phương tiện hỗ trợ kỹ thuật và hệ thống chính sách đồng bộ.
Bên cạnh phương pháp quản lý theo kết quả đầu ra, một phương thức quản lý chi ngân sách mới đang được quan tâm mà một số quốc gia trên thế giới áp dụng đó là quản lý chi ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Nó được coi như một kế hoạch trượt trong nhiều năm (từ 3 đến 5 năm), sau mỗi năm căn cứ vào dự báo vĩ mô thay đổi thì lại điều chỉnh kế hoạch những năm tiếp theo và tính thêm một năm nữa, vì vậy lúc nào cũng tồn tại kế hoạch trung hạn và luôn được cập nhật cho phù hợp với thực tiễn. Hiện nay phương thức quản lý chi tiêu theo khuôn khổ trung hạn chưa được áp dụng ở huyện Pác Nặm, bởi yếu tố quan trọng nhất là công cụ dự báo vĩ mô để quyết định việc thực hiện theo phương thức quản lý này thì địa phương vẫn chưa xây dựng được.
* Qui trình lập dự toán ngân sách và dự toán chi thường xuyên NSNN
Vào tháng 7 hàng năm, căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm sau; Thông tư của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn xây dựng dự toán NSNN năm
sau và Thông báo của Bộ Tài chính về số kiểm tra dự toán thu - chi NSNN, UBND tỉnh Bắc Kạn chỉ đạo, hướng dẫn UBND cấp huyện và các đơn vị sử dụng ngân sách tiến hành lập dự toán NSNN năm sau.
UBND huyện Pác Nặm chỉ đạo các đơn vị sử dụng NSNN trực thuộc lập dự toán NSNN năm sau gửi về Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện, sau đó Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện tổng hợp gửi về Phòng Ngân sách thuộc Sở Tài chính để tổng hợp dự toán NSNN đối với khối huyện.
Sau khi dự toán NSNN của tỉnh được thông qua, Sở Tài chính dự kiến phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN và tiến hành thảo luận với UBND cấp huyện và các đơn vị sử dụng NS (nếu có yêu cầu). Căn cứ vào kết quả thảo luận với UBND cấp huyện và các đơn vị sử dụng ngân sách, Sở Tài chính hoàn chỉnh phương án phân bổ dự toán NSNN năm sau, trình UBND tỉnh để báo cáo HĐND tỉnh xem xét. Sau khi dự toán NSNN năm sau đã được HĐND tỉnh phê chuẩn, UBND tỉnh ban hành Quyết định giao chỉ tiêu dự toán thu - chi NSNN năm sau cho UBND huyện. Căn cứ Quyết định giao dự toán NSNN của UBND tỉnh, UBND huyện Pác Nặm lập phương án phân bổ dự toán NSNN của cấp mình trình HĐND cấp huyện xem xét, phê chuẩn. Việc phê chuẩn, phân bổ, giao dự toán NSNN đối với cấp xã cũng thực hiện tương tự như đối với cấp huyện, nhưng phải bảo đảm dự toán NSNN cấp xã phải được quyết định trước ngày 31/12.
