PHẦN 1 : ĐẶT VẤN ĐỀ
5. Bố cục luận văn
2.2. Đánh giá thực trạng thực hiện các nội dung Kiểm soát chi thường xuyên
2.2.5.3. Nguyên nhân chủ yếu
a/ Nguyên nhân của kết quả
Cơng tác kiểm sốt chi NSNN qua KBNN Triệu Phong đạt được những kết quả nêu trên là do KBNN Triệu Phong luôn coi công tác quản lý quỹ NSNN trong đó có kiểm sốt chi thường xuyên NSNN là nhiệm vụ trọng tâm hàng đầu:
+ Trong điều kiện biên chế có hạn, căn cứ vào khối lượng cơng việc KBNN Triệu Phong đã quan tâm bố trí cán bộ làm cơng tác kiểm sốt chi đầy đủ, thường xuyên bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ làm công tác kiểm sốt chi; nhìn chung đội ngũ cán bộ làm cơng tác kiểm sốt chi đều cần cù, chịu khó, có tinh thần học hỏi để vươn lên, nắm vững văn bản, chế độ kiểm soát chi.
+ KBNN Triệu Phong cũng rất quan tâm đến trang bị cơ sở vật chất phục vụ cho yêu cầu công việc. Trong điều kiện hiện nay việc ứng dụng công nghệ thông tin là yếu tố quan trọng để cơng tác kiểm sốt chi NSNN qua KBNN đạt hiệu quả cao nhất, nhận thức được vấn đề đó, ngồi trang thiết bị cơ sở vật chất được cấp, KBNN Triệu Phong cũng đã tiết kiệm từ nguồn kinh phí được giao khoán để trang bị tương đối đầy đủ các trang thiết bị phục vụ cho cơng tác kiểm sốt chi; phối hợp với
phòng tin học KBNN tỉnh thực hiện nâng cấp các chương trình phần mềm ứng
dụng; gần đây nhất đã hồn thành chương trình thanh tốn song phương điện tử với
ngân hàng nông nghiệp và phát triển nông thôn trên địa bàn, bước đầu thực hiện
thành cơng dịch vụ cơng trực tuyến qua KBNN; qua đó đã góp phần làm cho cơng tác kiểm sốt chi được nhanh hơn, an tồn hơn.
+ Đề cao trách nhiệm của từng cán bộ, cơng chức trước cơng việc được giao, có hình thức khen thưởng thích đáng cả về tinh thần và vật chất đối với những cán bộ hoàn thành tốt nhiệm vụ đồng thời có biện pháp xử lý kỷ luật đối với các trường hợp vi phạm chế độ qui định. Từ đó động viên được cán bộ công chức hăng say với công việc, uốn nắn các đơn vị sử dụng NSNN thực hiện theo đúng chế độ qui định, đảm bảo kiểm soát chi chặt chẽ.
+ Thường xuyên phối hợp với cơ quan tài chính, UBND huyện và các đơn vị sử dụng NSNN, kịp thời tháo gỡ những vướng mắc trong q trình kiểm sốt chi NSNN.
b/ Nguyên nhân của hạn chế - Các nguyên nhân khách quan:
Thứ nhất, về cơ chế chính sách của Nhà nước ban hành thực hiện trong lĩnh vực chi thường xuyên NSNN còn lỏng lẻo, thiếu đồng bộ. Các văn bản quy định chế độ kiểm sốt chi thường xun cịn chồng chéo, đơi khi mâu thuẫn nhau; nội dung
quy định chưa cụ thể, rõ ràng, cịn chung chung có thể hiểu theo nhiều cách khác nhau dẫn đến thực hiện thiếu thống nhất. Văn bản chế độ chưa bao quát hết các nội dung chi nên còn tạo khe hở để cho các đơn vị sử dụng NSNN có cơ hội lợi dụng. Gần đây các văn bản quy định về chế độ kiểm soát đối với các khoản chi thường xuyên NSNN mặc dù đã được bổ sung, sửa đổi nhiều lần nhưng vẫn chưa đầy đủ, chưa bao hàm, bao quát được hết các lĩnh vực, không đáp ứng kịp thời với những thay đổi trong thực tế khi thực hiện. Phương thức cấp tạm ứng có phạm vi và đối tượng rộng, do vậy tình trạng tạm ứng bằng tiền mặt về chi tiêu, khơng thanh tốn trực tiếp cho người cung cấp hàng hóa, dịch vụ vẫn cịn xảy ra ở các đơn vị SDNS.
