2.3.2.1. Các tồn tại
Thứ nhất, chưa có khả năng phát hiện, ngăn chặn rủi ro trong hoạt động ngân hàng. Các Đoàn thanh tra chủ yếu chỉ có khả năng phát hiện các vi phạm pháp luật và tập trung xử lý các vi phạm phát hiện được, các rủi ro (biến cố) đã xảy ra trong thực tế
như vi phạm quy định về các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của TCTD (tỷ lệ an
toàn vốn tối thiểu, giới hạn cho vay đối với một khách hàng, tỷ lệ khả năng chi trả...), thất thoát tài sản... Thanh tra tại chỗ chủ yếu sử dụng, kiểm tra các thông tin về những rủi ro (biến cố) đã xảy; chưa đánh giá được rủi ro tổng thể của TCTD. Nhiều vụ việc liên quan đến vi phạm trong hoạt động ngân hàng của các TCTD chưa được CQTTGSNH phát hiện mà do các cơ quan Nhà nước khác, các cơ quan thông tin, báo chí phát hiện, phanh phui. Giám sát từ xa chưa thực sự là nguồn thông tin chủ yếu có tính định hướng cho hoạt động thanh tra tại chỗ.
Thứ hai, chưa giúp CQTTGSNH đánh giá được tổng thể rủi ro của từng TCTD Việc đánh giá rủi ro tổng thể mới chỉ từng bước được áp dụng đối với các TCTD nước
ngoài, chi nhánh ngân hàng nước ngoài TCTD và một số ít TCTD trong nước thông qua việc áp dụng phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Phần nhiều các TCTD, đặc biệt là các TCTD trong nước vẫn được thanh tra theo phương pháp tuân thủ, trong khi phương pháp thanh tra tuân thủ ngày càng tỏ ra kém hiệu quả so với yêu cầu thanh tra, giám sát an toàn hoạt động TCTD trong điều kiện các TCTD đang phát triển rất nhanh về quy mô, phạm vi, mức độ phức tạp và đa dạng của dịch vụ ngân hàng với sự hỗ trợ của công nghệ thông tin, viễn thông tiên tiến, đồng thời tiềm ẩn nhiều rủi ro. Phương pháp thanh tra tuân thủ về cơ bản chưa có khả năng ngăn chặn và phòng ngừa hữu hiệu những rủi ro đó.
Thứ ba, chưa đảm bảo các nguồn lực của CQTTGSNH được phân bổ một cách hợp lý và hiệu quả theo nguyên tắc tập trung cho những lĩnh vực mà TCTD bị đánh giá có tiềm ẩn rủi ro cao hơn đối với sự an toàn hệ thống. Điều này sẽ càng quan trọng hơn khi khối lượng giao dịch ngân hàng ngày càng lớn với sự tham gia ngày càng
nhiều của các TCTD. Nhiều cuộc thanh tra tại chỗ, nội dung thanh tra còn quá rộng và chưa phù hợp với thời gian được phép tiến hành một cuộc thanh tra theo quy định của pháp luật, trên thực tế thường phải gia hạn thêm thời gian thanh tra.
Thứ tư, thanh tra trên cơ sở rủi ro chưa đồng bộ áp dụng các hướng dẫn trong sổ tay thanh tra, do đó quá trình thanh tra còn lúng túng, lãng phí thời gian và chất lượng thanh tra chưa cao (việc tổ chức thực hiện các cuộc thanh tra chưa theo một quy trình thống nhất, mỗi đoàn có một cách làm và bước đi khác nhau, phụ thuộc
vào kinh nghiệm và khả năng tổ chức của trưởng đoàn trên cơ sở vận dụng quy trình thanh tra của Thanh tra Chính phủ).
Thứ năm, chưa đảm bảo phạm vi và chất lượng thanh tra tại mỗi TCTD là thống
nhất và phù hợp với mức độ rủi ro của TCTD. Với cùng một nội dung, việc thanh tra, được tiến hành như nhau đối với các TCTD khác nhau, có quy mô, độ phức tạp, đa dạng của hoạt động và mức độ rủi ro khác nhau.
Thứ sáu, một số NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố chưa coi trọng đúng mức công tác tìm hiểu TCTD trước khi thanh tra; xử lý sau thanh tra, thiếu đôn đốc, theo dõi và kiểm tra tình hình thực hiện các kiến nghị của đối tượng thanh tra. Đây cũng là nguyên nhân làm giảm hiệu quả của công tác thanh tra tại chỗ.