* Kết quả lập dự toán chi thường xuyên NSSN
Kết quả lập dự toán chi thường xuyên NSNN huyện Pác Nặm giai đoạn 2017- 2019 được thể hiện ở bảng sau:
Bảng 3.2. Kết quả lập dự toán chi thường xuyên NSNN huyện Pác Nặm giai đoạn 2017-2019 Đơn vị: Triệu đồng STT Chỉ tiêu Năm 2017 Năm 2018 Năm 2019 So sánh (%) 18/17 19/18 Bq 1 Sự nghiệp kinh tế 14.892 15.121 14.622 101,54 96,70 99,09 2 Sự nghiệp giáo dục,
đào tạo và dạy nghề 73.825 87.165 112.128 118,07 128,64 123,24 3 Chi y tế 25.125 27.128 24.362 107,97 89,80 98,47 4 Sự nghiệp văn hóa,
thông tin 1.212 1.487 1.568 122,69 105,45 113,74 5 Sự nghiệp thể thao 524 552 598 105,34 108,33 106,83 6 Sự nghiệp phát thanh 947 1.218 1.547 128,62 127,01 127,81 7 Sự nghiệp đảm bảo xã hội 17.125 16.812 17.811 98,17 105,94 101,98 8 Chi quản lý hành chính 35.612 48.236 59.631 135,45 123,62 129,40 9 Chi an ninh 1.621 1.517 2.045 93,58 134,81 112,32 10 Chi quốc phòng 3.216 4.524 6.145 140,67 135,83 138,23 11 Chi khác ngân sách 312 424 501 135,90 118,16 126,72 12 Chương trình mục tiêu địa phương 3.214 5.245 6.355 163,19 121,16 140,62 Tổng 177.625 209.429 247.313 117,91 118,09 118,00
(Nguồn: Dự toán chi ngân sách huyện Pác Nặm giai đoạn 2017-2019)
Số liệu bảng trên cho thấy cơ cấu phân bổ dự toán Chi thường xuyên NSNN huyện có sự khác biệt giữa các nội dung chi. Năm 2017 tổng dự toán chi thường xuyên NSSN huyện Pác Nặm là 177.625 triệu đồng đến năm 2018 tăng lên là 209.429 triệu đồng tăng 31.804 triệu đồng so với năm 2017 tương ứng với mức tăng là 17,91%. Năm 2019 dự toán chi thường xuyên NSNN huyện Pác Nặm tiếp tục tăng 37.884 triệu đồng so với năm 2018 lên thành
247.313 triệu đồng với tốc độ tăng bình quân dự toán chi thường xuyên trong giai đoạn này là 18%. Trong đó:
+ Dự toán chi chương trình mục tiêu địa phương tăng nhanh nhất với tốc độ tăng trung bình là 40,62% từ 3.214 triệu đồng năm 2017 lên 6.355 triệu đồng năm 2019. Nguyên nhân do trong giai đoạn này huyện đẩy nhanh thực hiện các chương trình mục tiêu của địa phương về nông thôn mới, chương trình nước sạch và các chương trình về phát triển kinh tế trên địa bàn
+ Tiếp đến là dự toán quốc phòng; chi quản lý hành chính; chi sự nghiệp phát thanh với tốc độ tăng trung bình là 29,40% và 27,81%. Nội dung tăng chi chủ yếu là do bổ sung các nội dung chi như kinh phí diễn tập chiến đấu, kinh phí phục vụ công tác huấn luyện quốc phòng và các nội dung chi quốc phòng khác
+ Dự toán chi sự nghiệp giáo dục và dạy nghề tăng khá nhanh trong giai đoạn này từ 73.825 triệu đồng năm 2017 lên 113.128 triệu đồng năm 2019. Nguyên nhân nhằm thực hiện những thay đổi trong chính sách của Nhà nước về tăng biên chế, hỗ trợ học bổng, tăng chế độ cho giáo viên mầm non ngoài biên chế
+ Dự toán chi còn lại của huyện đều có mức tăng tương đối thấp trong 2017-2019.
+ Các dự toán chi về kinh tế và chi y tế có mức độ giảm không đáng kế trong giai đoạn 2017-2019. Nguyên nhân do hiện nay, với chủ trương xóa bỏ bao cấp của NSNN đối với sự nghiệp y tế, bên cạnh nguồn viện phí được động viên từ người bệnh, Nhà nước đã thực hiện chế độ bảo hiểm xã hội do vậy dự toán chi y thế thường xuyên có sự thay đổi nhẹ trong giai đoạn này.
Nhìn chung, quá trình lập và phân bổ dự toán NSNN huyện đã tuân theo định mức chi của tỉnh và phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội của huyện miền núi Pác Nặm.
