5. KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN
2.3.2.1.Những hạn chế và yếu kém
a) Công tác quy hoạch
Công tác quy hoạch giữa các vùng, ngành còn chồng chéo, chậm triển khai. Các quy hoạch chưa đồng bộ, thiếu tính dự báo và ổn định đã dẫn đến việc khai thác, sử dụng, quản lý xây dựng, giới thiệu địa điểm thu hút đầu tư còn bị động. Chất lượng một số dự án quy hoạch còn hạn chế, đội ngũ cán bộ làm công tác quy hoạch còn thiếu và yếu. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, tài nguyên thiếu chặt chẽ, xẩy ra tình trạng lãng phí, vi phạm luật đất đai trong việc giao đất cho thuê đất. Việc vi phạm quy hoạch và lộ giới gây lãng phí, tốn kém vốn đầu tư.
Trong thời kỳ 2001 - 2005, tỉnh đã triển khai và phê duyệt khá nhiều quy hoạch (trung bình hàng năm khoảng từ 30 đến 40 dự án quy hoạch) nhưng chủ yếu chỉ dừng ở mức quy hoạch tổng thể, rất thiếu các quy hoạch chi tiết. Các quy hoạch còn thiếu tính ổn định và dự báo chưa vững chắc vì còn chưa đầy đủ thông tin cần thiết, dẫn đến hiện tượng thường thay đổi quy hoạch. Có nhiều trường hợp quy hoạch mới phá vỡ quy hoạch cũ, gây hoang mang cho người dân, nhà đầu tư làm lãng phí vốn đầu tư (thường trong các ngành, các lĩnh vực: điện, nước, viễn thông, giao thông...).
Các quy hoạch chi tiết về xây dựng đang phải rà soát và điều chỉnh lại và một số dự án quy hoạch từ khi lập đến phê duyệt còn kéo dài nhiều năm như: quy hoạch thị trấn Đồng Lê, thị trấn Ba Đồn, Hoàn Lão, Kiến Giang, quy hoạch các khu công nghiệp, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng lang quốc lộ 12A, quy hoạch sử dụng đất thời kỳ 2001-2010... Ngoài ra quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội tỉnh, ngành và huyện đang được rà soát lại chưa được thông qua.
Việc quy hoạch còn một số dự án bị treo như quy hoạch chi tiết công viên cầu Rào, quy hoạch khu du lịch sinh thái Phong Nha, quy hoạch khu nuôi tôm Bảo Ninh, đặc biệt là dự án tây đường biền Mỹ Trạch - Hạ Trạch đã 2 năm nay dân không có ruộng để sản xuất nông nghiệp do phải trả đất cho xã để quy hoạch nuôi tôm dẫn đến thiệt hại hàng tỷ đồng ... Quy hoạch các khu công nghiệp, khu kinh tế còn chậm triển khai, nhiều bất cập, trong khi đó tỉnh lại chưa có chính sách cụ thể ưu đãi kèm theo nên không khuyến khích được các nhà đầu tư.
Trong quy hoạch đô thị, vai trò quản lý Nhà nước của các cấp chính quyền phát huy chưa đều. Các cấp, các ngành, các đơn vị chưa quan tâm đúng mức tới việc xây dựng, quản lý và tổ chức thực hiện đúng quy hoạch đã được thống nhất phê duyệt. Việc quản lý quy hoạch xây dựng còn lỏng lẽo. Việc xử lý vi phạm thiếu kiên quyết; mức xử phạt còn thiếu răn đe; còn xảy ra tình trạng đùn đẩy trách nhiệm trong quản lý quy hoạch và xây dựng.
b) Công tác kế hoạch hoá
Công tác kế hoạch hoá còn bất cập, việc phân bổ vốn đầu tư cho các vùng chưa thật sự hợp lý. Đầu tư còn dàn trải, chưa tập trung, chưa dứt điểm cho các công trình trọng điểm, chuyển tiếp; phân bổ vốn chậm; nhiều dự án chưa đủ thủ tục vẫn ghi kế hoạch vốn.
Công tác kế hoạch hoá chưa tốt do kế hoạch hàng năm giao chậm (thực tế cho thấy kế hoạch vốn hàng năm phân bổ cho các dự án bao gồm cả NSTW và
NSĐP trên địa bàn tỉnh được bố trí dàn trải từ đầu năm đến cuối năm kế hoạch. Thậm chí có năm niên độ quyết toán kế hoạch năm là 31/01 hàng năm thì đến ngày 30/01(trước 01 ngày) mới được bổ sung kế hoạch của năm đó, hơn nữa trong công tác xây dựng kế hoạch thiếu kế hoạch chiến lược dài hạn. Đúng ra khâu công tác xây dựng kế hoạch hoá phải đi trước một bước nhưng thực tế lại không đúng như vậy.