Thứ bảy, hạn chế khả năng phát triển và kinh nghiệm của các thanh tra viên trong việc đánh giá, đo lường và giảm thiểu rủi ro. Việc áp dụng phương pháp thanh tra tuân thủ khiến các thanh tra viên cần thiết phải có trình độ chuyên môn cao. Họ chỉ cần nghiên cứu kỹ các quy định mà TCTD phải tuân thủ để đánh giá khách quan về mức độ tuân thủ pháp luật của TCTD. Đồng thời, họ không nhất thiết phải am hiểu sâu sắc về các loại rủi ro, quản trị rủi ro trong hoạt động của các TCTD... cũng như không nhất thiết phải có phẩm chất, trình độ chuyên môn như một cán bộ quản lý.
Thứ tám, giảm tính chủ động của bộ máy kiểm tra, kiểm toán nội bộ và tính tự chịu trách nhiệm của TCTD, do những hoạt động làm thay TCTD của CQTTGSNH. Cơ chế tự chủ trong hoạt động của TCTD được tăng cường cũng đồng nghĩa với việc các TCTD phải tự quản trị, tự chịu trách nhiệm về hoạt động của mình, đặc biệt là quản
trị rủi ro với việc thiết lập và vận hành hệ thống kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán nội bộ. Nhiều công việc thanh tra tại chỗ của CQTTGSNH cũng đã làm thay chức năng kiểm toán mà lẽ ra có thể dựa vào kiểm toán độc lập để đánh giá sự tuân thủ, tính hợp lý và mức độ rủi ro.
2.3.2.2. Nguyên nhân của những tồn tại
Thứ nhất, mô hình tổ chức và chức năng thanh tra, giám sát ngân hàng của CQTTGSNH còn bị phân tán, chưa cởi trói và tạo điều kiện cho thực hiện phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro, cụ thể:
Do sự song trùng lãnh đạo (Thanh tra, giám sát chi nhánh NHNN chịu sự chịu sự điều hành trực tiếp của Giám đốc NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố nhưng chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ của CQTTGSNH) khiến cho CQTTGSNH bị hạn chế về khả năng chỉ đạo, điều hành về chuyên môn nghiệp vụ đối với Thanh tra, giám sát chi nhánh NHNN. CQTTGSNH cũng không quản lý được lực lượng cán bộ thanh tra ở địa phương. Việc bố trí, sắp xếp cán bộ Thanh tra, giám sát chi nhánh NHNN do Giám đốc NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố quyết định. Việc bổ sung, điều động lực lượng cán bộ thanh tra (trừ Chánh thanh tra chi nhánh NHNN) tại NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố ngoài tầm kiểm soát của CQTTGSNH. Vì vậy, vai trò chỉ đạo, điều hành của CQTTGSNH đối với hoạt động của Thanh tra, giám sát chi nhánh NHNN cũng gặp nhiều khó khăn và có nguy cơ xa rời dần sự chỉ đạo, điều hành của CQTTGSNH.
Sự bất cập, chưa mang tính hệ thống dọc từ trung ương đến địa phương nêu trên cùng với việc phân công trách nhiệm giữa CQTTGSNH và Thanh tra, giám sát chi nhánh NHNN trong việc giám sát và thanh tra các TCTD như đã nêu tại Mục 2.1 ở trên chưa đáp ứng được yêu cầu để thực hiện phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Đặc biệt là việc Thanh tra, giám sát chi nhánh thực hiện giám sát đối với cả các chi nhánh của TCTD là không phù hợp vì các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của TCTD theo quy định tại Luật Các TCTD không áp dụng đối với chi nhánh của TCTD (chỉ áp dụng đối với pháp nhân TCTD). Thanh tra, giám sát chi nhánh NHNN rất khó khăn trong việc có được thông tin về bức tranh tổng thể của TCTD mà mình chịu trách nhiệm giám sát, thanh tra chi nhánh của TCTD đó hoặc chịu trách nhiệm giám sát, thanh tra TCTD (ví dụ NHTM cổ phần) nhưng các chi nhánh của TCTD đó lại thuộc trách nhiệm giám sát, thanh tra của Thanh tra, giám sát chi nhánh NHNN khác. Thực hiện phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro đòi hỏi CQTTGSNH phải có được bức tranh tổng thể rủi ro của TCTD trên cả phương diện riêng lẻ và hợp nhất. Rõ ràng với tổ chức và hoạt động phân tán như hiện nay, CQTTGSNH chưa cởi trói và tạo điều kiện cho thực hiện phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro.
