Trải qua nhiều giai đoạn lịch sử với những chớnh sỏch phỏp luật đất đai khỏc nhau, cho dự đất đai là tài sản thuộc sở hữu tư nhõn, hay chỉ được giao quyền sử dụng cho tổ chức, hộ gia đỡnh, cỏ nhõn...thỡ ở nước ta, hiện tượng TCĐĐ vẫn xảy ra phổ biến, diễn biến phức tạp, ảnh hưởng xấu đến cụng tỏc quản lý nhà nước về đất đai núi chung và việc sử dụng đất núi riờng, gõy ra nhiều bất ổn nhất định đối với đời sống kinh tế - xó hội. Nhà nước phải ban hành nhiều quy định phỏp luật để giải quyết vấn đề trờn. Vậy TCĐĐ là gỡ? Khỏi niệm này tưởng chừng đơn giản nhưng nhưng lại cú nhiều ý nghĩa trong việc phõn định thẩm quyền, xỏc định nội dung cần giải quyết đối với cỏc TCĐĐ...
Theo giải thớch của Từ điển tiờ́ng Viợ̀t thỡ tranh chṍp nói chung được hiờ̉u là viợ̀c “Giành nhau mụ̣t cỏch giằng co cỏi khụng rừ thuụ̣c vờ̀ bờn nào” [96, tr. 989].
Theo Từ điển tiếng Việt thụng dụng: “Tranh chấp: 1. Giành giật, giằng co nhau cỏi khụng rừ thuộc về bờn nào. 2. Bất đồng, trỏi ngược nhau” [102, tr.808].
Trong đời sống xó hụ̣i cú nhiờ̀u loại tranh chṍp khác nhau, tùy theo loại tranh chṍp mà có các khái niợ̀m khác nhau như: Tranh chṍp dõn sự có thờ̉ hiờ̉u là những
mõu thuõ̃n, bṍt hoà vờ̀ quyờ̀n và nghĩa vụ hợp pháp giữa các chủ thờ̉ tham gia vào quan hợ̀ pháp luọ̃t dõn sự. Tranh chṍp kinh doanh là những mõu thuẫn, bṍt đụ̀ng, xung đụ̣t giữa những chủ thờ̉ kinh doanh với nhau trong cỏc hoạt động kinh doanh… Tiờ́p cọ̃n ở góc đụ̣ pháp lý thỡ tranh chṍp hợp đồng được hiờ̉u là những xung đụ̣t, bṍt đụ̀ng, mõu thuõ̃n giữa các bờn vờ̀ viợ̀c thực hiợ̀n hoặc khụng thực hiợ̀n các quyờ̀n và nghĩa vụ trong hợp đụ̀ng [Xem 93]. Vậy, tranh chấp đất đai là gỡ? Cú thể khẳng định rằng, Trước khi Luật Đất đai 2003 ra đời, thuật ngữ “TCĐĐ” chưa được chớnh thức giải thớch, mà chủ yếu là chỉ được “hiểu ngầm” qua cỏc quy định của phỏp luật về giải quyết TCĐĐ, quy định về giải quyết cỏc tranh chấp khỏc cú liờn quan đến quyền sử dụng đất. Lần đầu tiờn tại khoản 26 Điều 4 của Luật Đất đai 2003 đó định nghĩa “TCĐĐ là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc
nhiều bờn trong quan hệ đất đai”. Tuy nhiờn, quy định trờn đó lấy một thuật ngữ
đang cần làm rừ nội hàm là cụm từ “tranh chấp” để định nghĩa cho một khỏi niệm cú nội hàm tương tự “TCĐĐ”. Việc định nghĩa như vậy chưa thể hiện được tớnh khoa học cao.
