Dân chủ là một phạm trù triết học - chính trị, lần đầu tiên được nhà hiền triết Hy Lạp cổ đại Hêrôđôt nêu ra cách đây hơn 2500 năm trước. Trong tác phẩm Lịch sử, ông đã giải thích dân chủ là "quyền lực của nhân dân". Cả Hêrôđôt, sau này là Platon và Arixtôt, đều sử dụng thuật ngữ dân chủ với hàm ý chỉ chính thể của nhân dân và chia sẻ luận điểm quyền lực thuộc về nhân dân vốn xuất phát từ tiếng Hy Lạp: Dân (demo) và quyền lực (cratos). Dân chủ có lịch sử lâu dài với nhiều nội dung khác nhau. Theo nội dung dân chủ chính trị thì dân chủ chính là hình thức tổ chức quyền lực nhà nước trên nguyên tắc nhân dân là chủ thể gốc của quyền lực nhà nước. Đây là nội dung cốt lõi nhất và cũng là nội dung quan trọng nhất của dân chủ. Dân chủ còn được hiểu là một hình thức của các tổ chức phi nhà nước, như các tổ chức chính trị - xã hội, nghề nghiệp. Dân chủ còn là một giá trị xã hội mang tính toàn nhân loại như (tự do, bình đẳng, quan hệ giữa người với người trong các lĩnh vực khác của đời sống xã hội như gia đình, bạn bè, thầy trò). Với những nội dung này, dân chủ không chỉ là phạm trù chính trị mà còn là phạm trù xã hội, không chỉ là phạm trù lịch sử mà còn là phạm trù vĩnh viễn.
Cơ sở theo nghĩa rộng là đơn vị nhỏ nhất cấu thành chỉnh thể xã hội và đời sống xã hội, có thể là nhóm xã hội, một cơ quan, một bệnh viện, trường học, xí nghiệp, doanh nghiệp, công ty đơn vị quân đội, tổ chức hành chính sự nghiệp. Đó là cộng đồng lao động, hoạt động, giao tiếp. Tuy nhiên, những loại hình và mô hình này không nằm trong đối tượng nghiên cứu và phạm vi của luận án. Cơ sở theo nghĩa hẹp, gắn với hệ thống đơn vị hành chính, là đơn vị hành chính nhỏ nhất trong tổ chức các đơn vị hành chính gồm trung ương, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, quận, huyện thành phố trực thuộc tỉnh, xã phường, thị trấn. Trong phạm vi của luận án này, cơ sở chính là các xã trên phạm vi lãnh thổ Việt Nam.
Theo sách Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay:
Thực hiện dân chủ ở cơ sở là thực hiện các quá trình dân chủ về kinh tế, chính trị văn hoá, xã hội một cách trực tiếp, rộng rãi và liên tục đối với mọi người, mọi giới và mọi lứa tuổi. Dân chủ ở cơ sở được thực hiện thông qua các tổ chức trong hệ thống chính trị ở cơ sở và sự hiểu biết cùng khả năng thực hiện của mỗi người.
Đồng thời, tác giả cuốn sách cũng nêu rõ hơn về các hình thức, phương châm thực hiện dân chủ ở cơ sở
Dân chủ ở cơ sở được thực hiện dưới 2 hình thức: dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp, trong đó dân chủ trực tiếp có ý nghĩa thiết thực nhất. Phương châm thực hiện dân chủ ở cơ sở là dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra [78, tr.21].