Bảng 3.3. Đánh giá của cán bộ quản lý về công tác lập dự toán chi thường xuyên NSNN
Nội dung Điểm Ý nghĩa
Chu trình dự toán ngân sách là một chuỗi logic và
chặt chẽ 2,85 Khá
Kinh tế vĩ mô, dự báo chi NS, trần NS được liên kết
với nhau 2,69 Khá
Chu trình lập dự toán được xác định rõ ràng về thời gian và được cung cấp một hệ thống luật và các quy định cho quy trình lập NS
1,77 Yếu Lập dự toán có xem xét đến tình hình hiện tại và
nguồn ngân sách thực tế. 1,69 Yếu
Được thông tin trước khi lập dự toán 2,08 Trung bình Dự toán chi ngân sách được tiến hành lập căn cứ vào
định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh 2,38
Trung bình Các đơn vị dự toán NS đúng tiến độ 2,00 Trung
bình Các chế độ chính sách, tiêu chuẩn, định mức cụ thể về
chi ngân sách theo hướng bền vững của Nhà nước 2,46
Trung bình
(Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra của tác giả)
Bảng số liệu 3.3 trong 8 tiêu chí được đánh giá có giá trị trung bình nằm trong khoảng từ 1,69 - 285. Trong đó, Tiêu chí “Chu trình dự toán ngân sách là một chuỗi logic và chặt chẽ” và “Kinh tế vĩ mô, dự báo chi NS, trần NS được liên kết với nhau” đều đạt mức khá với số điểm là 2,85 và 2,69*; 3/8 tiêu chí còn lại được các đối tượng nghiên cứu đánh giá ở mức trung bình Đặc biệt, 2 tiêu chí “Chu trình lập dự toán được xác định rõ ràng về thời gian và được cung cấp một hệ thống luật và các quy định cho quy trình lập NS” và “Lập dự toán có xem xét đến tình hình hiện tại và nguồn
ngân sách thực tế” được đánh giá ở mức yêu với giá trị trung bình lần lượt là 1,77 và 1,69.
Bảng 3.4. Đánh giá của cán bộ kế toán về công tác lập dự toán ngân sách
Nội dung Điểm Ý nghĩa
Đã được phổ biến về quy trình xây dựng dự toán
ngân sách nhà nước 1,78 Yếu
Quá trình lập dự toán có xem xét đến tình hình hiện
tại và nguồn ngân sách thực tế. 1,76 Yếu
Được thông tin trước khi lập dự toán 1,98 Trung bình Dự toán chi ngân sách được tiến hành lập căn cứ vào
định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh 2,16
Trung bình Nộp dự toán chi ngân sách đúng tiến độ 2,36 Trung
bình Các chế độ chính sách, tiêu chuẩn, định mức cụ thể về
chi ngân sách theo hướng bền vững của Nhà nước 2,31
Trung bình
(Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra của tác giả)
Đánh giá của cán bộ kế toán ngân sách về quá trình thực hiện lập dự toán chi thường xuyên ngân sách khá tường đương đồng với kết quả đánh giá của cán bộ quản lý ngân sách. Các tiêu chí “Đã được phổ biến về quy trình xây dựng dự toán ngân sách nhà nước” và “Quá trình lập dự toán có xem xét đến tình hình hiện tại và nguồn ngân sách thực tế” đều đánh giá mức yếu với số điểm trung bình là 1,78 và 1,76. Các tiêu chí còn lại chỉ đánh giá mức trung bình với số điểm nằm trong khoảng từ 1,98 - 2,26.
Kết quả nghiên cứu thực tế cho thấy công tác lập dự toán chi thường xuyên của huyện Pác Nặm được đánh giá ở mức kém và trung bình. Công tác lập dự toán ngân sách cấp huyện có nhiều vấn đề cần được hoàn thiện. Công tác lập dự toán được đánh giá thấp như vậy bởi vì việc lập dự toán tại một số xã chưa được nhận thức đầy đủ, số kiểm tra nhỏ hơn so với nhu cầu thực tế
nên dự toán được xây dựng chưa sát với thực tế của năm kế hoạch. Điều đó gây khó khăn rất lớn cho khâu chấp hành dự toán và khiến cho việc phân bổ kinh phí không đạt hiệu quả cao. Sự kết hợp giữa các bộ phận chưa cao trong công tác lập và giao dự toán chi.