Theo khỏi niệm này, đối tượng tranh chấp trong TCĐĐ là quyền và nghĩa vụ của NSDĐ. Nhưng, đõy là tranh chấp tổng thể cỏc quyền và nghĩa vụ hay chỉ là tranh chấp từng quyền và nghĩa vụ “đơn lẻ” của NSDĐ do phỏp luật đất đai quy định, hay bao gồm cả tranh chấp những quyền và nghĩa vụ mà NSDĐ cú được khi tham gia vào cỏc quan hệ phỏp luật khỏc cho đến nay vẫn chưa được chớnh thức xỏc định. Bờn cạnh đú, chủ thể tranh chấp vốn được gọi là “hai hay nhiều bờn” cũng khụng được xỏc định rừ ràng: chỉ bao gồm NSDĐ hay là tất cả cỏc chủ thể cú liờn quan đến quyền và nghĩa vụ của NSDĐ trong quan hệ TCĐĐ? Chớnh sự chung chung này đó khiến cho nội dung của TCĐĐ nhiều lỳc được mở rộng tối đa ở mức độ cú thể.
Cỏc nhà khoa học phỏp lý đó đưa ra định nghĩa về TCĐĐ như sau: “TCĐĐ là
sự bất đồng, mõu thuẫn hay xung đột về lợi ớch, về quyền và nghĩa vụ giữa cỏc chủ thể khi tham gia vào quan hệ phỏp luật đất đai” [92, tr.455]. Theo quan điểm này thỡ
TCĐĐ là một khỏi niệm cú nội hàm tương đối rộng, trong đú: cỏc chủ thể tham gia quan hệ tranh chấp là cỏc chủ thể khi tham gia quan hệ phỏp luật đất đai bao gồm
Nhà nước và người sử dụng đất; đối tượng của TCĐĐ là tất cả những xung đột về lợi ớch, quyền và nghĩa vụ của cỏc chủ thể là Nhà nước và người sử dụng đất.
Dẫn chiếu tới quy định của Luật Đất đai năm 2003 về giải quyết TCĐĐ chỳng ta cú thể thấy, cỏc chủ thể tham gia TCĐĐ chỉ bao gồm những người sử dụng đất. Mặc dự, Điều 135 và Điều 136 của Luật Đất đai năm 2003 sử dụng cả hai khỏi niệm “TCĐĐ” và “tranh chấp quyền sử dụng đất” nhưng chỳng ta phải khẳng định rằng khỏi niệm “TCĐĐ” rộng hơn khỏi niệm “tranh chấp quyền sử dụng đất”. Chớnh do chế độ sở hữu toàn dõn về đất đai ở Việt Nam nờn nội dung chớnh của quan hệ TCĐĐ chỉ bú hẹp lại là tranh chấp về QSDĐ. Nhà nước khụng thừa nhận và đứng ra là một bờn chủ thể ngang hàng với người sử dụng đất trong cỏc vụ TCĐĐ. Theo đú, nếu người sử dụng đất thấy quyền lợi của mỡnh bị ảnh hưởng bởi cỏc quyết định của cơ quan nhà nước, hành vi hành chớnh của cỏn bộ cụng chức thỡ cú quyền khiếu nại theo thủ tục khiếu nại, tố cỏo.
Ở một khớa cạnh khỏc, khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai 2003 cũng cú thể được hiểu ở phạm vi khỏc. Cụ thể, TCĐĐ là tranh chấp về “quyền” và tranh chấp về “nghĩa vụ” liờn quan đến đất đai của người hiện đang quản lý, sử dụng đất với những người cú liờn quan trong quan hệ đất đai. Theo đú, tất cả cỏc giao dịch dõn sự giữa cỏc chủ thể mà đối tượng của giao dịch đú là đất đai, quyền và nghĩa vụ về đất đều được hiểu là quan hệ đất đai. Và theo cỏch hiểu này, cỏc tranh chấp liờn quan đến việc thực hiện cỏc hợp đồng về đất đai sẽ được hiểu là tranh chấp đất đai, chẳng hạn tranh chấp về nghĩa vụ nộp thuế chuyển quyền sử dụng đất giữa cỏc bờn tham gia quan hệ chuyển nhượng - nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, hay tranh chấp về quyền yờu cầu trả cụng trong hợp đồng ủy quyền quản lý, sử dụng đất… Rừ ràng, cỏc tranh chấp dạng này là những tranh chấp dõn sự thuần tỳy, và thực tiễn cỏc vụ việc này đều khụng được cỏc cơ quan hành chớnh thụ lý mà được Tũa ỏn nhõn dõn thụ lý, giải quyết theo thủ tục tố tụng dõn sự.