Định nghĩa này nói khá đầy đủ về nội dung của dân chủ ở cơ sở là thực hiện các quyền dân chủ về kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, về các hình thức thực hiện dân chủ ở cơ sở bao gồm hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện, trong đó đặc biệt chú ý đến dân chủ trực tiếp, đồng thời cũng làm rõ chủ thể thực hiện dân chủ ở cơ sở là cán bộ, công chức trong hệ thống chính trị và người dân ở cơ sở. Tuy nhiên, định nghĩa này lại chưa nói được căn cứ, cơ sở để thực hiện dân chủ ở cơ sở, trong đó căn cứ chủ yếu và quan trọng nhất chính là pháp luật của Nhà nước về dân chủ. Dân chủ làng xã trước đây ở Việt Nam cũng phải dựa vào những quy phạm xã hội, đặc biệt là phong tục, tập quán, hương ước. Phong tục, tập quán, hương ước đều là những quy phạm xã hội điều tiết, chi phối ràng buộc hành vi của con người, buộc họ phải tuân theo mặc dù không mang tính cưỡng chế mạnh mẽ như pháp luật mà có sự dao động giữa tình trạng bắt buộc và cái đáng làm theo. Theo Toan Ánh, phong tục tập quán đặc biệt là luật tục, hương ước là hình thức sơ khai của pháp luật, là sợi dây “ràng buộc hành vi của con người đôi khi còn chắc chắn hơn luật pháp rất nhiều” [4, tr.5]. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay, việc thực hiện dân chủ ở cơ sở phải chủ yếu dựa vào pháp luật (mặc dù có thể dựa vào các quy phạm xã hội khác nhưng vẫn phải phù hợp với quy định của pháp luật). Pháp luật và phong tục, tập quán đều gặp nhau ở một điểm là đều là phương tiện, là quy tắc điều chỉnh hành vi của con người (cá nhân, cộng đồng, các quan hệ xã hội) với mục đích đảm bảo trật tự các quan hệ xã hội, định hướng cách cư xử của cá nhân theo khuôn mẫu chung. Thực hiện dân chủ ở cơ sở dù ở bất kỳ giai đoạn nào cũng phải dựa trên những quy phạm, quy tắc theo một khuôn mẫu chung được cộng đồng chấp nhận.
Do đó, theo tác giả Nguyễn Hồng Chuyên thì thực hiện dân chủ ở cấp xã nội dung chủ yếu và quan trọng nhất chính là thực hiện pháp luật về dân chủ ở cấp xã. Tác giả cũng đã đưa ra khái niệm:
Thực hiện pháp luật về dân chủ ở cấp xã là quá trình triển khai những quy định pháp luật về dân chủ ở cấp xã vào thực tiễn đời sống xã hội ở xã, phường, thị trấn, chuyển từ nhận thức về các quyền dân chủ của nhân dân trên địa bàn cơ sở thành hành vi pháp luật thực tế hợp pháp của các chủ thể pháp luật (chính quyền, cán bộ, công chức cấp xã, cán bộ thôn, tổ dân phố, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan và nhân dân trên địa bàn xã, phường, thị trấn) [28, tr.100].
Mối quan hệ giữa dân chủ và pháp luật là mối quan hệ giữa hai mặt của một vấn đề. Không có pháp luật đảm bảo thì không thể có dân chủ thực sự. Pháp luật là giới hạn của dân chủ, xác định hành lang vận động của dân chủ, của công dân cũng như của xã hội và của bản thân nhà nước. Pháp luật là phương tiện ghi nhận và thực hiện nền dân chủ xã hội, là cơ sở để tổ chức các thiết chế dân chủ, các hình thức thực hiện dân chủ trong xã hội. Pháp luật chứa đựng nội dung của dân chủ, quy định các quyền tự do dân chủ trong các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hoá, tư tưởng… của các tổ chức và cá nhân. Pháp luật không chỉ là phương tiện để nhân dân thực hiện quyền làm chủ mà còn nhằm hạn chế tình trạng độc đoán, chuyên quyền, vi phạm các quyền tự do dân chủ từ phía các chủ thể cầm quyền. Việc thực hiện dân chủ ở cơ sở chủ yếu phải dựa vào pháp luật, thông qua pháp luật về dân chủ. Vì vậy, Đảng ta khẳng định dân chủ phải gắn liền với pháp luật, pháp chế, kỷ cương, kỷ luật. Với ý nghĩa đó, luận án này tiếp cận thực hiện dân chủ ở cơ sở theo nghĩa quan trọng nhất, căn cốt nhất là thực hiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở. Cơ sở là hình ảnh thu nhỏ của xã hội và đời sống xã hội. Nó là cái vi mô mang theo nội dung, tính chất của cái vĩ mô. Cơ sở có đời sống chỉnh thể của nó như một cái vĩ mô thực sự. Vì vậy, thực hiện dân chủ ở cơ sở là đảm bảo các quyền dân chủ về kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội của mọi người dân. Do vậy, trong luận án này, thực hiện dân chủ ở cơ sở được hiểu là quá trình đảm bảo quyền dân chủ về kinh tế, chính trị văn hoá, xã hội của tất cả mọi người dân ở cơ sở (phạm vi của luận án là ở các xã trên
lãnh thổ Việt Nam) đi vào cuộc sống trên thực tế dựa trên cơ sở quan trọng và chủ yếu nhất là các quan điểm, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về dân chủ.
