Chính sách bảo vệ đất nông nghiệp, đặc biệt là chính sách bảo vệ đất canh tác cơ bản gắn liền với việc bảo đảm an ninh lương thực quốc gia và bảo đảm ruộng đất cho người sản xuất nông nghiệp có ý nghĩa vô cùng quan trọng.
Nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa khi bước vào thời kỳ cải cách thập kỷ 80 của thế kỷ 20 trong tình trạng đất đai bị suy giảm, nông nghiệp bị sa sút vì cơ chế tập trung ruộng đất cao; chế độ công xã làm chung nông dân không tha thiết với ruộng đất. Tình trạng nông dân bỏ ruộng vườn tràn ra thành phố làm thuê là không ít. Trước sức ép mạnh mẽ về ruộng đất ở nông thôn và các sức ép khác buộc Trung Quốc phải đi vào cải cách. Công việc đầu tiên của việc cải cách về cơ bản là chính sách pháp luật đất đai. Chính sách về đất đai là một bộ phận hợp thành quan trọng của công cuộc chính sách kinh tế ở Trung Quốc từ đầu thập kỷ 80 của thế kỷ 20 đến nay.
Báo cáo của Bộ Đất đai và Tài nguyên, Sở Đất đai và Tài nguyên tỉnh Hà Nam, tỉnh Quảng đông và khảo sát cụ thể ở các địa phương trên cho thấy [23, tr. 22]:
45
Đặc điểm nổi bật trong chính sách và pháp luật đất đai của Trung Quốc là rất coi trọng đối với đất nông nghiệp, bảo vệ nghiêm ngặt đất canh tác.
- Để quản lý, bảo vệ và sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, đặc biệt là đối với đất nông nghiệp, đất canh tác, Luật Quản lý đất đai năm 1998 của Trung Quốc đã có những quy định rất chặt chẽ, nghiêm ngặt về đất canh tác với nguyên tắc là: "chiếm dụng bao nhiêu, khai khẩn bấy nhiêu", đơn vị chiếm dụng đất canh tác chịu trách nhiệm khai khẩn đất canh tác tương ứng với số lượng và chất lượng đất canh tác chiếm dụng; trường hợp không có điều kiện khai khẩn đất canh tác hoặc khai khẩn không phù hợp với yêu cầu, thì phải nộp phí khai khẩn đất canh tác theo quy định của tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc, khoản phí đó chỉ dùng để khai khẩn vùng đất mới. Phải đặt công tác quy hoạch là biện pháp hàng đầu; quy hoạch sử dụng đất tổng thể, quy hoạch đất hàng năm, sử dụng quy hoạch làm công cụ để quản lý việc sử dụng đất.
Chính quyền nhân dân các cấp phải căn cứ vào quy hoạch phát triển kinh tế quốc dân và xã hội, yêu cầu chỉnh đốn đất đai quốc gia và bảo vệ tài nguyên môi trường, năng lực cung cấp đất đai và yêu cầu về đất đai để lập quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất tổng thể được lập theo nguyên tắc là [26, tr. 7]:
- Nghiêm khắc bảo vệ đất đồng ruộng cơ bản, khống chế xây dựng phi nông nghiệp, chiếm dụng đất nông nghiệp (Phải bảo vệ nghiêm ngặt 1.200 ngàn km2 đất canh tác khống chế việc sử dụng đất nông nghiệp làm đất xây dựng)
- Nâng cao hiệu suất sử dụng đất (Sử dụng đất phải tiết kiệm, đem lại hiệu quả sử dụng cao nhất)
- Tính toán bố trí tổng thể đất các loại, các khu vực (bảo đảm sự cân bằng giữa nhu cầu và lợi ích sử dụng đất của các ngành kinh tế, xã hội và các địa phương)
- Tăng cường bảo vệ môi trường, phát triển sinh thái tự nhiên nhằm duy trì và nâng cao chất lượng sống cho người dân của cả nước.
46
- Thường xuyên giữ vững sự cân bằng giữa sử dụng đất canh tác vào việc khác với việc khai hoang phục hóa.
- Tăng cường kiểm soát vĩ mô của Nhà nước đối với việc sử dụng đất
- Nhà nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa bảo hộ đất canh tác, khống chế nghiêm ngặt chuyển đất canh tác thành đất phi canh tác.
