ĐBQH được bầu theo đơn vị bầu cử. Theo đó, một đơn vị bầu cử với số lượng dân cư nhất định sẽ được bầu một số lượng đại biểu nhất định. Ở Việt Nam, một đơn vị bầu cử ĐBQH thường gồm 2 đến 3 quận/huyện, tùy thuộc vào số lượng dân cư và số đại biểu được bầu ở đơn vị bầu cử đó. Theo quy định của Điều 8 - LBCĐBQH hiện nay thì các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được chia thành các đơn vị bầu cử, mỗi đơn vị bầu cử được bầu không quá ba ĐBQH. Mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có ít nhất ba đại biểu cư trú và làm việc tại địa phương. Ngoài ra, số đơn vị bầu cử, danh sách các đơn vị và số đại biểu của mỗi đơn vị được tính căn cứ theo số dân do UBTVQH ấn định và được công bố chậm nhất là bảy mươi ngày trước ngày bầu cử (Điều 11- LBCĐBQH).
Theo quy định trên, cuộc bầu cử Quốc hội khoá XII (2007) tổng cộng có 876 người ứng cử được phân bổ về 182 đơn vị bầu cử ở 64 tỉnh thành phố để bầu ra 500 đại biểu. Số đại biểu được bầu ở các tỉnh, thành phố là từ 5 đến 26 người. Mỗi tỉnh, thành phố lập ra từ 2-3 (tỉnh ít nhất) cho đến 7-10 (tỉnh, thành phố nhiều nhất) đơn vị bầu cử. Năm 2011, trong cuộc bầu cử Quốc hội khóa XIII, cả nước có 827 người ứng cử (182 người do trung ương giới thiệu và 645 người ở địa phương) để bầu 500 đại biểu được phân bổ về 183 đơn vị bầu cử ở 64 tỉnh thành phố để bầu ra 500 đại biểu. Trong đó, Thủ đô Hà Nội và TP.HCM là những địa phương có số đơn vị bầu cử và số ĐBQH được bầu lớn nhất với 10 đơn vị bầu cử, số ĐBQH được bầu là 30.
74
Như vậy, chế độ bầu cử ĐBQH ở nước ta áp dụng đơn vị bầu cử đa đại diện, trong đó bao gồm cả các ứng cử viên cư trú làm việc tại địa phương và các ứng cử viên do trung ương giới thiệu về bầu cử ở địa phương đó. Vì thế, khi tìm hiểu tính cạnh tranh trong việc phân chia đơn vị bầu cử không chỉ tìm hiểu số dư trong các đơn vị bầu cử mà còn cần phải xem xét vấn đề phân bổ ứng cử viên ở Trung ương về các địa phương, việc sắp xếp nhân sự trong các đơn vị bầu cử...
2.4.1.1. Về việc phân bổ ứng cử viên ở Trung ương về ứng cử ở các địa phương
Tuy đơn vị bầu cử ở nước ta được phân chia theo tiêu chí địa dư nhưng ứng cử viên không chỉ gồm những người cư trú, làm việc tại địa phương đó, mà còn có cả những ứng cử viên của trung ương được giới thiệu về địa phương để ứng cử. Điều 46 -LBCĐBQH hiện hành quy định: "Căn cứ vào danh sách chính thức những người ứng cử đại biểu Quốc hội được Đoàn Chủ tịch ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam giới thiệu, Hội đồng bầu cử gửi tới các Ủy ban bầu cử ĐBQH...danh sách những người được giới thiệu về ứng cử tại địa phương". Từ nhiều cuộc bầu cử trước cho đến hai cuộc bầu cử gần đây, Hội đồng bầu cử đều chỉ dựa vào số lượng đại biểu của mỗi địa phương (địa phương nào có số lượng đại biểu nhiều thì cũng có nhiều đại biểu ở trung ương hơn) và tính chất công việc, nguyện vọng của ứng cử viên để phân bổ.
Theo đó, việc phân bổ số lượng đại biểu trung ương giới thiệu về địa phương ứng cử thường được dự kiến như sau: đoàn ĐBQH tỉnh 6 đại biểu thì có 2 đại biểu trung ương; tương tự, đoàn có 7 - 9 đại biểu thì có 3 đại biểu trung ương; đoàn 10 - 13 đại biểu có 4 đại biểu trung ương, đoàn 13 - 16 đại biểu có 6 đại biểu trung ương, đoàn có 30 đại biểu trở lên có 11 đại biểu trung ương. Với cơ cấu này, trong số 182 người do trung ương giới thiệu về địa phương ứng cử của cuộc bầu cử Quốc hội khóa XIII, hai nơi có số đại biểu trung ương cao nhất là thủ đô Hà Nội (11 đại biểu) và thành phố Hồ Chí Minh (10 đại biểu).
