4 Cấu trúc hệ thống Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR)
4.3.1 Thiết lập PRO
Có năm phương án khác nhau cho một PRO đước đề xuất trong chương này.
Luật BVMT sửa đổi hiện nay đưa ra ba phương án khác nhau để công ty có nghĩa vụ lựa chọn (xem Hình 17):
1. trách nhiệm cá nhân,
2. trách nhiệm tập thể thông qua việc chi trả cho PRO để tổ chức và thực hiện công tác quản lý chất thải và
3. trả cho VEPF nhằm tổ chức và thực hiện quản lý chất thải.
Do đó, phương án 1 cho phép công ty cá nhân có nghĩa vụđược tự do nhất.
Vai trò của MoNRE bao gồm thiết lập các mục tiêu bắt buộc cũng như kiểm tra, giám sát VEPF và theo dõi kết quả tái chế của hai phương án do khối doanh nghiệp lãnh đạo.
Việc đưa phương án này vào thực tế có liên quan đến một số khó khăn được đưa ra ở mục dưới
đây.
Thứ nhất, ba phương án được đưa ra dựa trên ba kết cấu về phí riêng biệt:
› Trong mô hình cá nhân, chi phí do công ty có nghĩa vụ tương ứng chi trả có liên quan trực tiếp đến chi phí ký hợp đồng với công ty thu gom và xử lý một lượng chất thải đã được xác định. Nhằm duy trì chi phí ở mức thấp, mỗi cá nhân công ty chịu trách nhiệm sẽ luôn hướng mục tiêu đến khối lượng chất thải dễ tiếp cận nhất – trên thực tế là từ các khu vực
đô thị với dân cưđông đúc và tỷ lệ nhựa trong dòng chất thải sinh hoạt cao, do đó sẽ bỏ
qua khu vực nông thôn hoặc khu vực kinh tế kém phát triển.
› Trong mô hình tập thể với PRO, các khoản phí cần phải bao gồm cả chi phí quản lý chất thải, cũng như chi phí hành chính và các chi phí phát sinh khác như chiến dịch nâng cao nhận thức hoặc giáo dục. Các khoản khí sau đó dựa trên khối lượng bao bì đưa vào thị
trường Việt Nam của mỗi công ty có nghĩa vụ tham gia. Hơn nữa, nếu PRO thu gom ở khu vực có cơ sở hạ tầng kém phát triển hơn thì chi phí quản lý chất thải sẽ cao hơn (ví dụ: do khoảng cách vận chuyển xa hơn)
› Phí đóng góp được trả cho VEPF do nhà nước quy định. Nguồn ngân sách của VEPF được chi cho một số mục đích, và quản lý chất thải là một trong sốđó.
Vì mỗi công ty có nghĩa vụđược tự do quyết định một trong số những lựa chọn này nên các lựa chọn đang phải cạnh tranh với nhau. Kinh nghiệm từ các cơ chế EPR khác trên toàn thế giới cho thấy sự cạnh tranh sẽđược quyết định bởi các yếu tố kinh tế, ví dụ như mức phí rẻ nhất hiện có. Do vậy, sự cạnh tranh thông qua các khoản phí và chi phí liên quan có xu hướng làm suy giảm khả năng tồn tại của một trong ba phương án này. Khoản phí trả cho PRO sẽ
bị hạn chếở một giá trị nhất định do mức phí trả cho VEPF hoặc ký hợp đồng trực tiếp với một công ty hoặc ngược lại thấp hơn. Điều nay buộc đơn vị vận hành phải lựa chọn một hệ thống phí thay vì dựa trên tính cạnh tranh và ít dựa trên chi phí thực tế trong công tác quản lý chất thải. Hệ
quả là sự cạnh tranh giữa ba tổ chức hoàn toàn khác biệt có thể ngăn cản hoạt động quản lý chất thải hiệu quả trên cả nước. Hơn nữa, nó cũng ngăn chặn các hiệu quả ngược dòng một cách đáng kể, ví dụ như hệ thống tiền thưởng/tiền phạt hiệu quả cho khả năng tái chế của bao bì.