Mặt khác, các Vụ, Cục chức năng thuộc NHNN chịu trách nhiệm ban hành các quy định về chính sách và quy định an toàn cho hoạt động ngân hàng theo chức năng của đơn vị mình. CQTTGSNH chịu trách nhiệm giám sát thực hiện các quy định an toàn. Do cơ quan ban hành các quy định và cơ quan thanh tra, giám sát là hai đơn vị độc lập, vì thế đôi khi có những bất đồng giữa việc hiểu và áp dụng các quy định giữa đơn vị ban hành quy định và đơn vị thanh tra, giám sát;
Thứ hai, phương pháp thanh tra hiện tại vẫn chủ yếu là phương pháp thanh tra tuân thủ. Trong khi, phương pháp này mới chỉ đánh giá về việc tuân thủ pháp luật, chưa đưa ra những nội dung cảnh báo nguy cơ rủi ro của TCTD để đưa ra những kiến nghị và khuyến cáo.
Thứ ba, hiện tại chưa có khung pháp lý phù hợp để CQTTGSNH thực hiện phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro:
Mặc dù luật Ngân hàng Nhà nước năm 2010 đã quy định việc áp dụng phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro vào thanh tra tại chỗ đối với các TCTD, tuy nhiên, các quy định để hỗ trợ áp dụng phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro đến nay vẫn chưa có, như các quy định chính thức về các loại rủi ro, cơ chế đánh giá, đo lường rủi ro của TC'TD.... Bên cạnh đó, các quy định làm nền tảng cho hoạt động thanh tra hiện nay cũng chưa được ban hành đầy đủ như ban hành sổ tay hướng dẫn thanh tra trên cơ sở rủi ro, quy trình thanh tra chuẩn theo thông lệ quốc tế, quy chế quản trị rủi ro tối thiểu đối với các TCTD, các quy định đảm bảo quyền lợi, vật chất, tinh thần cho cán bộ thanh tra trong trước mắt và lâu dài để cán bộ thanh tra yên tâm phấn đấu và chuyên tâm với nghề... tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro thực tế gặp nhiều khó khăn.
Mặt khác, hiện nay hoạt động của TCTD được điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luât và các văn bản dưới luật. Tuy nhiên, những văn bản này có nhiều trường hợp chưa rõ ràng, thiếu đồng bộ làm cho việc áp dụng của các TCTD chưa thống nhất; căn cứ để thanh tra ngân hàng kết luận vi phạm của TCTD không đầy đủ, chặt chẽ làm cho hiệu lực thanh tra bị hạn chế.
CQTTGSNH còn nhiều hạn chế, đặc biệt trong việc tiếp cận với công nghệ, nghiệp vụ ngân hàng mới và phương pháp thanh tra, giám sát theo các thông lệ và chuẩn mực quốc tế (thanh tra trên cơ sở rủi ro).
Thứ năm, hạ tầng cơ sở hỗ trợ cho hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả (trong đó có việc thực hiện phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro) chưa được bảo đảm, như:
- Số lượng, chủng loại chỉ tiêu thống kê, báo cáo chưa hợp lý; chất lượng và độ tin cậy của thông tin chưa cao để phục vụ cho việc phân tích, đánh giá hợp lý rủi ro, tình hình tổ chức, quản trị và hoạt động của TCTD.
- Các quy định về an toàn hoạt động ngân hàng còn nhiều bất cập. Về mặt hình
thức pháp lý, nhiều quy định phù hợp với chuẩn Basel I, Basel II và thông lệ quốc tế, nhưng trên thực tế chưa phù hợp. Một số thông lệ, chuẩn mực quốc tế về thanh tra, giám sát TCTD đã được áp dụng tại Việt Nam, nhưng chưa đồng bộ và không triệt để dẫn đến cách đánh giá hệ thống các TCTD chưa phản ánh đầy đủ thực trạng tình hình kể cả phân loại nợ, trích lập dự phòng rủi ro và các tỷ lệ an toàn khác.
- Hệ thống hạ tầng công nghệ thông tin, thống kê, báo cáo còn nhiều bất cập và phương tiện làm việc của CQTTGSNH còn thiếu, chưa phù hợp với yêu cầu giám sát vĩ mô và vi mô và thanh tra tại chỗ theo phương pháp rủi ro.
- Trung tâm thông tin tín dụng là một phần quan trọng trong hệ thống thể chế giám sát an toàn hoạt động ngân hàng của các TCTD cũng bị tách rời và thiếu cơ chế phối hợp, trao đổi thông tin một cách hữu hiệu với Thanh tra ngân hàng.