75
Ngoài cơ sở trên, trong quá trình xem xét, phân bổ, Hội đồng bầu cử đại biểu Quốc hội đã tạm thời áp dụng 7 tiêu chí sau:
- Một là, đảm bảo tất cả các vùng, miền, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đều có ứng cử viên Trung ương.
- Hai là, các ứng cử viên được ghi nguyện vọng tối đa 5 địa phương; - Ba là, các trường hợp ứng cử viên là lãnh đạo thuộc diện cơ quan cấp cao quản lý thì nên có ý kiến của các cơ quan đó;
- Bốn là, các trường hợp tái cử nếu thấy nơi mình đang làm nhiệm vụ đại biểu mà được tín nhiệm thì được quyền tái cử ở đó;
- Năm là, nếu ứng cử viên thấy ở nơi làm việc, nơi cư trú hay quê quán thuận lợi cho việc phát huy khả năng làm nhiệm vụ đại biểu thì được quyền ghi nguyện vọng;
- Sáu là, ứng viên nào đang cư trú, làm việc ở địa phương mà được giới thiệu về làm chuyên trách ở Trung ương thì ứng cử ngay địa phương đó.
- Bẩy là, các ứng cử viên là lãnh đạo cấp cao (từ ủy viên Trung ương Đảng, bộ trưởng và tương đương trở lên) căn cứ vào cơ cấu, thành phần đại biểu Quốc hội để đưa về địa phương ứng cử. Chủ yếu đưa về các thành phố trực thuộc Trung ương, các trung tâm kinh tế, chính trị hoặc các vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, miền núi, biên giới để bảo đảm sự lãnh đạo đồng đều trên địa bàn toàn quốc.
Ngoài ra, Hội đồng bầu cử còn phải xét tới nguyện vọng từ dưới lên vì một số tỉnh muốn một số ứng viên Trung ương là các đồng chí lãnh đạo cấp cao về ứng cử ở địa phương mình, nhất là những tỉnh còn khó khăn trong phát triển kinh tế - xã hội.
Trên cơ sở các tiêu chí trên, Hội đồng bầu cử căn cứ vào cơ cấu, thành phần đại biểu, trao đổi với cả ứng cử viên và địa phương để đạt được thỏa thuận, từ đó, phân bổ các đại biểu đến các địa phương, bảo đảm sự hài hoà chung ở tất
76
cả các đơn vị bầu cử trên phạm vi cả nước. Song, số ứng cử viên dự kiến sẽ làm đại biểu chuyên trách ở các cơ quan Quốc hội các khóa sau này tăng với số lượng lớn mà phần đông các ứng cử viên đều ghi hai nguyện vọng đầu ở các tỉnh, thành phố càng gần thủ đô càng tốt; hơn nữa, không ít địa phương lại có nguyện vọng muốn lựa chọn ứng cử viên có lợi thế cho địa phương nên Hội đồng bầu cử (Trung ương) rất khó khăn trong việc phân bổ, sắp xếp.
Bên cạnh đó, các tiêu chí trên hiện nay chỉ được thống nhất và thực hiện một cách tương đối nên vẫn còn một số ứng cử viên hay địa phương không đạt được nguyện vọng đã đăng ký. Nếu tất cả các ứng cử viên đều có quyền chọn nơi ứng cử, như trong cuộc Tổng tuyển cử đầu tiên (theo Điều 12 Sắc lệnh 51: Người ứng cử được tự do ứng cử nơi mình chọn lấy nhưng chỉ một nơi ấy thôi) , thì vấn đề không có gì phải bàn. Tuy nhiên, điều đáng nói ở đây là “người chọn, kẻ không”. Luật bầu cử hiện hành không qui định tiêu chí phân bổ này và cũng không có bất cứ văn bản nào hướng dẫn về vấn đề này. Điều này không những phản ánh sự thiếu thống nhất trong việc áp dụng, thiếu minh bạch trong hoạt động bầu cử, mà nguyên lý sơ đẳng về bầu cử bình đẳng đã bị xem nhẹ. Hơn nữa, chỉ cần một công đoạn không đảm bảo sự bình đẳng thì tính cạnh tranh trong bầu cử đã giảm đi ít nhiều.