Ảnh 4: Công trình: Nhà VH-TT tỉnh. Công trình đầu tư dàn trải kéo dài
Chẳng hạn với kế hoạch năm 2003, cuối năm 2002 Chính phủ giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB, khoảng tháng 5/2003 mới phân khai kế hoạch năm 2003. Khi đó các chủ đầu tư mới tiến hành làm thủ tục theo trình tự: làm công tác thiết kế, khảo sát, giải phóng mặt bằng, tổ chức lập hồ sơ mời thầu, đấu thầu, thương thảo phê duyệt hợp đồng, triển khai thi công xây dựng. Quyết định của Chính Phủ tháng 11/2003 mới giao bổ sung kế hoạch năm 2003 và cơ quan thẩm
quyền vẫn cho phép nhiều dự án gia hạn thực hiện khối lượng đến 30/4/2004 và thanh toán đến hết tháng 6/2004 thuộc kế hoạch 2003. Tình trạng này hiện nay đang phổ biến đối với các dự án thuộc NSTW trên địa bàn Quảng Bình. Do vậy không những không làm cho hiệu quả đồng vốn đầu tư phát huy được tác dụng mà còn là một trong những nguyên nhân làm cho luật NSNN được thực hiện không nghiêm.
Năm 2006, các chủ đầu tư lập nhu cầu vốn cho 373 dự án, giá trị 1.185 tỷ đồng. tỉnh chỉ cân đối được 271,5 tỷ đồng nhưng vẫn phân bổ cho cả 373 dự án (xem bảng 2.8)
Bảng 2.8. Tình hình lập và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư XDCB năm 2006
( không tính các nguồn trả nợ vay KBNN, vay vốn quỹ đất...)
ĐVT: tỷ đồng Tên dự án Số dự án Nhu cầu vốn đề nghị Số vốn được phân bổ Tỷ lệ vốn được phân bổ (%) - Dự án chuyển tiếp 86 587,6 123,6 21,0 - Dự án mới 55 250,6 30,3 12,1 - Dự án hoàn thành 149 332,8 103,6 31,1 - Dự án CBĐT+TKQH 83 14,0 14,0 100,0 Cộng 373 1.185,0 271,5 22,9
Nguồn: Quyết định giao chỉ tiêu vốn XDCB năm 2006 của UBND tỉnh)
Điều kiện được ghi kế hoạch vốn là phải đảm bảo đúng theo trình tự đầu tư XDCB (phải có quyết định phê duyệt dự án, phê duyệt tổng dự toán hoặc dự toán chi tiết), nhưng thực tế trên địa bàn Quảng Bình những năm gần đây có tình trạng nhiều bộ, ngành đóng trên địa bàn và ngay cả địa phương chưa đủ thủ tục vẫn giao kế hoạch vốn và đó là một trong những nguyên nhân làm chậm tiến độ thanh toán theo kế hoạch được giao.
tư trung và dài hạn, kế hoạch chỉ điều hành trong 01 năm, có khi 06 tháng và mang nhiều yếu tố chủ quan, thiếu căn cứ khoa học, có hiện tượng "khéo" chạy thì được bố trí vốn nên vội vàng thuê tư vấn lập dự án theo lượng vốn đơn vị "xin" được cho dự án chứ không xuất phát từ nhu cầu thực tế của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội hay quy hoạch tổng thể của tỉnh. Chính vì vậy, vốn đầu tư thường dàn trải, chia mỗi công trình một ít dẫn đến tình trạng đa số các dự án phải kéo dài nhiều năm, thậm chí có dự án bàn giao đưa vào sử dụng mà vẫn không có vốn bố trí trả nợ do phải "chia" cho các dự án khác, làm cho chất lượng các công trình kém, hiệu quả sử dụng không cao. Theo nghị định số 16/CP của Chính Phủ thì các dự án nhóm C thời gian bố trí kế hoạch vốn là hai năm nhưng hầu như có quá nhiều dự án đều được bố trí từ ba năm trở lên. Đây là bài toán nan giải không chỉ cho Quảng Bình mà còn cho cả nước.