VÍ DỤ: Ảnh hưởng tiêu cực đến các kết cấu chi phí và tác động của chúng
Năm 2016, Ấn Độ đã ban hành quy định về EPR thông qua Quy tắc Quản lý chất thải nhựa. Để hoàn thành trách nhiệm của mình, các công ty có nghĩa vụ có thể tự do ký hợp đồng với một PRO (vì có một số PRO khác nhau cùng hoạt động để lựa chọn từ đó). Như đã nêu trong khuôn khổ về EPR, PRO chịu trách nhiệm chính trong việc thu gom và xử lý chất thải nhựa có giá thị thấp hoặc không có giá trị. Khi so sánh với các yếu tố khác thì đây là dịch vụ tốn
kém vì việc thu gom tốn công sức trong khi thương mại hoá chất thải được thu gom là không khả thi về mặt kinh tế [MoEFCC, 2020].
PRO đang cạnh tranh với nhau và với các công ty có nghĩa vụ có thể tự do lựa chọn đối tác để ký hợp đồng. Do vậy, nhiều PRO đang phải đối mặt với vấn đề là không thể tăng giá các khoản phí mà công ty phải trảđể bù đắp đủ cho các chi phí và/hoặc mở rộng khu vực cung cấp dịch vụ. Với mức độ nhạy cảm về giá cao, các công ty có thể lựa chọn ký hợp đồng với PRO khác hoặc trực tiếp với công ty quản lý chất thải với mức phí thấp hơn.
Giống như ở nhiều quốc gia EU khác có các cơ chế EPR đang hoạt động, cơ chế EPR của Đức thiết kế phương pháp điều chỉnh sinh thái đối với các khoản phí mà công ty có nghĩa vụ phải chi trả. Phương pháp điều chỉnh này nhằm khuyến khích các công ty sử dụng bao bì có thể tái chế để bán những sản phẩm của mình. Vì mô hình EPR của Đức bao gồm một số PRO cạnh tranh nhau về giá nên phí EPR (khác nhau giữa các PRO) không được tiết lộ công khai.
Cho đến nay, ởĐức không có định mức điều chỉnh về các khoản phí nào được thực hiện một cách hiệu quả – chỉ có khuôn khổđể xác định khả năng tái chếđược thiết lập. Sự cạnh tranh của các PRO khác nhau – chủ yếu là cạnh tranh về giá – đối với khối lượng của các công ty có nghĩa vụđã ngăn chặn các khuyến khích có hiệu quảđểđiều chỉnh thiết kế bao bì của họ. Ngược lại, các hệ thống EPR
khác ở châu Âu khi PRO độc quyền hoạt động thì phí EPR đối với bao bì không thể tái chế đắt gấp đôi so với bao bì có thể tái chế.
Điểm giống nhau giữa hai ví dụ trên là hiệu quả của sự cạnh tranh (như trong cả hai ví dụ, các công ty có
nghĩa vụ được tự do lựa chọn ai sẽ thay mặt họ chịu hoàn toàn trách nhiệm) được thể hiện thông qua giá cả và chi phí thực hiện hiệu quả - đối với trường hợp của Ấn Độ thì thiếu kinh phí để trang trải hợp lý các khoản chi phí dành cho thu gom, trong khi trường hợp ở Đức thì việc thực hiện các khoản phí điều chỉnh không được thực hiện rộng rãi.
Thứ hai, để tăng cường tái chế bao bì cả về chất lượng và số lượng, điều quan trọng là phải tập trung vào việc lập kế hoạch dài hạn cho đơn vị tham gia hoạt động quản lý chất thải cũng như
PRO và VEPF. Tuy nhiên, khi chưa có sự bảo đảm về một kết hoạch dài hạn, đặc biệt là
đối với PRO. Số lượng các công ty có thể thay đổi theo từng năm do công ty cá nhân có nghĩa vụ
có thể lựa chọn giữa ba cách này (ví dụ: nếu phí trả cho PRO quá đắt so với việc ký hợp đồng trực tiếp với công ty quản lý chất thải hoặc trả cho VEPF), dẫn đến việc tăng cường hiệu quả tái chế bao bì sẽ trở nên khó khăn hơn và có thể bị giảm tốc độ.Điều này sẽđặc biệt ảnh hưởng đến các vùng nông thôn hẻo lánh, nơi có nhu cầu lớn nhất về cải thiện quản lý chất thải bao bì. Vì vậy, sự chênh lệch giữa khu vực nông thôn và thành thị về thực tế quản lý chất thải bao bì có thể sẽ tiếp tục tồn tại hoặc thậm chí sẽ trở nên trầm trọng hơn.
Hơn nữa, một thách thức nữa càng trở nên rõ ràng hơn trong trường hợp các công ty có nghĩa vụ
chọn trả phí cho VEPF. Do có chức năng nhiệm vụ của VEPF rộng hơn nên VEPF cũng có thể hướng các khoản phí EPR cho những mục đích khác ngoài việc quản lý chất thải bao
bì, điều này ảnh hưởng tiêu cực đến quá trình triển khai hệ thống quản lý chất thải bao bì trên toàn Việt Nam. Nhìn chung, rủi ro này sẽ mâu thuẫn với ý tưởng ban đầu về một hệ thống EPR minh bạch, chính xác và có thể kiểm soát được.
VÍ DỤ: Sử dụng sai các loại phí nộp cho ngân sách công
Năm 2004, Tunisa đã thiết lập một số hệ thống thu gom, xử lý và định giá một số loại chất thải, điển hình là hệ thống ECO-Lef. Hệ thống ECO-Lef là một hệ thống công để thu hồi và tái chế chất thải bao bì, được thực hiện với sự hợp tác của chính quyền địa phương. Hệ thống bao gồm công tác thu gom chất thải bao bì và tái chế chất thải nhựa được thực hiện theo các điều kiện do Cơ quan Quản lý Chất thải Quốc gia đưa ra. Hệ thống Eco-Lef chỉ áp dụng cho
các loại bao bì cụ thể như chai PET, chai sữa làm từ HDPE, màng nhựa và túi làm từ PP cũng như một số loại lon kim loại – bao bì bằng bìa cứng không được bao gồm trong hệ thống.
Hệ thống được tài trợ thông qua thuế dán nhãn sinh thái EPR, trong đó 5% giá trị gia tăng ròng phải trả cho nhựa nhập khẩu, bao gồm bao bì rỗng và nguyên liệu thô. Đối với việc nhập khẩu hàng hoá đã được đóng gói thì không bị tính phí
Số tiền thu được thông qua phí được sử dụng (một phần) để:
› Cung cấp tài chính vận hành hệ thống ECO-Lef,
› Trang trải một phần phí vận hành của cơ sở hạ tầng chất thải nguy hại và chất thải sinh hoạt, và
› Trang trải một phần chi phí vận hành cho Cơ quan Quản lý chất thải Quốc gia.
Sau thành công ban đầu và đạt đến đỉnh điểm vào năm 2008 với việc thu gom được 15,700 tấn bao bì, hoạt động thu gom và tái chế dần dần giảm xuống, tuy nhiên giảm đáng kể xuống còn 5,400 tấn chất thải bao bì được thu gom vào năm 2017. Nguyên nhân của sự sụt giảm này bắt nguồn từ sự không đồng bộ giữa nguồn vốn thu được từ thuế sinh thái – được quy định ở một tỷ lệ phần trăm cố định (5%) – và số lượng chất thải bao bì phát sinh trên thực tế. Do đó, phí thiếu chức năng điều hành đối với cơ sở hạ tầng thu gom và tái chế trong thực tế, do các khoản phí này giống như thuế sinh thái nói chung mà không có sự phân bổ rõ ràng về các giải pháp phù hợp.
Những vướng mắc này càng trở nên nghiêm trọng hơn do yếu kém về kết cấu, ví dụ như thiếu sự giám sát thích hợp, chất lượng của các nhà tái chế kém, sự gia tăng của những công ty tái chế không được phê duyệt, khoảng cách vận chuyển dài dẫn đến chi phí tương đối cao và cuối cùng nhưng không kém phần quan trọng, là hạn chế trong chuỗi giá trị tái chế trong nước. Để cải thiện hệ thống này, Cơ quan Quản lý chất thải Quốc gia hiện đang sửa đổi lại hệ thống EPR tại Tunisia.
Tại Ghana, các hạt nhựa nhập khẩu phải trả một khoản phí từ năm 2017. Những quỹ này được Chính phủ quản lý nhằm hỗ trợ tài chính cho các biện pháp về quản lý chất thải. Tuy nhiên, cho đến nay, số tiền này đã được chi cho các mục đích khác, thay thế ngân sách công thay vì được dùng để cải thiện công tác quản lý chất thải.
Mặc dù có sự khác biệt giữa các quốc gia và hệ thống được triển khai ở những nước này, nhưng vẫn có nhân tố chung giữa các quốc gia. Điểm chung đó là chưa quản lý hiệu quả chất thải bao bì thông qua việc đóng góp tài chính cho cơ quan Chính phủ. Các quỹ dựđịnh để tài trợ cho công tác quản lý chất thải nhưng lại được chi cho những giải pháp khác được cho là đã nhận tài trợ từ các nguồn khác. Ngoài
ra, còn có các yếu tố khác góp phần vào sự thất bại của hệ thống này. Tuy nhiên, việc sử dụng các khoản phí được trả cho cơ quan Chính phủ là một trong những vấn đề chính.