Cơ chế kiểm soát chi NSNN hiện nay là thực hiện tiền kiểm và căn cứ vào các yếu tố đầu vào nhằm loại trừ ngay các khoản chi sai mục đích, khơng đúng chế độ, định mức và chưa đảm bảo về hồ sơ chứng từ, ngồi ra cịn thực hiện kiểm sốt trong q trình chi tiêu, đó là thực hiện kiểm tra các khoản chi đảm bảo đúng mục
lục NSNN, nguồn kinh phí, và chi trả đúng người cung cấp hàng hóa dịch vụ.
KBNN khơng kiểm sốt sau q trình chi tiêu (hậu kiểm). Trách nhiệm hậu kiểm thực hiện theo từng năm Ngân sách hay theo vụ việc thuộc trách nhiệm của cơ quan Tài chính và cơ quan Thanh tra các cấp. Như vậy việc KSC thường xuyên NSNN qua KBNN chưa gắn liền với kết quả hoạt động (yếu tố đầu ra), giá trị mà khoản chi đó mang lại cho nhà nước, xã hội và nhân dân.
Thứ hai, hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi NSNN có nhiều hạn chế:
Thời gian qua một số định mức chi tiêu đã được bổ sung, sửa đổi nhưng xét về tổng thể còn chưa đồng bộ; nhiều loại định mức quá lạc hậu, thậm chí chưa xác định được trong nhiều lĩnh vực. Tình trạng này dẫn tới việc lập, duyệt dự tốn chi chưa chắc chắn, khơng phù hợp với thực tế, không sát với nhu cầu chi hay nói một cách khác là dự tốn chất lượng khơng cao. Từ đó dẫn đến đơn vị sử dụng NSNN thường phải tìm cách hợp lý hố chứng từ các khoản chi cho phù hợp với định mức chi tiêu đã lạc hậu dẫn đến vi phạm kỷ luật tài chính; trong những trường hợp như vậy KBNN vẫn phải chấp nhận thanh tốn vì KBNN chỉ kiểm sốt trên chứng từ và đối chiếu với các chế độ, tiêu chuẩn, định mức mà thôi. Trong hoạt động sự nghiệp
nhiều nội dung chi ngân sách chưa được ban hành định mức, chế độ và tiêu chuẩn chi tiêu nên KBNN thường phải chấp nhận theo số thực tế chi mà đơn vị lập. Với một hệ thống định mức chi tiêu như vậy việc kiểm soát chi của KBNN trong nhiều trường hợp thiếu căn cứ là khơng tránh khỏi. Tính thống nhất trong việc áp dụng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức từ trung ương đến địa phương hoặc giữa các ngành với nhau chưa được thực hiện một cách triệt để, nghiêm túc bởi vì mỗi cấp chính quyền, mỗi ngành đều có quyền phê duyệt mức chi, chế độ chi và dự toán chi cho đơn vị trực thuộc của mình, dẫn đến sự khơng cơng bằng trong sử dụng NSNN và gây khó khăn, phức tạp cho cơng tác kiểm sốt chi NSNN qua KBNN.
Thứ ba, phân định nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý có những nội dung cịn chung chung, trùng lặp và chồng chéo. Hiện nay có nhiều đơn vị cùng tham gia vào q trình quản lý và kiểm sốt chi song chưa quy định cụ thể trách nhiệm của người đứng đầu đơn vị, người chuẩn chi và trách nhiệm của người kiểm sốt chi đến đâu. Vì vậy, khi có sai phạm trong quản lý chi thì khó có thể quy trách nhiệm về vật chất cho các đối tượng liên quan.
Theo quy định hiện hành cơ quan Tài chính thực hiện kiểm sốt chi đối với các khoản chi thực hiện bằng lệnh chi tiền, cơ quan KBNN thực hiện kiểm soát chi theo dự toán đối với các khoản chi còn lại. Đối tượng áp dụng cho từng hình thức cấp phát chưa được qui định thực sự cụ thể, nhất là hình thức lệnh chi tiền, tại thơng tư số 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012 của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn chế độ, kiểm sốt, thanh tốn các khoản chi NSNN qua KBNN, ngồi quy định một số đối tượng cụ thể như khơng có quan hệ thường xun với NSNN, chi trả nợ, viện trợ cịn có “ một số khoản chi khác theo quyết định của Thủ trưởng cơ quan Tài chính”, vì vậy việc chi trả, thanh tốn bằng lệnh chi tiền cịn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan Tài chính; trên thực tế chi trả, thanh tốn NSNN bằng hình thức này cịn khá phổ biến. Từ tình trạng trên dẫn đến sự lạm dụng chi trả, thanh toán bằng lệnh chi tiền, làm giảm vai trị kiểm sốt chi NSNN của KBNN; làm chia cắt nguồn vốn NSNN ở các dạng khác nhau như tài khoản tiền gửi đơn vị dự tốn, tiền gửi kinh phí uỷ quyền, quỹ NSNN được xuất ra nhưng nằm ở nhiều khâu trung
gian trước khi đến được với các đối tượng thụ hưởng, vì vậy giảm hiệu quả quản lý nguồn vốn NSNN.