Thực tế cũng cho thấy, vì đơn vị bầu cử chỉ tổ chức theo địa dư, cho nên các đại biểu khối trung ương phải được giới thiệu về các địa phương. Điều này được giải thích khá hợp lý vì theo khoản 1, Điều 97 - Hiến pháp 1992 thì “Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, không chỉ đại diện cho nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước”. Song thực chất, đây chỉ là giải pháp tình thế, vì họ được “gửi” vào một địa phương để “có chỗ” bầu cử và khi đó dễ bị xem là “khách”. Bởi về lý thuyết, tính đại diện của quyền lực nhà nước phải gắn với một nhóm xã hội, một vùng lãnh thổ nào đó. Mặt khác, do số lượng đại biểu ở mỗi tỉnh bị hạn chế, nên việc
77
đưa người từ nơi khác về ứng cử (và thường là trúng cử) tất nhiên sẽ làm giảm bớt số đại biểu từ địa phương đó. Xét về một phương diện nào đó, các đại biểu khi được trung ương giới thiệu về ứng cử có lợi thế nhất định về uy tín, sự nổi tiếng và thường có lý lịch “sáng” hơn so với nhiều đại biểu cư trú tại ở địa phương. Đặc biệt, trong tình trạng nhiều cử tri đi bầu thiếu thông tin về ứng cử viên để lựa chọn như hiện nay, thì một phương án khá “an toàn”, đó là cử tri thường đặt niềm tin vào các ứng cử viên từ trung ương. Do đó, vô hình chung, những đại biểu từ trung ương đã “chiếm chỗ” trong đoàn đại biểu quốc hội của địa phương, nhất là ở các vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa, nơi rất coi trọng người từ trung ương về.
Như vậy, cách phân chia đơn vị bầu cử hiện nay vừa không đảm bảo để đại biểu có mối quan hệ “máu thịt” với nhân dân, vừa bất cập trong việc đảm bảo nguyên tắc bình đẳng giữa các ứng cử viên.
2.4.1.2. Về số dư trong các đơn vị bầu cử
Theo quy định của pháp luật bầu cử, cử tri chỉ bỏ phiếu cho các ứng cử viên có tên trong danh sách ứng cử ở mỗi đơn vị bầu cử. Vì vậy, các ứng cử viên cũng chỉ ganh đua trong từng đơn vị bầu cử, ứng cử viên của đơn vị bầu cử này không ganh đua với ứng cử viên của đơn vị bầu cử khác. Do đó, số dư trong từng đơn vị bầu cử càng cao, tính cạnh tranh giữa các ứng cử viên và khả năng lựa chọn của cử tri cũng càng cao.
Theo quy định của khoản 10 - Điều 1 - Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của LBCĐBQH và LBCĐBHĐND số 63/2010/QH12 (24/11/2010): “Số người trong danh sách ứng cử ĐBQH ở mỗi đơn vị bầu cử phải nhiều hơn số đại biểu được bầu ở đơn vị đó; nếu đơn vị bầu cử được bầu ba đại biểu thì số người trong danh sách ứng cử phải nhiều hơn số đại biểu được bầu ít nhất là hai người. Trong trường hợp khuyết người ứng cử vì lý do bất khả kháng thì do Hội đồng bầu cử quyết định”. Việc tăng số người ứng cử nhiều hơn ít nhất là hai người ở mỗi đơn
78
vị bầu cử là điểm mới, được quy định bắt đầu từ cuộc bầu cử Quốc hội khóa XII, song việc thực hiện nhiều khi vẫn không đạt yêu cầu do kết quả của công tác hiệp thương.
Trong cuộc bầu cử Quốc hội khóa XIII, căn cứ vào các quy định của pháp luật, dân số và số lượng đại biểu được bầu, UBTVQH đã ban hành Nghị quyết công bố số đơn vị bầu cử và số đại biểu được bầu ở mỗi đơn vị bầu cử, Nghị quyết công bố danh sách những người ứng cử ĐBQH khoá XIII theo từng đơn vị bầu cử. Theo đó, cả nước có 183 đơn vị bầu cử, trong đó, 2 đơn vị có 6 người ứng cử đề bầu 3 đại biểu; 129 đơn vị có 5 người ứng cử để bầu 3 đại biểu; 3 đơn vị có 4 người ứng cử để bầu 3 đại biểu; 11 đơn vị có 4 người ứng cử để bầu 2 đại biểu; 38 đơn vị có 3 người ứng cử để bầu 2 đại biểu. Như vậy, nếu tham chiếu với quy định trên, vẫn còn một số đơn vị bầu cử không đạt số dư tối thiểu là 2, dẫn đến tỷ lệ giữa số người ứng cử trong danh sách chính thức so với tổng số ĐBQH được bầu là 1,65 lần.