Tiếp đú, “Quan hệ đất đai” được hiểu là quan hệ giữa người với người trong việc sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai [Xem 92], trong đú cú cả cỏc chủ thể là cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai. Nếu hiểu một cỏch thuần tỳy tranh chấp đất đai là
tranh chấp “giữa hai hoặc nhiều bờn trong quan hệ đất đai” thỡ cú nghĩa là sẽ cú loại tranh chấp đất đai giữa cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai với người sử dụng đất. Điều này là hoàn toàn mõu thuẫn với chế độ sở hữu toàn dõn về đất đai. Bởi lẽ, đất đai thuộc sở hữu toàn dõn do Nhà nước thống nhất quản lý với tư cỏch đại diện chủ sở hữu. Trong quỏ trỡnh quản lý đú, Nhà nước giao đất, cụng nhận quyền sử dụng đất cho cỏc chủ thể sử dụng đất, giao một phần diện tớch đất cho cỏc cơ quan, trong đú cú Ủy ban nhõn dõn cỏc cấp để làm trụ sở phục vụ hoạt động quản lý xó hội. Người sử dụng đất, nếu khụng nhất trớ với cơ quan Ủy ban nhõn dõn về việc quản lý, sử dụng đối với một diện tớch đất cụ thể nào đú, chỉ cú quyền đề nghị Nhà nước xem xột lại việc giao đất đú đó thực sự cụng bằng, hợp lý hay chưa, chứ khụng cú quyền tranh chấp diện tớch đất đú với cơ quan Ủy ban nhõn dõn.
Như vậy, định nghĩa tranh chấp đất đai theo khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai 2003 do cú nội hàm rất rộng nờn đó gõy nhiều cỏch hiểu khụng chớnh xỏc. Nhiều quan điểm đó đồng tỡnh với cỏch hiểu rằng, tranh chấp đất đai là tranh chấp phỏt sinh giữa cỏc chủ thể tham gia quan hệ phỏp luật đất đai về quyền và nghĩa vụ trong quỏ trỡnh quản lý và sử dụng đất [94, tr.74]. Hơn nữa, cỏc tranh chấp cú liờn quan đến quyền sử dụng đất của người sử dụng đất cũng đó từng được quy định cụ thể trong một số văn bản hướng dẫn về thẩm quyền giải quyết cỏc tranh chấp liờn quan đến đất đai với tờn gọi là tranh chấp liờn quan đến quyền sử dụng đất chứ khụng phải tranh chấp đất đai một cỏch chung chung [Xem: 56]. Vỡ vậy, theo chỳng tụi, tranh chấp đất đai, tự thõn khỏi niệm đó núi lờn nội hàm của khỏi niệm. Theo đú, tranh chấp đất đai cần được hiểu là tranh chấp quyền sử dụng đối với diện tớch đất cụ thể giữa cỏc chủ thể trong hoạt động quản lý, sử dụng đất. Cỏc dạng tranh chấp khỏc đều được hiểu là tranh chấp liờn quan đến đất đai và được giải quyết bởi cơ quan Tũa ỏn theo thủ tục tố tụng dõn sự.