Căn cứ vào Luật Quản lý đất đai, Trung Quốc đề ra các quy định chặt chẽ để thực hiện việc bảo hộ đặc biệt đối với đất canh tác nông nghiệp cơ bản nhằm thúc đẩy sản xuất nông nghiệp và kinh tế - xã hội phát triển liên tục. Đất canh tác cơ bản là đất canh tác cần thiết để sản xuất ra hàng hóa nông sản đáp ứng cho nhu cầu xã hội và phát triển nền kinh tế quốc dân trong từng thời kỳ nhất định. Căn cứ vào quy hoạch tổng thể về sử dụng đất để xác định quỹ đất canh tác không được chiếm dụng. Việc bảo vệ, bảo hộ đất canh tác cơ bản thực hành theo phương châm: quy hoạch toàn diện, sử dụng hợp lý, kết hợp sử dụng với bồi thường, bảo hộ nghiêm ngặt.
Chính quyền nhân dân các cấp ở địa phương từ cấp huyện trở lên phải đưa công tác bảo hộ đất canh tác cơ bản vào trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, coi đó là một nội dung của mục tiêu trách nhiệm trong nhiệm kỳ công tác lãnh đạo chính quyền của mình. Chính quyền nhân dân cấp trên phải tích cực đôn đốc thực thi.
Mỗi đơn vị, mỗi cá nhân đều có nghĩa vụ bảo hộ đất canh tác cơ bản và có quyền kiểm tra, tố cáo những hành vi xâm chiếm, phá hoại đất canh tác cơ bản. Đất canh tác cơ bản của tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc hoạch định chiếm khoảng trên 80% tổng diện tích canh tác trong khu vực hành chính của mình. Chỉ tiêu số lượng cụ thể cần căn cứ vào quy hoạch tổng thể về sử dụng đất trong toàn quốc để phổ biến xuống từng cấp.
- Những đất canh tác dưới đây đưa vào khu bảo hộ đất canh tác cơ bản, quản lý chặt chẽ:
47
Những đất canh tác đã được cơ quan chủ quản hữu quan của Quốc vụ viện hoặc chính quyền nhân dân từ cấp huyện trở lên phê chuẩn xác định là nằm trong khu vực sản xuất lương thực, bông và hạt có dầu…
Những đất canh tác có công trình thủy lợi, công trình giữ đất, giữ nước tốt, đang thực thi kế hoạch cải tạo, những ruộng đất có sản lượng trung bình và thấp có thể cải tạo được.
Những khu đất sản xuất rau hàng hóa.
Đất đai sử dụng cho nghiên cứu khoa học nông nghiệp; những ruộng đất thí nghiệm để dạy học, thực nghiệm cho học sinh, sinh viên các trường.
Khu bảo hộ đất canh tác cơ bản đã được hoạch định do chính quyền nhân dân cấp huyện cắm mốc và công bố, cơ quan chủ quản hành chính ruộng đất của chính quyền nhân dân cấp huyện làm hồ sơ và sao gửi cho cơ quan chủ quản hành chính nông nghiệp đồng cấp. Bất cứ một đơn vị hay một cá nhân nào cũng không có quyền phá hoại hoặc tự ý thay đổi mốc giới của khu bảo hộ đất canh tác cơ bản.
Khu đất canh tác cơ bản sau khi đã được cắm mốc giới, thì chính quyền nhân dân cấp tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc, tổ chức các cơ quan chủ quản hành chính đất đai và các cơ quan chủ quản hành chính nông nghiệp tiến hành nghiệm thu xác nhận; hoặc chính quyền nhân dân cấp tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc ủy nhiệm cho các cơ quan chủ quản hành chính về đất đai và chủ quản hành chính về nông nghiệp của chính quyền nhân dân cấp thị xã, cấp châu tự trị tổ chức nghiệm thu xác nhận.
- Khi hoạch định khu bảo hộ đất canh tác cơ bản không được thay đổi quyền khoán kinh doanh của những người đã nhận khoán ruộng đất. Chính quyền nhân dân các cấp ở địa phương cần áp dụng mọi biện pháp nhằm bảo đảm cho quy hoạch tổng thể về sử dụng ruộng đất trong khu vực hành chính của mình không bị giảm về số lượng đất canh tác cơ bản.
48
Khu bảo hộ đất canh tác cơ bản được hoạch định theo đúng pháp luật. Bất cứ một đơn vị hay cá nhân nào cũng không được quyền thay đổi hoặc chiếm dụng. Các trọng điểm xây dựng các công trình của các ngành năng lượng, giao thông, thủy lợi, quân sự… khi tìm địa điểm nếu thật sự là không thể tránh ra ngoài khu bảo hộ đất canh tác cơ bản, mà cần phải chiếm dụng đất canh tác cơ bản thì phải được Quốc vụ viện phê chuẩn. Khi đất canh tác cơ bản đã được Quốc vụ viện phê chuẩn, đã bị chiếm dụng, chính quyền nhân dân địa phương phải căn cứ vào văn kiện phê chuẩn của Quốc vụ viện để sửa lại quy hoạch tổng thể về sử dụng đất bổ sung một số đất canh tác cơ bản có số lượng và chất lượng tương đương. Đơn vị chiếm dụng cần phải theo nguyên tắc chiếm dụng bao nhiêu thì cần phải khai khẩn đất hoang để bù lại bấy nhiêu. Nếu khai khẩn không đủ hoặc đất khai khẩn không phù hợp yêu cầu canh tác thì phải trả phí khai khẩn đất canh tác theo quy định của tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc. Số tiền này dùng vào việc khai khẩn đất canh tác mới.
Đơn vị chiếm dụng đất canh tác cơ bản phải căn cứ theo yêu cầu của chính quyền nhân dân địa phương từ cấp huyện trở lên, chuyển lớp đất màu của đất canh tác cơ bản bị chiếm dụng nhằm thay đổi thổ nhưỡng của khu đất mới khai khẩn hoặc khu đất cằn cỗi bạc màu.
Cấm bất cứ đơn vị hoặc cá nhân nào đào hầm hố, xây nhà cửa, xây mồ mả, đào cát, đào đá, đào quặng, lấy đất, đổ phế thải rắn ở trong khu bảo hộ đất canh tác cơ bản và các hoạt động có tính chất phá hoại đất canh tác cơ bản. Cấm bất cứ đơn vị hoặc cá nhân nào chiếm dụng đất canh tác cơ bản để trồng rừng, cây ăn quả và đào ao thả cá.
Cấm bất cứ đơn vị hoặc cá nhân để đất canh tác cơ bản trở thành đất nhàn rỗi, hoang hóa. Những đất canh tác cơ bản bị chiếm dụng khi đã được Quốc vụ viện phê chuẩn để xây dựng các dự án trọng điểm, nhưng đã một năm chưa sử dụng tới mà có thể canh tác được thì giao cho tập thể hoặc cá
49
nhân vốn là chủ thửa đất đó khôi phục canh tác, hoặc đơn vị chiếm dụng đất tự canh tác. Nhưng nếu trên một năm mà chưa khởi công xây dựng thì phải nộp phí để đất nhàn rỗi theo quy định của tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc. Nếu 2 năm liền chưa sử dụng thì sau khi được chính phủ phê duyệt, chính quyền nhân dân từ cấp huyện trở lên sẽ thu hồi quyền sử dụng đất mà không phải đền bù. Nếu mảnh đất đó vốn là của người dân tập thể thì giao trả lại cho tập thể nông dân đó khôi phục canh tác, hoàn trả lại khu bảo hộ đất canh tác cơ bản. Đối với những đơn vị hoặc cá nhân nhận thầu đất canh tác cơ bản nhưng đã để hoang hóa 2 năm liền, thì đơn vị giao thầu cần chấm dứt hợp đồng, thu hồi ruộng đất đã cho đấu thầu về.