Thực hiện dân chủ ở cơ sở phải dựa trên những quy định của Hiến pháp, pháp luật, cũng như điều lệ của các tổ chức chính trị - xã hội, các quy phạm xã hội khác song phải đảm bảo đúng đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Các quy định pháp luật liên quan đến thực hiện dân chủ trên địa bàn các xã cũng thể hiện ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, song Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn là cơ sở pháp lý quan trọng nhất, là nội dung trọng tâm, thường xuyên để thực hiện dân chủ ở địa bàn các xã trong giai đoạn hiện nay và trong tương lai. Do tính chất rộng lớn của vấn đề cần khảo sát, trong luận án này việc thực hiện dân chủ ở địa bàn các xã trên cơ sở pháp luật của Nhà nước được tập trung chủ yếu vào pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn.
Cơ sở pháp lý cho việc thực hiện dân chủ ở cơ sở là quy chế dân chủ ở cơ sở. Quy chế dân chủ ở cơ sở năm 1998 ra đời sau sự kiện nông dân ở hầu hết các làng xã của Thái Bình đồng loạt biểu tình khiếu kiện đông người, kéo dài, vượt cấp để phản ứng những hiện tượng tiêu cực xảy ra ở cơ sở, tạo thành những điểm nóng chính trị - xã hội vào những năm 1996 - 1997. Tuy nhiên, thực hiện dân chủ ở cơ sở không chỉ là giải pháp tạm thời, không chỉ đơn thuần là một phản ứng chính trị của Đảng và Nhà nước trước tình hình phức tạp của những điểm nóng ở cơ sở mà là vấn đề cơ bản, lâu dài nhằm không ngừng mở rộng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Thực hiện dân chủ ở cơ sở là một đòi hỏi tất yếu, là khâu đột phá trong toàn bộ quá trình phát huy dân chủ trong thời kỳ đổi mới ở nước ta. Khâu đột phá được mở, đương nhiên sẽ tiếp tục củng cố thắng lợi, mở ra những khâu khác, lĩnh vực khác. Có người ví quy chế giống như khoán 10 trong nông nghiệp. Dân chủ ở cơ sở có ý nghĩa quyết định đến mức độ, phạm vi và quy mô của quá trình mở rộng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa ở nước ta bởi đó là một phần của tiến trình mở rộng và thực hiện quyền dân chủ trên cả hai hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. Lực lượng đông đảo dân chúng đang sống, sinh hoạt và hoạt động ở xã, phường, thị trấn, trong đó số xã chiếm số lượng chủ yếu. Theo số liệu thống kê của Viện Khoa học
và tổ chức, Bộ Nội vụ điều tra, đến hết năm 2014 cả nước có 11.163 đơn vị hành chính cấp xã trong đó có 8999 xã với 118.067 cán bộ xã. Do đó, nếu giải quyết thành công vấn đề dân chủ ở các xã sẽ giải quyết được một phần rất căn bản, trọng yếu dân chủ cho cộng đồng xã hội. Trong đó, dân chủ ở cơ sở đặc biệt chú ý đến hình thức dân chủ trực tiếp của nhân dân. Xét về bản chất và nội dung của dân chủ, dân chủ trực tiếp là hình thức quan trọng nhất và có tính quyết định việc hiện thực hóa quyền dân chủ của công dân. Dân chủ trực tiếp tạo ra nhiều khả năng cho sự tham gia trực tiếp và nhiều mặt của người dân vào các công việc của nhà nước và xã hội, là cơ chế hữu hiệu để mỗi công dân thực hiện các quyền chính trị của mình. Chỉ có dân chủ trực tiếp mới thể hiện được ý chí trực tiếp một cách hiệu quả nhất và xác thực nhất của công dân trong việc tham gia vào mọi quyết sách và quản trị công nói chung. Vì vậy Lênin cho rằng cái để phân biệt chế độ dân chủ tư sản với dân chủ xã hội chủ nghĩa chính là ở chỗ sự tham gia trực tiếp và hàng ngày của người dân vào công việc của nhà nước, của xã hội.