Trong đầu tư XDCB còn có hiện tượng khối lượng xây dựng dỡ dang lớn, nhiều công trình chờ vốn do không được bố trí kế hoạch vốn năm đó mặc dù là công trình chuyển tiếp. Ngược lại có hiện tượng nghịch lý là vốn NSNN đã bố trí theo kế hoạch lại bị ứ đọng không thanh toán được do đơn vị chưa đủ thủ tục theo quy định của quy chế quản lý đầu tư xây dựng và các văn bản hướng dẫn. Các đơn vị thi công vẫn đi vay các tổ chức tín dụng để đảm bảo tiến độ, chưa thu lại được vốn để tái đầu tư trong khi đó vẫn phải trả lãi vay cho các tổ chức tín dụng nên giá trị công trình vẫn phải gánh chịu những chi phí bất hợp lý.
c) Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB còn thấp và có xu hướng giảm, làm ảnh hưởng đến tốc độ phát triển kinh tế hiện nay (xem bảng 2.9)
Điều này chứng tỏ từ 2001 đến năm 2005 hiệu suất vốn đầu tư và hiệu quả sử dụng vốn đầu tư có xu hướng giảm dần. Nếu như năm 2001 để có 1 đồng GDP tăng lên thì chỉ cần 1,8 đồng vốn đầu tư, hay 1 đồng vốn đầu tư tăng thêm đã tạo ra 12,4 đồng GDP thì đến năm 2005 để có 1 đồng GDP tăng lên thì phải cần tới 3,6 đồng vốn đầu tư, hay 1 đồng vốn đầu tư thêm thì chỉ tạo ra 11,5 đồng GDP.
Bảng 2.9.Hiệu suất vốn đầu tư và hệ số ICOR từ 2001-2005 của Quảng Bình
ĐVT: lần
Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005
1. Hiệu suất vốn đầu tư (Hi) 12,4 17,6 13,5 10,2 11,5
2. Hệ số ICOR 1,8 1,5 2,2 3,4 3,6
(Nguồn: Số liệu tính toán)
d) Chưa làm tốt công tác quản lý và thực hiện dự án đầu tư
* Trình độ đội ngũ cán bộ hoạt động trong lĩnh vực quản lý hoạt động đầu tư (bao gồm cả chủ đầu tư và các ban quản lý dự án). (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Nhìn chung trình độ và phẩm chất của một số cán bộ quản lý trong lĩnh vực đầu tư còn yếu kém, kỷ cương phép nước, công tác kiểm tra thanh tra còn buông lỏng, nhiều người có trọng trách trong quản lý dự án đầu tư nhưng không có bằng cấp chuyên môn lĩnh vực mình đảm nhận. Một số cán bộ quản lý dự án đầu tư bị tác động tiêu cực của thị trường, sút kém phẩm chất. Trong điều kiện này, công tác kiểm tra thanh tra chưa được chú trọng, chưa xử lý nghiêm các trường hợp sai phạm làm thất thoát vốn của Nhà nước dẫn đến buông lỏng kỷ cương phép nước và đó cũng là nguyên nhân làm cho việc sử dụng vốn đầu tư không mang lại hiệu quả như mong đợi.
Công tác tổ chức quản lý vốn đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh còn cồng kềnh, chồng chéo, quá nhiều đầu mối và nhiều chủ đầu tư.
Ngoài ra trong lĩnh vực này còn có những hạn chế sau:
+ Tư duy về cơ chế quan liêu, bao cấp, trước hết là cơ chế "xin - cho" của đội ngũ này không những chưa đổi mới mà còn nguyên giá trị. Vì vậy căn bệnh quan liêu quyền hành còn thể hiện rất rõ trong thái độ cư xử và giao tiếp hàng ngày đặc biệt là trong giải quyết các thủ tục hành chính đã gây nhiều khó khăn ách trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB.
+ Đội ngũ này còn có một số thiếu kinh nghiệm thực tế, họ có học vấn về mặt danh nghĩa nhưng nhiều trường hợp không phù hợp với học vấn thực chất
do chưa được đào tạo bài bản nghiêm túc. Một số cán bộ lâu năm đã thành thạo với công việc thì lại nặng về kinh nghiệm chưa theo kịp với những đổi mới nhanh chóng diễn ra trong đời sống kinh tế hàng ngày. Chính vì vậy mà nhiều trường hợp việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp luật về đầu tư XDCB chưa phù hợp với tình hình thực tế, ít mang tính khả thi.
* Công tác chuẩn bị đầu tư chưa được coi trọng
Các chủ đầu tư thường quan tâm đến số lượng dự án và khối lượng vốn được phân bổ. Họ ít chú trọng đến mặt hiệu quả kinh tế - xã hội do vốn đầu tư mang lại. Hiện tượng khoán trắng cho các đơn vị tư vấn lập dự án còn khá phổ biến. Nhiều dự án thiếu tính khả thi, phải phê duyệt lại hoặc điều chỉnh nhiều lần; cán bộ làm công tác thẩm định còn yếu kém về chuyên môn và thiếu thông tin cần thiết... Cũng chính vì công tác chuẩn bị đầu tư chưa được chú trọng nên có không ít dự án CBĐT phải xoá bỏ, do không khả thi để đưa vào thực hiện dự án, làm lãng phí không ít vốn của Nhà nước. Và cũng chính ở công tác này chưa chú trọng nên một số dự án bỏ qua giai đoạn này, triển khai ngay ở khâu thực hiện nên không tính toán kỹ càng gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư ngân sách Nhà nước.