Nhìn vào số liệu tổng kết trên, ta có thể thấy xác xuất trúng cử của các ứng cử viên ở các đơn vị bầu cử là không giống nhau. Đối với những đơn vị bầu cử “6 lấy 3” và “4 lấy 2” thì xác xuất trúng là 50%, với những đơn vị bầu cử “5 lấy 3” thì xác xuất trúng là 60%, với những đơn vị bầu cử “4 lấy 3” thì xác xuất trúng là 75%, với những đơn vị bầu cử “3 lấy 2” thì xác xuất trúng là khoảng 66,7%. Như vậy, nếu “chọn” đơn vị bầu cử “4 lấy 3” sẽ có cơ hội trúng cử cao hơn (75%) nhiều so với đơn vị bầu cử “4 lấy 2” hoặc “6 lấy 3” (50%). Rõ ràng, khi vẫn còn tình trạng “người chọn, kẻ không”, thì “người được chọn” chẳng bao giờ “rơi” vào những đơn vị bầu cử có xác suất trúng cử thấp. Một câu hỏi được đặt ra là với sự chênh lệch đó, liệu sự bình đẳng giữa các ứng cử viên ở các đơn vị bầu cử có được đảm bảo không, khi mà việc phân chia các ứng cử viên về đơn vị bầu cử lại do Hội đồng bầu cử ấn định mà không có một văn bản hướng dẫn thống nhất nào. Đây là vấn đề cần được xem xét kĩ lưỡng, nhất là khi nước ta
79
đang áp dụng hệ thống bầu cử đa đại diện (một đơn vị bầu cử chọn ra nhiều đại biểu) để bầu ĐBQH.
So với nhiều nước trên thế giới, nhất là các nước áp dụng đơn vị bầu cử một đại diện, khả năng trúng cử của ứng cử viên ĐBQH trong cuộc bầu cử Quốc hội ở nước ta khá cao, vì thế, tính cạnh tranh giữa các ứng cử viên rất thấp. Tại cuộc bầu cử quốc hội Pháp năm 2002, có 8.424 ứng cử viên cạnh tranh 577 ghế hạ viện, trung bình mỗi vị trí có 14 ứng cử viên tranh cử [60, tr.215]. Trong khi, nếu lấy số liệu ở cuộc bầu cử mới nhất năm 2011 ở Việt Nam thì trung bình mỗi ghế ĐBQH khóa XIII có 1,65 ứng cử viên tranh cử. Như vậy, nếu so sánh mức độ cạnh tranh giữa ứng cử viên ĐBQH Việt Nam so với ứng cử viên nghị sĩ Pháp chênh nhau gấp hơn 8 lần.
Bên cạnh đó, một vấn đề nữa được đặt ra đối với các đại biểu thuộc đối tượng cơ cấu đang sinh sống tại địa phương đó là sự công bằng trong cách sắp xếp danh sách ứng cử viên tại mỗi đơn vị bầu cử. Qua thực tiễn các cuộc bầu cử Quốc hội, có thể nói, “cách sắp xếp khác nhau sẽ cho kết quả khác nhau” [71, tr.21]. Với cách thức bầu cử vẫn “nặng về cơ cấu” như hiện nay, nếu cố gắng đạt cơ cấu, thì chắc chắn chúng ta phải “thiết kế” đơn vị bầu cử với những “quân xanh” làm đệm để đảm bảo cho sự thắng cử của “người được cơ cấu”. Biểu hiện của tình trạng này đó là sự chênh lệch về năng lực, trình độ trong việc phân bổ ứng cử viên ở một số đơn vị bầu cử. Trong đó, “quân xanh” là những người kém hơn hẳn về trình độ, năng lực, uy tín, địa vị... so với những người được gọi là “quân đỏ”, họ gần như đã biết trước sẽ nhận phần thất bại. Theo tổng kết của cuộc bầu cử Quốc hội khóa XII, trong số 182 đơn vị bầu cử thì bên cạnh nhiều đơn vị bầu cử có ứng cử viên tương đối đồng đều về tiêu chuẩn thì có khoảng 10% số đơn vị bố trí các ứng cử viên quá chênh lệch về trình độ và chức vụ [71, tr.21]. Ví dụ, một nữ giáo viên cùng đơn vị bầu cử với Bí thư, Chủ tịch Hội đồng nhân dân tỉnh, Chủ tịch Hội nông dân và Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc tỉnh; hay một
80
cựu chiến binh tự ứng cử cùng đơn vị bầu cử với Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh,