Chính sách BHTN của các quốc gia thờng đề cập tới những vấn đề sau đây:
a. Đối tợng áp dụng của chính sách BHTN
Xác định đối tợng áp dụng BHTN (những ngời cần đợc bảo vệ) là một trong những vấn đề có tính nguyên tắc đợc đặt ra khi xây dựng nội dung của BHTN. Để xác định ranh giới của sự bảo vệ xã hội chống thất nghiệp, ngời ta xem xét các yếu tố: Nhu cầu bảo vệ, sự quan tâm về mặt tài chính và quản lý.
Nhìn chung, đa số các nớc quy định chỉ những ngời làm công ăn lơng (làm công cho chủ) mới đợc tham gia BHTN. Còn những ngời lao động độc lập thì không thuộc đối tợng tham gia BHTN. Quy định này đợc thể hiện tại Điều 2, Công ớc số 44 của ILO:
Tuy nhiên, tùy hoàn cảnh mỗi nớc có thể đặt thêm các trờng hợp ngoại lệ đối với một số đối tợng thuộc các dạng sau: Các gia nhân (những ngời giúp việc nhà); ngời lao động làm việc tại nhà; công chức nhà nớc có việc làm ổn
định; ngời lao động có thu nhập cao có thể tự mình phòng chống rủi ro thất nghiệp; những ngời lao động làm việc theo mùa vụ; những ngời lao động trẻ, sát cận tuổi lao động theo quy định; những lao động đã vợt quá tuổi quy định, nghỉ h- u, đang đợc hởng trợ cấp hu trí; ngời lao động làm việc tùy dịp hoặc phụ trợ; thành viên trong gia đình của chủ nhân;
Công ớc này không áp dụng cho thủy thủ, thủy thủ đánh cá và lao động nông nghiệp [49].
Sở dĩ có các trờng hợp ngoại lệ này là vì nguyên tắc chung xác định đối tợng cần đợc bảo vệ là tìm cách đạt đợc sự cân bằng giữa các yếu tố nh nhu cầu bảo vệ, sự quan tâm về mặt quản lý cũng nh về mặt tài chính. Tuy nhiên, đôi khi các yếu tố này lại không phù hợp với nhau, gây ra khó khăn khi quyết định cho đối tợng gia nhập hay loại trừ khỏi đối tợng tham gia BHTN. Do đó khi xác định phạm vi áp dụng của BHTN cần nghiên cứu riêng cách giải quyết đối với các trờng hợp đó.
Thứ nhất, đối với những ngời giúp việc nhà, đầy là loại lao động mà sự tham gia bảo hiểm đặt ra nhiều vấn đề nan giải nhất về mặt quản lý cũng nh về mặt tài chính. Đa số những ngời này đợc tuyển dụng để làm việc nhà. Chủ nhân thờng là một gia đình chỉ thuê mớn một ngời làm. Vì vậy, việc quản lý đối tợng này rất khó khăn, tốn kém chi phí và khó xác định thời điểm bắt đầu thất nghiệp thực sự của đối tợng này. Hơn nữa những ngời giúp việc nhà thờng hởng phần lớn thù lao dới dạng hiện vật (vì họ đợc chủ nhà nuôi ăn và cung cấp chỗ ở), do đó không thuận tiện cho việc tính số đóng góp nh trờng hợp thù lao bằng tiền. Nhng những ngời giúp việc nhà lại có nhu cầu bảo vệ chống lại thất nghiệp khẩn thiết hơn những loại lao động khác, vì so với các nghề nghiệp khác, việc làm của những ngời này không ổn định bằng, họ lại thờng bị thôi việc một cách đột ngột và đồng lơng của họ cũng rất khiêm tốn nên không có khả năng dành dụm cho những ngày không may bị thất nghiệp. Nh vậy, trên khía cạnh xã hội, ngời giúp việc nhà cần đợc đa vào là đối tợng áp dụng của BHTN. Nhng trên
khía cạnh quản lý của các nớc mới thiết lập BHTN thì việc mở rộng đối tợng áp dụng BHTN cho những ngời giúp việc nhà có thể tạm hoãn cho đến khi hệ thống BHTN đợc hoàn thiện; nhng những nớc này cũng phải tính đến việc mở rộng đối tợng áp dụng BHTN khi điều kiện cho phép.
Thứ hai, là đối với những lao động làm việc tại nhà, những ngời lao động làm việc tại nhà là những ngời nhận của ngời ủy nhiệm các nguyên vật liệu, dụng cụ để hoàn thành công việc đợc giao tại nhà mình hoặc một nơi nào khác mà họ không chịu sự đôn đốc, kiểm soát trực tiếp của ngời ủy nhiệm. Nh thế, họ đợc gần nh tự do làm việc cho chính mình, nhng cũng đặt dới sự kiểm tra của ngời ủy nhiệm nên họ ở vào thế vừa là ngời làm công ăn lơng, vừa là ng- ời lao động độc lập. Họ cũng đứng trớc nguy cơ mất việc làm, do đó mất thu nhập và có nhu cầu đợc bảo vệ chống thất nghiệp.
Thứ ba, công chức nhà nớc có việc làm thờng xuyên hoặc theo hợp đồng dài hạn do đó công việc khá ổn định và không có nhu cầu khẩn thiết tham gia BHTN.
Thứ t, đối với ngời lao động có thu nhập cao, những đối tợng này có thể tự phòng chống rủi ro thất nghiệp. Nhng ngời ta cũng cho rằng việc làm có thu nhập cao thờng không ổn định bằng các việc làm khác. Hơn nữa, không phải toàn bộ những ngời có thu nhập cao đều có khả năng dành dụm để tự bảo vệ khi mất việc làm. Xét trên khía cạnh quản lý thì nếu loại trừ không cho những ngời có thu nhập cao tham gia BHTN thì chi phí quản lý không đợc cắt giảm nhiều. Xét trên khía cạnh tài chính, số đóng góp của những ngời có thu nhập cao thờng giúp cho BHTN tăng thu và thuận lợi cho sự cân đối tài chính của quỹ. Do đó cần cân nhắc xem có nên cho những ngời có thu nhập cao tham gia BHTN hay không.
Thứ năm, đối với lao động làm việc theo mùa vụ, việc làm theo mùa là những công việc thực hiện mỗi năm vào một thời kỳ hầu nh nhất định, kéo dài từ vài tuần đến vài tháng. Về mặt BHTN, ngời lao động làm việc theo mùa chỉ
bị mất lơng khi bị thất nghiệp vào lúc đang mùa (thời kỳ đợc thuê mớn làm việc). BHTN không chấp nhận sự không có việc làm trong những thời kỳ khác không phải là mùa là nguyên nhân làm mất thu nhập. Vì vậy, khi thực hiện BHTN, nhiều nớc trên thế giới không áp dụng với ngời lao động theo mùa vụ.
Thứ sáu, đối với những lao động trẻ sát cận tuổi lao động theo quy định, đa số những ngời trẻ tuổi khi cha đạt tới một độ tuổi nào đó thờng cha bắt đầu lao động hoặc không có đều đặn một việc làm đầy đủ thời gian. Những ngời này lại thờng sống với gia đình và cha phải là ngời trụ cột. Do vậy, việc xác định một thiếu niên không có việc làm có phải bị thất nghiệp hay không là điều khá khó khăn. Vả lại, những lao động này cũng cha có nhu cầu khẩn thiết đợc bảo vệ chống thất nghiệp. Thêm vào đó, những lao động trẻ chỉ đợc trả thù lao một cách khá khiêm tốn, do đó đóng góp BHTN đối với những đối tợng này có thể là một gánh nặng tài chính. Với các lý do này, các quốc gia cần nghiên cứu kỹ trớc khi chấp nhận hay loại trừ khỏi đối tợng áp dụng của BHTN những lao động trẻ cha đạt đến một độ tuổi nhất định.
Thứ bảy, đối với những ngời già khi tiến gần đến tuổi nghỉ hu, năng lực làm việc thờng giảm đi và nguy cơ bị thất nghiệp tăng. Do đó, nếu không thận trọng quỹ BHTN sẽ phải chi một phần lớn trong tổng số trợ cấp cho những ngời già mà do thể trạng, họ khó có thể kiếm và giữ đợc việc làm. Vì vậy nên loại trừ khỏi BHTN những ngời đã vợt trên một hạn tuổi nhất định.
Thứ tám, đối với lao động làm việc tùy dịp và phụ trợ, công việc tùy dịp và phụ trợ (ngoài hoạt động nghề nghiệp bình thờng) là những công việc làm không thờng xuyên, đầy đủ thời gian do đó thờng bị loại trừ khỏi BHTN vì việc mất thu nhập sẽ không gây ảnh hởng lắm (do họ đã có thu nhập từ hoạt động nghề nghiệp chính), vả lại nhu cầu bảo vệ cũng không khẩn thiết.
Thứ chín, đối với ngời làm công là thành viên trong gia đình của chủ nhân. Những ngời này có liên hệ thân thuộc, gần gũi với chủ nhân nên sẽ khó
khăn trong việc kiểm tra tình trạng thất nghiệp, và cũng dễ xảy ra lạm dụng. Thêm vào đó, việc mất thu nhập cũng không giây khó khăn trầm trọng cho họ, do đó hầu hết các nớc trên thế giới đều loại trừ những ngời này ra khỏi đối tợng áp dụng của BHTN.
Lao động nông nghiệp (nông, lâm, ng nghiệp) cũng bị loại trừ khỏi đối tợng áp dụng BHTN do việc quản lý những đối tợng này co nhiều khó khăn và tài chính của quỹ BHTN cho đối tợng này cũng có khó khăn. Sản xuất của lao động nông nghiệp phân tán, việc đăng ký tham gia, thu tiền đóng góp... là khó khăn. Việc làm mang tính mùa vụ không thờng xuyên, do đó khó xác định xem họ có bị thất nghiệp thực sự hay không. Các đối tợng này có thu nhập thấp nên việc đóng phí BHTN sẽ khó khăn.
Trên đây là những khía cạnh cần xem xét khi xác định đối tợng áp dụng BHTN. Nhìn chung, khi BHTN đợc tổ chức dới dạng một chế độ BHXH, đối t- ợng áp dụng BHTN thờng trùng với đối tợng áp dụng BHXH.
b. Chế độ BHTN
- Về điều kiện hởng BHTN
Muốn đợc hởng trợ cấp BHTN, ngời thất nghiệp phải có đủ các điều kiện sau (theo Công ớc số 44 của ILO): Có năng lực làm việc và sẵn sàng làm việc nhng hiện tại không có việc làm; Có đăng ký tìm việc tại một phòng tìm việc do cơ quan có thẩm quyền xác nhận hay tại một trung tâm đào tạo và giới thiệu việc làm do Nhà nớc quản lý; Có sổ BHTN để chứng nhận có tham gia đóng BHTN đủ thời hạn quy định của thời kỳ dự bị; Trớc đó không tự ý nghỉ việc vô cớ hoặc không phải bị nghỉ việc vì kỷ luật hay tranh chấp nghề nghiệp; Có giấy chứng nhận mức lơng hay thu nhập trớc khi bị thất nghiệp (trờng hợp trả trợ cấp theo mức lơng).
BHTN nhằm bảo vệ ngời lao động bị mất việc làm do những nguyên nhân nằm ngoài ý muốn chủ quan của ngời lao động. Do vậy, nếu ngời lao động không có việc làm do không có khả năng lao động thì sẽ không thuộc trách nhiệm của BHTN. Vì vậy, muốn đợc nhận trợ cấp thất nghiệp, ngời thất nghiệp phải có "năng lực làm việc" (khả năng lao động). Đây là điều kiện chủ yếu mà luật BHTN các nớc đều đặt lên hàng đầu.
Cùng với việc "có khả năng lao động", muốn đợc hởng trợ cấp BHTN, ngời thất nghiệp phải "sẵn sàng làm việc". Đây là một điều kiện liên quan đến cá nhân ngời thất nghiệp. Ngời xin hởng trợ cấp BHTN đợc xem nh "sẵn sàng làm việc" nếu hoàn cảnh cá nhân của họ cho phép họ nhận ngay lập tức việc làm phù hợp mà cơ quan giới thiệu việc làm tìm đợc cho họ.
Sự "sẵn sàng làm việc" đợc xác nhận qua thủ tục ghi danh, trình diện tại cơ quan giới thiệu việc làm. Qua thủ tục này, cơ quan giới thiệu việc làm sẽ có biện pháp nghiệp vụ để đánh giá sự "sốt sắng", ý chí muốn làm việc của từng ngời xin hởng trợ cấp BHTN, ngời thất nghiệp từ chối việc làm phù hợp do cơ quan giới thiệu việc làm tìm cho thì họ có thể sẽ bị mất quyền hởng trợ cấp.
Thứ hai, về điều kiện "có đăng ký tìm việc tại một phòng tìm việc"
Sự trợ giúp lớn nhất mà xã hội có thể mang lại cho ngời thất nghiệp là tìm cho họ một việc làm mới, việc cung cấp một khoản trợ cấp bù đắp thu nhập đã mất chỉ là thứ yếu. Do đó, để đợc hởng trợ cấp BHTN, ngời thất nghiệp phải đăng ký tìm việc làm ở một phòng tìm việc. Ngoài ra, đây cũng là cách tốt nhất và đơn giản nhất đề kiểm trả khả năng lao động, sự sẵn sàng và ý chí làm việc của ngời thất nghiệp.
Thứ ba, về "thời kỳ dự bị", để tránh sự lạm dụng của ngời thất nghiệp, chính sách BHTN của các nớc đều quy định về thời gian dự bị. Đó là khoảng thời gian ngời lao động có tham gia đóng góp cho quỹ BHTN trớc khi thất nghiệp.