* Chất lượng công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án và thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán chưa được quan tâm
Tình trạng không tuân thủ trình tự đầu tư trong thời gian qua là khá phổ biến trên địa bàn tỉnh Quảng Bình, chưa thực hiện đúng các nội dung đã được phê duyệt trong quyết định đầu tư, áp dụng sai định mức, đơn giá; công tác thẩm định dự án còn buông lỏng chất lượng, coi trọng số lượng dẫn đến các quyết định phê duyệt liên tục phải bổ sung, điều chỉnh.
Tình trạng một số cấp có thẩm quyền ra quyết định đầu tư, quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán, dự toán chi tiết thiếu chính xác dẫn đến phải bổ sung, điều chỉnh nhiều lần như: trụ sở UBND tỉnh, bể bơi tỉnh, sân vận động tỉnh... thậm chí có không ít dự án vừa thiết kế vừa thi công... đến giai đoạn
cuối hoặc khi công trình thi công xong mới trình duyệt hoặc xin điều chỉnh tổng dự toán nhằm hợp thức hoá các chi phí đã phát sinh.
Có nhiều dự án có tổng dự toán được phê duyệt cao hơn tổng mức đầu tư, điều này cho thấy khâu phê duyệt chủ trương đầu tư quá đơn giản, nhiều chủ đầu tư chia dự án lớn thành nhiều dự án nhỏ, hoặc nhiều hạng mục chỉ tạm tính nhằm mục đích để tổng mức đầu tư thấp. Do vậy trong quá trình thi công đã vượt tổng mức đầu tư khá lớn, có dự án vượt gấp hai lần so với tổng mức đầu tư phê duyệt ban đầu nên phải điều chỉnh phê duyệt lại tổng mức đầu tư. Chất lượng thiết kế của một số dự án không đảm bảo yêu cầu, không phù hợp với thực tế, cũng như yêu cầu về kỹ thuật dẫn đến phải sửa đổi bổ sung thiết kế... nên chất lượng công trình không đảm bảo như sân vận động Quảng Bình thi công gần 5 năm mới xong, khi thi công gần xong đã phát hiện công trình có sự cố, nứt nẻ. Trung tâm kiểm định chất lượng xây dựng đã chỉ rõ một số sai sót trong thiết kế và Bộ xây dựng cũng như UBND tỉnh đã có quyết định ngừng mọi hoạt động để có phương án sửa chữa, cũng như quy trách nhiệm cho các tổ chức cá nhân vi phạm.
* Công tác đấu thầu, chỉ định thầu chưa thực hiện đúng quy định của Luật đấu thầu
Công tác này còn nhiều bất cập: Quá trình chuẩn bị đấu thầu thường kéo dài; hồ sơ mời thầu không rõ ràng, có quá nhiều lỗi, các tiêu chí thường mâu thuẫn lẫn nhau, khó hiểu gây nhầm lẫn trong quá trình chuẩn bị hồ sơ dự thầu cũng như trong quá trình xét thầu; một số chủ đầu tư cố tình lập hồ sơ mời thầu có các tiêu chí quá cao, chỉ có một số ít nhà thầu đáp ứng (thường được chủ đầu tư "nhắm" trước hoặc thông báo mời thầu không rộng rãi (trên báo địa phương hoặc một số báo ít người đọc); hoặc áp dụng hình thức đấu thầu hạn chế nên không có tính cạnh tranh cao trong đấu thầu.
Trong đấu thầu có hiện tượng thông thầu, "quân xanh quân đỏ" dàn xếp trước nên chất lượng đấu thầu không cao không giảm được phần nào tỷ lệ tiết kiệm chi của ngân sách Nhà nước.
Hội đồng xét thầu thường không có chuyên môn lẫn kinh nghiệm thậm chí không có chứng chỉ đấu thầu vẫn được chủ đầu tư mời vào hội đồng xét thầu, làm cho chất lượng xét thầu hạn chế có lúc đánh giá sai nhà thầu gây thiệt hại không nhỏ cho các nhà thầu tham gia. Có khi dùng ảnh hưởng cá nhân hoặc được chủ đầu tư bật "đèn xanh" nên các thành viên của hội đồng xét thầu cố tình đánh giá sai sự thật; dẫn đến nhà thầu có năng lực thì không được trúng thầu còn