Sự cần thiết thực hiện dân chủ ở cơ sở.
Lênin từng khẳng định, xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa phải bắt đầu từ thực hiện dân chủ ở cơ sở với các hình thức dân chủ trực tiếp đảm bảo cho người dân ở cơ sở thực sự tham gia vào quản lý nhà nước “Không phải chỉ tuyên truyền về dân chủ, tuyên bố và ra sắc lệnh về dân chủ là đủ, không phải chỉ giao trách nhiệm thực hiện chế độ dân chủ cho “những người đại diện” nhân dân trong những cơ quan đại biểu là đủ. Cần phải xây dựng ngay chế độ dân chủ, bắt đầu từ cơ sở, dựa vào sáng kiến của bản thân quần chúng, với sự tham gia thật sự của quần chúng vào tất cả đời sống của nhà nước” [208, tr.336 -337]. Kế thừa tư tưởng của Lênin và xuất phát từ thực tiễn Việt Nam, Đảng ta cũng khẳng định dân chủ ở cơ sở là khâu quan trọng và cấp bách nhất trong xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa xã hội ở nước ta. Ngày 18.2.1998, Bộ Chính trị ban hành Chỉ thị số 30 CT/TW về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, trong đó nhấn mạnh “Mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy quyền làm chủ của nhân dân là mục tiêu, đồng thời là động lực đảm bảo cho thắng lợi của cách mạng, của công cuộc đổi mới… Khâu quan trọng nhất và cấp bách nhất là phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở”. Dân
chủ ở tất cả các cấp đều quan trọng nhưng dân chủ ở cơ sở là khâu trực tiếp quyết định hiệu quả của cả hệ thống dân chủ. Nếu các đơn vị cơ sở không có dân chủ thực sự thì không thể đưa quyền dân chủ về chính trị và văn hóa trong Hiến pháp, pháp luật của Nhà nước đến với mọi người dân. Đây không chỉ là khâu quan trọng mà còn cấp bách nhất trong hệ thống dân chủ ở nước ta hiện nay. Điều này xuất phát từ những lí do sau:
Thứ nhất, do tầm quan trọng của chính quyền ở cơ sở
Chính quyền cơ sở là kênh có quan hệ trực tiếp với nhân dân. Mọi cử chỉ, tác phong, lời nói, cách thức tiếp xúc giải quyết công việc cho dân… của cán bộ cơ sở thể hiện bộ mặt của nhà nước ta. Người dân nhìn vào cán bộ đảng viên ở cơ sở để đánh giá nhà nước, để có lòng tin hay sự bất bình. Cơ sở là nền tảng của chế độ, là nền móng của toà nhà, cơ sở suy yếu, rệu rã, mất lòng tin của nhân dân là khởi đầu của những suy yếu, những điều không bình yên của chế độ. Do đó, muốn tạo lập niềm tin của nhân dân đối với Nhà nước, đối với Đảng thì phải quan tâm xây dựng đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở và đảng viên ở cơ sở thực sự trong sạch, có phong cách dân chủ, tôn trọng và lắng nghe nhân dân, tận tuỵ phục vụ nhân dân.
Chính quyền ở cơ sở là nơi quyết định hiệu quả thực hiện các đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước. Nghị quyết Hội nghị trung ương 5 khoá IX, Đảng ta khẳng định “Các cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt đại bộ phận nhân dân cư trú, sinh sống. Hệ thống chính trị ở cơ sở có vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước” [47, tr.166]. Cơ sở là cấp tổ chức thực hiện, cấp hành động, mọi chủ trương, chính sách dù xuất phát ở cấp nào thì cuối cùng cũng đều phải được tổ chức triển khai thực hiện ở cơ sở. Là cấp tổ chức thực hiện đường lối, chính sách