Quy định về thời kỳ dự bị có hai tác dụng, thứ nhất, thời kỳ dự bị đảm bảo rằng chỉ có những ngời thực sự và thờng xuyên thuộc lao động hoạt động kinh tế thì mới có thể xem nh mất thu nhập thực sự, khi lâm vào tình trạng thất nghiệp, do đó cần một khoản trợ cấp thay thế; thứ hai, nhờ thời gian dự bị mà cơ quan BHTN có thể đảm bảo số đóng góp của mỗi ngời tham gia BHTN sẽ đạt tới mức tối thiểu khi xảy ra thất nghiệp, điều này góp phần cân đối tài chính quỹ BHTN.
Tùy thuộc vào tình hình kinh tế - xã hội của mỗi nớc và tình hình tài chính của quỹ BHTN mà độ dài của thời kỳ dự bị đợc các nớc quy định rất khác nhau. Điều 6, Khuyến cáo số 44 của ILO có hớng dẫn: "Thời kỳ dự bị thờng không vợt quá 26 tuần lễ làm việc (tức là tối thiểu phải có 26 lần đóng góp hàng tuần) trong thời gian 12 tháng trớc khi xin hởng trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp" [49].
Các trờng hợp không đợc hởng trợ cấp BHTN
Ngời thất nghiệp có thể bị mất quyền hởng trợ cấp BHTN trong các tr- ờng hợp sau: Bị mất việc làm do lỗi cố ý của mình hoặc tự ý bỏ việc không có lý do chính đáng; Từ chối một việc làm phù hợp do cơ quan giới thiệu việc làm tìm cho; Có hành vi gian lận để hởng trợ cấp;
- Mức hởng và thời gian hởng trợ cấp BHTN
+ Mức hởng trợ cấp
Khi mất việc làm, ngời lao động mất phơng tiện mu sinh do nguồn thu nhập không còn. Để giúp đỡ họ giảm bớt khó khăn trong cuộc sống trong thời gian chờ tìm đợc việc làm mới, BHTN sẽ cung cấp cho họ khoản trợ cấp tạm thời để ổn định cuộc sống. Trợ cấp này đợc trả hàng tháng và bằng tiền mặt.
Đối với khoản trợ cấp bằng tiền mặt, có hai quan điểm xác định mức trợ cấp hợp lý. Quan điềm thứ nhất cho rằng mức trợ cấp BHTN phải xây dựng sao cho đem lại sự bảo vệ tối thiểu cho ngời lao động. Điều này có nghĩa là mức trợ
cấp phải đủ giúp ngời lao động giải quyết các nhu cầu thiết yếu nh lơng thực, nhà ở, chất đốt…để tạm sống qua ngày, chờ tìm đợc việc làm mới. Với quan điểm này, trợ cấp BHTN phải đồng loạt bằng nhau cho mọi ngời có tham gia BHTN. Quan điểm thứ hai cho rằng mức trợ cấp BHTN phải đảm bảo mức sống gần với mức sống trớc khi thất nghiệp của từng loại đối tợng, tức là trợ cấp này phải chiếm tỷ lệ tơng đối so với mức lơng của ngời lao động đợc lĩnh trớc khi thất nghiệp.
Khi xác định mức trợ cấp phải lu ý đến mức trợ cấp quá thấp sẽ không đủ giải quyết nhu cầu tối thiểu, kết quả là cuộc sống của ngời lao động sẽ gặp khó khăn. Còn nếu mức trợ cấp BHTN cao ngang bằng tiền lơng trớc khi thất nghiệp sẽ khuyến khích ngời lao động không làm việc, kéo dài thời gian hởng trợ cấp, gây thiệt hại cho quỹ BHTN và có ảnh hởng xấu đến tình hình sản xuất. Do đó, mức trợ cấp BHTN hợp lý là mức đợc xác lập trên cơ sở dung hòa một cách tơng đối hai quan điểm trên, tức là mức này vừa đảm bảo mức sống tối thiểu nhng phải thấp hơn mức lơng đang hởng khi còn làm việc của ngời lao động.
+ Thời gian hoãn hởng trợ cấp BHTN
Trong BHTN có quy định rằng không phải ngời lao động bắt đầu thời gian nghỉ do thất nghiệp là đợc hởng trợ cấp BHTN ngay, mà trái lại, phải sau một thời gian nhất định mới đợc hởng, đó là thời gian hoãn hởng (chậm hởng) BHTN. Nói cách khác, thời gian hoãn hởng là thời gian kể từ khi ngời thất nghiệp nộp đơn xin hởng trợ cấp đến khi họ thực sự nhận đợc trợ cấp. Mục đích của thời gian hoãn h- ởng là để giảm bớt gánh nặng tài chính cho quỹ BHTN đối với các trờng hợp tạm