3.2.2.2. Công tác chấp hành dự toán chi thường xuyên NSSN
Tổ chức thực hiện và chấp hành dự toán chi thường xuyên được thực hiện theo các nội dung chi gắn với các chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị thụ hưởng ngân sách. Trong quá trình thực hiện, đơn vị được điều chỉnh các nội dung chi, các nhóm mục chi trong dự toán chi được cấp có thẩm quyền giao cho phù hợp với tình hình thực tế của đơn vị. Đồng thời gửi cơ quan quản lý cấp trên và Kho bạc Nhà nước nơi đơn vị mở tài khoản để theo dõi, quản lý, thanh toán và quyết toán.
Căn cứ vào dự toán chi thường xuyên và phương án phân bổ ngân sách cả năm đã được HĐND huyện quyết định, UBND huyện Pác Nặm phân bổ chi tiết dự toán chi thường xuyên ngân sách huyện theo mục lục NSNN gửi Kho bạc Nhà nước nơi thực hiện giao dịch để làm căn cứ thanh toán và kiểm soát chi. Phòng TC-KH thẩm tra nhu cầu sử dụng kinh phí các tổ chức, đơn vị, bố trí theo nguồn dự toán năm, quý để đáp ứng nhu cầu chi, trường hợp nhu cầu chi lớn hơn thu cần có biện pháp đề nghị cấp trên tăng tiến độ cấp bổ sung hoặc tạm thời sắp xếp lại nhu cầu chi phù hợp với nguồn thu, theo nguyên tắc đảm bảo chi lương, có tính chất lương đầy đủ, kịp thời.
Bảng 3.5. Kết quả chấp hành dự toán chi thường xuyên huyện Pác Nặm giai đoạn 2017-2019
Đơn vị: Triệu đồng
STT Chỉ tiêu Năm 2017 Năm 2018 Năm 2019
DT TT TT/DT DT TT TT/DT DT TT TT/DT
I Sự nghiệp kinh tế 14.892 17.861 119,94 15.121 19.204 127,00 14.622 22.124 151,31
1 Sự nghiệp giáo dục, đào tạo và dạy nghề 73.825 75.425 102,17 87.165 84.125 96,51 112.128 111.324 99,28
2 Chi y tế 25.125 26.184 104,21 27.128 29.247 107,81 24.362 32.165 132,03
3 Sự nghiệp văn hóa, thông tin 1.212 1.011 83,42 1.487 1.381 92,87 1.568 1.563 99,68
4 Sự nghiệp thể thao 524 514 98,09 552 522 94,57 598 538 89,97
5 Sự nghiệp phát thanh 947 977 103,17 1.218 1.314 107,88 1.547 1.641 106,08
6 Sự nghiệp đảm bảo xã hội 17.125 19.255 112,44 16.812 20.112 119,63 17.811 22.863 128,36
7 Chi quản lý hành chính 35.612 39.214 110,11 48.236 49.231 102,06 59.631 61.651 103,39
8 Chi an ninh 1.621 1.423 87,79 1.517 1.627 107,25 2.045 2.138 104,55
9 Chi quốc phòng 3.216 3.112 96,77 4.524 4.324 95,58 6.145 6.131 99,77
10 Chi khác ngân sách 312 321 102,88 424 438 103,30 501 531 105,99
11 Chương trình mục tiêu địa phương 3.214 3.314 103,11 5.245 5.546 105,74 6.355 6.652 104,67
12 Tổng 177.625 188.611 106,18 209.429 217.071 103,65 247.313 269.321 108,90
Giai đoạn 2017-2019 thực hiện chi thường xuyên NSNN ở huyện Pác Nặm đều vượt dự toán cụ thể năm 2017 vượt 6,18%; năm 2018 chi vượt 3,65% và năm 2019 chi thường xuyên vượt 8,90% so với dự toán.
Qua đó có thể nhận thấy việc lập dự toán ngân sách trong lĩnh vực chi thường xuyên còn nhiều bất cập, nhiều nội dung chi cho các chế độ chính sách tuy nhu cầu của địa phương lớn nhưng ngân sách cấp trên chưa cân đối được đầu năm mà phải bổ sung có mục tiêu trong năm; một số chỉ tiêu chưa nắm bắt được nhu cầu phát triển của từng ngành, từng lĩnh vực, chưa dựa vào