Tình hình phân cơng kiểm sốt chi NSNN như trên cịn nặng về “chia việc” và hài hồ về “lợi ích” giữa các ngành trong hệ thống tài chính, nó đã hạn chế quy mơ, phần việc kiểm sốt chi của cơ quan KBNN.
Thứ tư, công tác tuyên truyền, quán triệt Luật NSNN đến các đơn vị SDNS chưa sâu sắc và thường xuyên, chưa đạt được mục tiêu đề ra, do vậy nhận thức về Luật NSNN và các văn bản pháp luật về quản lý, sử dụng NSNN của các cơ quan
đơn vị và của cán bộ cịn phần nào thiếu tính cập nhật, ý thức tự giác chấp hành
pháp luật của đơn vị sử dụng NSNN chưa cao. Trong xây dựng dự tốn chi, ln có khuynh hướng xây dựng cao hơn nhiều so với nhu cầu thực tế, dẫn đến chất lượng dự toán thấp. Trong chấp hành dự tốn, ln tìm cách khai thác những kẽ hở trong chế độ chi tiêu để thực hiện những khoản chi chỉ vì lợi ích cá nhân mà khơng tính đến hiệu quả, từ đó dẫn đến lãng phí trong sử dụng NSNN. Thiếu các biện pháp, chế tài xử lý đối với những vi phạm trong việc chấp hành chế độ chi tiêu NSNN, dẫn đến Thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN thiếu trách nhiệm khi ra quyết định chuẩn chi; các khoản từ chối cấp phát của Kho bạc đối với những khoản chi sai chế độ còn mang tính hình thức, vì đơn vị dễ dàng chế biến hợp thức hoá các khoản chi sai bằng những nội dung chi khác, bằng những chứng từ, hoá đơn khác phù hợp hơn để đủ điều kiên thanh tốn.
Thứ năm, trình độ năng lực của cán bộ kế toán ở một số đơn vị SDNS còn hạn chế, yếu năng lực chuyên môn nghiệp vụ nhất là đối với cán bộ kế toán khối xã, thị trấn. Khả năng nhận thức hiểu Luật và các văn bản chế độ về quản lý chi tiêu NSNN của các cán bộ này là rất hạn chế. Không thường xuyên cập nhật những thay đổi của chế độ, khả năng tham mưu cho Thủ trưởng trong việc xây dựng dự toán chi của đơn vị hàng năm và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu nội bộ cho phù hợp với chế độ hiện hành cịn thấp. Việc kiểm sốt các khoản chi tại đơn vị đúng chế độ còn nhiều bất cập và kém hiệu quả.
Thứ sáu, công tác quản lý, công tác kiểm tra, thanh tra giám sát chưa được coi trọng đúng mức nhiều khi mang nặng tính hình thức; chưa thực hiện tốt cơng tác
thanh tra, kiểm tra, chưa kiên quyết xử lý nghiêm minh các trường hợp khi thấy dấu hiệu chi sai nguyên tắc tài chính. Sự phối hợp thanh tra, kiểm tra cơng tác quản lý
chi tài chính chưa được tiến hành thường xuyên, chưa xử lý nghiêm minh các
trường hợp vi phạm quản lý chi NSNN một cách đúng mức để làm gương cho người khác. Đây là một nguyên nhân rất quan trọng. Bởi vì thực tế Chính phủ đã và đang thực hiện chương trình cải cách hành chính cơng, làm minh bạch nền tài chính quốc gia, nhưng hiện nay một bộ phận cán bộ có chức có quyền đang vi phạm trong quản lý chi tiêu ngân sách ngày càng tăng lên.
Thứ bảy, thời gian phân bổ và giao dự tốn cịn chậm trễ, chất lượng dự toán hạn chế.