Thứ ba, việc theo dõi phương án này phức tạp hơn nhiền vì cần phải đảm bảo rằng
› Tất cả các công ty có nghĩa vụ tham gia dưới hình thức này hoặc hình thức khác với số
lượng chính xác bao bì có nghĩa vụ
› Không xảy ra việc kê chi phí trùng lặp từ phía đơn vị tham gia hoạt động quản lý chất thải – trong trường hợp họđược một số công ty khác nhau ký hợp đồng (ví dụ: một số công
ty sử dụng cơ chế cá nhân và PRO) và chất thải được xử lý hoặc tiêu huỷđúng quy định, họ có thể cố gắng tiếp nhận thêm/thanh toán gấp đôi cho cùng một dịch vụ.
Điều này đòi hỏi nỗ lực rất cao trong việc theo dõi và giám sát ở tất cả các cấp và các bước – nhằm đảm bảo dòng tài chính được thu và phân bổ phù hợp, đồng thời những nghĩa vụ
trong quản lý chất thải được thực hiện một cách đầy đủ. Nỗ lực theo dõi và giám sát khiến phương án này có khả năng dễ bị gian lận và xuất hiện những đơn vị không tuân thủ –từđó
đe doạđến hoạt động lâu dài và thành công của một hệ thống EPR.
VÍ DỤ: Hệ quả của một cấu trúc hệ thống không đầy đủ
Nga đã triển khai hệ thống EPR từ năm 2015, đưa ra một cách tiếp cận cho phép các công ty
có nghĩa vụ lựa chọn giữa cách tiếp cận do khối doanh nghiệp lãnh đạo để đảm nhận trách nhiệm của họ (riêng lẻ hoặc chung thông qua PRO) hoặc cách tiếp cận do nhà nước lãnh đạo thông qua việc trả phí sinh thái cho một quỹ quản lý công. Nhìn chung, hệ thống này đã được thiết lập theo mô hình phân quyền hơn. Tuy nhiên, trong vòng 5 năm kể từ khi ban hành, cấu
trúc hệ thống EPR này đã không đưa ra được phương pháp quản lý chất thải một cách đầy đủ do công tác thu gom riêng biết cũng như năng lực phân loại và tái chế còn thiếu.
Nguyên nhân của việc này là do tổng thể cấu trúc hệ thống không đầy đủ, trong đó thiếu cơ chê kiểm soát như: thiếu cơ quan điều phối, các biện pháp thực thi yếu kém, và sự phối hợp với đơn vị tham gia hoạt động
quản lý chất thải trong khu vực còn hạn chế. Đặc biệt, vấn đề bắt nguồn từ sự khó khăn trong việc lập kế hoạch dài hạn cho hệ thống do số lượng các công ty chi trả cho một phương thức cụ thể đều có thể thay đổi theo từng
năm. Vì vậy, ví dụ, số tiền thu được thông qua phí sinh thái thấp hơn đáng kể so với dự đoán trước đây. Ngoài ra, số tiền từ ngân sách công không chỉ được chi cho quản lý chất thải bao bì mà cả các biện pháp quản lý chất thải nói chung.
Những hạn chế đã nêu còn được tìm thấy ở khả năng gian lận từ cả PRO và các công ty sử dụng mô hình trách nhiệm cá nhân ở mức cao. Điều này chứng tỏ là rất khó để giám sát lượng bao bì chính xác được các công ty đưa ra thị trường và khai báo. Điều tương tự cũng áp dụng cho việc giám sát xem hoạt động quản lý chất thải có tuân thủ các tiêu chuẩn hay không. Do đó, trong những năm qua, hệ thống EPR đã bị suy yếu do mức độ gian lận và sống lượng các tổ chức đơn vị không chịu đóng phí ở mức cao: Về số lượng, khoảng 160,000 công ty có nghĩa vụ trong năm 2019 nhưng chưa đến 16,000 công ty thực hiện đầy đủ trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất [CEEREC, 2020].
Hệ thống EPR của Nga hiện đang được sửa đổi.
Ví dụ này chỉ rõ sự cần thiết của việc triển khai một cấu trúc hệ thống trong đó sự tuân thủ của các công ty có nghĩa vụ có thểđược thực thi và giám sát nhằm hạn chế những hoạt động gian lận và