- Các quy định về hoạt động ngân hàng của TCTD, đặc biệt về các nghiệp vụ ngân hàng mới, còn chưa đầy đủ, đồng bộ và còn nhiều bất cập. Điều này gây khó khăn cho TCTD và CQTTGSNH trong việc nhận dạng rủi ro - đo lường rủi ro - quản lý rủi ro - xử lý rủi ro.
- Chưa có cơ chế phối hợp, sử dụng kết quả tại chỗ và giám sát từ xa một cách thực sự, do đó gây lãng phí về nguồn lực và giảm tính hiệu quả trong hoạt động thanh tra, giám sát.
- Tụt hậu trong hội nhập quốc tế do hầu hết các nguyên tắc, chuẩn mực quốc tế
về thể chế và vận hành hệ thống giám sát tài chính - ngân hàng chưa được tuân thủ.
Thứ sáu, nguyên nhân từ phía TCTD: Năng lực quản trị, điều hành, đặc biệt quản trị rủi ro của các TCTD nhìn chung còn hạn chế. Phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro yêu cầu môi trường quản lý rủi ro và các kỹ năng, trình độ quản trị rủi ro của các TCTD đạt được ở mức nhất định. Hiện nay, năng lực quản trị rủi ro của các TCTD tại Việt Nam nhìn chung còn rất hạn chế. Những nguyên nhân cơ bản của thực trạng này là:
- Chưa xác định và xây dựng được các chính sách cũng như các quy trình quản lý rủi ro, các mô hình và công cụ đo lường rủi ro để đáp ứng yêu cầu dự báo, cảnh báo cũng như đảm bảo cho các hoạt động của TCTD được thực hiện một cách có định hướng trong một khuôn khổ rủi ro chấp nhận được.
- Mô hình quản lý phân tán (hệ thống như tập hợp của nhiều TCTD nhỏ) đã làm
cho hệ thống thông tin nói chung và hệ thống thông tin quản lý rủi ro nói riêng không được cập nhật đầy đủ, chính xác, ảnh hưởng không nhỏ đến công tác quản trị rủi ro.
- Các TCTD chưa quan tâm đúng mức việc xây dựng một văn hoá quản lý rủi ro, theo đó yêu cầu: Mọi lĩnh vực có nguy cơ phát sinh rủi ro phải được nhận diện, đo lường và sẵn sàng có các giải pháp ngăn ngừa hoặc được quản lý để giảm thiểu thiệt hại khi rủi ro xảy ra; đồng thời, từng vị trí tham gia trong quá trình ra các quyết định quản lý hoặc tác nghiệp tạo rủi ro đều phải ý được vai trò, sứ mệnh của mình đối với hệ thống, nhận thức và hành động đúng và kịp thời để ngăn ngừa hoặc hạn chế rủi ro.
- Sự bất cập về trình độ nghiệp vụ, sự nhận thức không đầy đủ về rủi ro trong hoạt động kinh doanh của một bộ phận cán bộ nghiệp vụ, cán bộ làm công tác kiểm tra nội bộ, cán bộ quản lý các cấp.
- Đến nay, NHNN cũng chưa ban hành được các yêu cầu tối thiểu về quản trị rủi ro của các TCTD.
Thứ bảy, thiếu cơ chế trao đổi thông tin và phối hợp hành động hữu hiệu giữa các đơn vị trong CQTTGSNH, giữa CQTTGSNH với các cơ quan thanh tra, giám sát tài chính trong nước (ví dụ: Thanh tra chứng khoán, Thanh tra bảo hiểm...) và quốc tế
trong việc phát hiện, phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các rủi ro trong hoạt động của TCTD (giám sát hợp nhất hoạt động ngân hàng và hoạt động tài chính phi ngân hàng do TCTD tiến hành). CQTTGSNH chưa phối hợp với các cơ quan thanh tra, giám sát khác để tiến hành các cuộc thanh tra tổng hợp hoạt động của TCTD.
Trên đây là những nguyên nhân cơ bản dẫn đến CQTTGSNH chưa thực hiện thanh tra,giám sát trên cở sở rủi ro. Đây là cơ sở quan trọng để đưa ra các giải pháp chuyển từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro của CQTTGSNH đối với các TCTD tại Việt Nam.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
Trong chương 2 luận văn đã hoàn thành một số nội dung chủ yếu sau đây: Nêu tổng quan về mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và những hoạt động chủ yếu của CQTTGSNH. Trong đó, hoạt động chủ yếu của CQTTGSNH là: Thanh tra việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng; đánh giá mức độ rủi ro, năng lực quản trị rủi ro, tình hình tài chính và hoạt động của đối tượng thanh tra ngân hàng; đề xuất Thống đốc ngân hàng nhà nước áp dụng biện pháp xử lý đối với