Theo quy định của Luật NSNN, việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách phải hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 năm trước. Tuy nhiên dự tốn được cơ quan có thẩm quyền quyết định và phân bổ còn chậm. Trong những tháng đầu năm, khi chưa có dự tốn được giao, đơn vị chỉ được ứng trước dự toán để chi cho các nhu cầu thiết yếu, vì vậy gây khó khăn cho đơn vị sử dụng NSNN và công tác KSC thường xuyên của KBNN.
Các đơn vị sử dụng NSNN căn cứ vào nhiệm vụ được giao và định mức chi tiêu do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định để lập dự tốn năm. Do định mức chi tiêu thường khơng đầy đủ và nhanh chóng lạc hậu so với thực tế nên các đơn vị sử dụng NSNN ln tìm cách để nâng cao dự tốn chi dẫn đến lãng phí trong khâu chấp hành dự tốn. Do thiếu căn cứ khoa học và năng lực lập dự toán của một số đơn vị sử dụng NSNN cịn hạn chế nên dự tốn của các đơn vị lập ra có thể thừa hoặc thiếu, thậm chí vừa thừa, vừa thiếu (thừa ở nội dung này nhưng thiếu ở nội dung khác). Vì vậy, trong q trình chấp hành dự tốn chi, đơn vị phải xin bổ sung hoặc điều chỉnh dự toán nhiều lần làm tăng khối lượng công việc của cơ quan Kho bạc, gây lãng phí thời gian và công sức. Hiện tượng giao dự toán nhiều lần theo từng quý hoặc trừ lại một khoản dự phòng để cấp bổ sung nhiều lần trong năm vẫn còn diễn ra ở một số đơn vị gây khó khăn cho Kho bạc trong việc hạch toán và quản lý dự toán chi.
Hầu hết các đơn vị sử dụng Ngân sách địa phương theo cơ chế khốn biên chế và kinh phí quản lý hành chính đều được giao hai loại dự tốn: Dự toán giao thực hiện chế độ tự chủ và dự tốn giao khơng thực hiện chế độ tự chủ. Các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện chế độ tự chủ được giao dự toán thành hai phần: Phần dự toán chi thường xuyên và phần dự toán chi không thường xuyên. Theo quy định, mỗi loại dự tốn có chế độ kiểm sốt chi khác nhau, nhưng trên thực tế, có những khoản chi khó có thể phân biệt phải chi từ loại dự toán nào.
- Nguyên nhân chủ quan:
Thứ nhất, đội ngũ công chức KSC thường xuyên NSNN của KBNN Triệu Phong đã được nâng lên về nhận thức và nghiệp vụ, song so với yêu cầu nhiệm vụ còn một số hạn chế đó là:
+ Cơng việc kiểm sốt chi NSNN địi hỏi phải tinh thông về nghiệp vụ, nắm vững các chế độ, định mức, tiêu chuẩn nhà nước qui định, bên cạnh đó phải có sử dụng thành thạo máy vi tính, trong khi đó có một số cán bộ mới vào ngành, trình độ về tin học, sử dụng máy vi tính rất tốt nhưng trình độ chun mơn, nghiệp vụ cịn hạn chế, ngược lại một số cán bộ tuổi đã cao, có kinh nghiệm cơng tác nhưng trình độ về sử dụng máy vi tính rất hạn chế do đó cũng đã ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm soát chi.
+ Một vài công chức nhận thức chưa đầy đủ trách nhiệm và đòi hỏi ngày càng cao về nghiệp vụ KBNN trong quá trình đổi mới, nghiên cứu học tập hời hợt,
thiếu sâu sắc. Do đó trong q trình thực hiện vận dụng tuỳ tiện, không đúng
nguyên tắc chế độ hoặc chấp hành khơng đầy đủ quy trình nghiệp vụ quy định; vẫn cịn có cơng chức thiếu tinh thần chủ động, sáng tạo trong cơng tác, chưa có ý thức tích cực vươn lên để hồn thành tốt nhiệm vụ được giao, năng suất, hiệu quả công tác chưa cao.
Thứ hai, Trong giai đoạn hiện nay thực hiện dự án Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS), vai trị tin học vơ cùng quan trọng, trong thời gian qua đã góp phần vào thành cơng của dự án, tuy nhiên đây là dự án mới, thực hiện trong phạm vi cả nước, với tinh thần vừa học, vừa làm nên trong thời gian qua chưa đáp ứng tốt các địi hỏi của cơng tác quản lý như việc khai thác báo cáo cịn có
khó khăn, chưa kiểm soát được tồn quỹ Ngân sách xã, cung cấp số liệu tình hình NSNN cho các cấp chính quyền trong điều hành Ngân sách chưa kịp thời.