Như vậy, nờn hiểu tranh chấp đất đai ở nước ta chớnh là tranh chấp quyền sử dụng đất hay bao gồm cả tranh chấp quyền sử dụng đất và cỏc tranh chấp liờn quan đến quyền sử dụng đất, vỡ làm rừ khỏi niệm tranh chấp đất đai cú thể giỳp xỏc định chớnh xỏc đối tượng tranh chấp trong tranh chấp đất đai, gúp phần ỏp dụng phỏp luật
một cỏch chớnh xỏc và thống nhất, gúp phần hoàn thiện phỏp luật đất đai, trỏnh được trường hợp quy định của luật này chồng chộo lờn quy định của luật kia. Hiện nay, ngành tũa ỏn ở nước ta vẫn thống kờ cỏc tranh chấp liờn quan đến quyền sử dụng đất vào mục tranh chấp đất đai núi chung. Vỡ vậy theo tụi, tranh chấp đất đai là bao gồm tranh chấp quyền sử dụng đất và tất cả cỏc tranh chấp liờn quan đến quyền sử dụng đất và trong điều kiện của nước ta hiện nay, cũng nờn hiểu tranh chấp đất đai chớnh là tranh chấp quyền sử dụng đất và cỏc tranh chấp khỏc liờn quan đến quyền sử dụng đất thỡ phự hợp hơn. Như vậy, cú thể hiểu: tranh chṍp đṍt đai là sự bṍt đụ̀ng, mõu
thuõ̃n hay xung đụ̣t vờ̀ mặt lợi ích, vờ̀ quyờ̀n và nghĩa vụ giữa các chủ thờ̉ tham gia vào quan hợ̀ đṍt đai trong quá trình quản lý và sử dụng đṍt đai.
Việc nhận thức như vậy là hoàn toàn phự hợp với xu hướng Nhà nước đang ngày càng mở rộng quyền cho người sử dụng đất và cỏc cơ quan Nhà nước được giao quản lý đất đai nếu khụng tuõn thủ phỏp luật, gõy thiệt hại cho lợi ớch hợp phỏp của người sử dụng đất cũng cú thể bị người sử dụng đất khởi kiện yờu cầu bồi thường thiệt hại chứ khụng cũn đơn thuần là mệnh lệnh hành chớnh một chiều.
Khỏch quan cũng cần phải thừa nhận rằng, cũng chớnh định nghĩa tranh chấp đất đai theo quy định của phỏp luật hiện hành cũn chưa rừ ràng, chưa cụ thể nờn trờn thực tế chỳng cũng là nguyờn nhõn dẫn đến tỡnh tràng "mự mờ", thiếu đi sự phõn định rạch rũi và thậm chớ trong nhiều trường hợp người ta đồng nhất giữa tranh chấp với khiếu nại, tố cỏo về đất đai, trong khi chỳng hoàn toàn cú đối tượng, tớnh chất, đặc điểm và phạm vi khỏc nhau. Vỡ vậy, để đảm bảo cho hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai núi chung và giải quyết tranh chấp đất đai bằng Tũa ỏn núi riờng đỳng phỏp luật, đỳng thẩm quyền thỡ sự cần thiết phải làm rừ nội hàm của vấn đề này.
Trước tiờn cần phõn biệt tranh chấp đất đai và khiếu nại liờn quan đến đất đai: Trong quỏ trỡnh giải quyết khiếu kiện, nếu khụng hiểu đỳng cỏc vấn đề mang tớnh nguyờn tắc phỏp luật thỡ khụng thể đỏnh giỏ đỳng bản chất sự việc và như vậy khụng thể vận dụng những quy định phỏp luật phự hợp với vấn đề cần giải quyết. Tuỳ thuộc vào bản chất cỏc sự kiện phỏp lý xảy ra liờn quan đến việc khai thỏc, quản lý, sử dụng đất đai, nờn cú nhiều ngành luật cựng điều chỉnh quan hệ phỏp luật này. Đến nay,
thực tiễn vẫn cũn tỡnh trạng khụng phõn biệt được thế nào là khiếu nại, thế nào là khởi kiện hành chớnh về đất đai, thế nào là khởi kiện về tranh chấp đất đai theo quy định của phỏp luật dõn sự. Sự nhầm lẫn khụng đỏng cú này, từ phớa cơ quan cụng quyền, và cả từ phớa cỏ nhõn, phỏp nhõn đó gõy ra những rắc rối, bất ổn trong đời sống phỏp luật, cú lỳc đó xõm hại đến quyền, lợi ớch chớnh đỏng của người dõn.
Như đó nờu trờn, theo Từ điển Tiếng Việt thỡ “tranh chấp” là: (1) Giành nhau
một cỏch giằng co cỏi khụng rừ thuộc về bờn nào và (2) Đấu tranh giằng co khi cú ý kiến bất đồng thường là trong vấn đề quyền lợi giữa hai bờn. Theo định nghĩa này,
cú thể hiểu theo nghĩa thụng thường “tranh chấp đất đai” là việc giành nhau về một phần đất nào đú hoặc quyền và nghĩa vụ liờn quan đến phần đất đú mà chưa rừ nú thuộc về bờn nào. Việc “giành nhau” này cú thể bằng hành động trực tiếp (chiếm trực tiếp), cũng cú thể mới ở phần ý kiến (đũi cơ quan cú thẩm quyền phải cụng nhận cho mỡnh thay vỡ cho người khỏc). Việc giành nhau này khụng chỉ “giữa hai bờn” như Từ điển nờu mà cú thể giữa nhiều bờn.
“Khiếu nại” được quy định và điều chỉnh tại Luật Khiếu nại tố cỏo, cũn “tranh chấp đất đai” lại được quy định và điều chỉnh tại Luật Đất đai. Mặc dự Luật Đất đai cũng cú quy định về khiếu nại nhưng ở phạm vi hẹp là “khiếu nại quyết định hành chớnh hoặc hành vi hành chớnh về quản lý đất đai” (Điều 138, Luật Đất đai 2003).
Rừ ràng đõy là 2 vấn đề do 2 Luật khỏc nhau điều chỉnh, nhưng những năm vừa qua việc nhầm lẫn 2 vấn đề này trong quỏ trỡnh giải quyết tại địa phương là khỏ phổ biến. Cú rất nhiều vụ việc tranh chấp đất đai được người giải quyết cho là “khiếu nại” nhưng sau đú người ta thờm từ “đũi đất” hay “tranh chấp đất đai” để thành cụm từ khụng rừ ràng và chưa hề cú một văn bản phỏp luật nào của Nhà nước ta quy định (như: “khiếu nại đũi đất”, “khiếu nại tranh chấp đất đai”, “khiếu nại đũi đất cũ”, “khiếu nại đũi đất tập đoàn”...). Theo đú, vỡ coi “tranh chấp” là “khiếu nại” nờn trong quỏ trỡnh giải quyết, nhiều nơi khụng tuõn theo quy định của Luật Đất đai (Điều 135 và 136) mà lại vận dụng Luật Khiếu nại, tố cỏo để giải quyết. Điều đú là sai vỡ trỡnh tự, thẩm quyền giải quyết khỏc nhau, thời hạn, thời hiệu cũng khỏc nhau và đặc biệt
là quyết định giải quyết tranh chấp khụng được quyền khiếu nại (khoản 3 Điều 138 Luật Đất đai 2003), mặc dự đõy cũng là quyết định hành chớnh.
Trong nhiều năm gần đõy, khiếu kiện về đất đai luụn chiếm tỷ lệ lớn và cũng là những vụ việc gay gắt, phức tạp, khú giải quyết. Chớnh vỡ lẽ đú, việc xỏc định đỳng bản chất của cỏc vụ khiếu kiện từ đú định ra một cơ chế giải quyết cú hiệu quả là vấn đề mà chỳng ta cần cố gắng đạt được. Muốn vậy, trước hết khụng thể khụng đề cập đến sự phõn định tương đối về mặt lý thuyết giữa tranh chấp và khiếu nại.
Khiếu nại thụng thường xuất phỏt từ một mối quan hệ khụng bỡnh đẳng giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại mà người bị khiếu nại cú quyền quyết định một vấn đề nào đú theo thẩm quyền được phỏp luật quy định. Trong quan hệ giữa cơ quan hành chớnh Nhà nước và cụng dõn thỡ cụng dõn là người bị quản lý cũn cơ quan hành chớnh Nhà nước là cơ quan quản lý. Cơ quan Nhà nước cú quyền ban hành cỏc quyết định hành chớnh cú hiệu lực bắt buộc mọi cỏ nhõn, tổ chức phải thi hành. Cỏ nhõn, tổ chức cú nhiệm vụ chấp hành quyết định hành chớnh đú nhưng đồng thời cũng cú quyền khiếu nại với cơ quan Nhà nước cú thẩm quyền.
Ngược lại, tranh chấp giữa hai cỏ nhõn hoặc cỏ nhõn với tổ chức là sự tranh