Nhà nước kêu gọi và khuyến khích những người sản xuất nông nghiệp nên dùng phân hữu cơ để bón cho những ruộng đất canh tác cơ bản mà họ đang trồng trọt, nên dùng thuốc trừ sâu và phân hoá học thật hợp lý, đúng khoa học để bảo vệ cây trồng và môi sinh. Những đơn vị và cá nhân đang sử dụng đất canh tác cơ bản trong sản xuất nông nghiệp phải luôn luôn ý thức làm tăng độ phì nhiêu màu mỡ của đất. Chính quyền nhân dân cấp huyện phải căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương để có biện pháp phân hạng độ phì nhiêu của đất canh tác cơ bản. Cơ quan chủ quản hành chính nông nghiệp và cơ quan quản lý hành chính đất đai phối hợp tổ chức thực hiện để phân loại đất canh tác cơ bản và lập hồ sơ. Cơ quan chủ quản hành chính nông nghiệp của chính quyền nhân dân từ cấp huyện trở lên từng bước xây dựng mạng lưới giám sát theo dõi lâu dài về đẳng cấp độ phì của đất canh tác cơ bản và hiệu quả của việc bón phân, định kỳ báo cáo với chính quyền nhân dân cấp mình về tình hình thay đổi về hạng đất của đất canh tác cơ bản và phương pháp bảo hộ độ phì của đất một cách tương ứng và chỉ đạo những người sản xuất nông nghiệp cách bón phân, chăm sóc cây trồng, đất đai.
- Cơ quan chủ quản hành chính nông nghiệp của chính quyền nhân dân từ cấp huyện trở lên cùng với cơ quan chủ quản hành chính về môi trường
50
tiến hành theo dõi, giám sát, đo lường và đánh giá tình hình ô nhiễm môi trường của đất canh tác cơ bản và định kỳ báo cáo với chính quyền nhân dân cấp mình về chất lượng môi trường và xu thế phát triển của môi trường.
Những phân bón cao cấp cho các khu vực bảo hộ đất canh tác cơ bản, những rác và bùn của các thành phố dùng làm phân bón phải phù hợp với những tiêu chuẩn hữu quan của Nhà nước. Khi đã xảy ra sự cố, gây ra hoặc có thể gây ra ô nhiễm môi trường đối với đất canh tác cơ bản, thì đương sự phải có ngay biện pháp xử lý và báo cáo cơ quan chủ quản hành chính về môi trường và các cơ quan chủ quản hành chính nông nghiệp địa phương để điều tra xử lý.
- Những nơi có xây dựng khu bảo hộ đất canh tác cơ bản, chính quyền nhân dân từ cấp huyện trở lên cùng chính quyền nhân dân cấp dưới ký bản cam kết trách nhiệm bảo hộ đất canh tác cơ bản. Chính quyền nhân dân làng xã căn cứ vào yêu cầu của bản cam kết trách nhiệm bảo hộ đất canh tác cơ bản với tổ chức kinh tế tập thể nông thôn hoặc với Hội nông dân. Bản cam kết trách nhiệm hộ đất canh tác cơ bản có những nội dung:
Thửa đất, diện tích, phạm vi của đất canh tác cơ bản. Hạng đất của đất canh tác cơ bản.
Biện pháp bảo hộ.
Quyền lợi và nghĩa vụ của đương sự. Thưởng, phạt
- Chính quyền nhân dân địa phương từ cấp huyện trở lên có chế độ đôn đốc, kiểm tra việc bảo hộ đất canh tác cơ bản. Các cơ quan chủ quản hành chính đất đai, cơ quan chủ quản hành chính nông nghiệp và các cơ quan hữu quan khác định kỳ tiến hành kiểm tra tình hình bảo hộ đất canh tác cơ bản và báo cáo bằng văn bản lên chính quyền nhân dân cấp trên về kết quả kiểm tra. Đơn vị và cá nhân được kiểm tra cần phải cung cấp những tư liệu và tình hình liên quan một cách đúng sự thật, không được từ chối. Cơ quan chủ quản hành chính đất
51
đai của chính quyền nhân dân từ cấp huyện trở lên và cơ quan chủ quản hành chính nông nghiệp đồng cấp có quyền ra lệnh sửa chữa những hành vi có tính chất phá hoại đất canh tác cơ bản xảy ra trong khu vực hành chính của mình.
Làm trái những quy định này, một trong những hành vi sau đây sẽ bị xử phạt nặng:
Chiếm dụng đất canh tác cơ bản một cách bất hợp pháp bằng cách chưa được phê chuẩn hoặc có những thủ đoạn lừa dối để được phê chuẩn;
Chiếm dụng đất cơ bản một cách phi pháp, quá số lượng được phê chuẩn Phê chuẩn phi pháp để chiếm dụng đất cơ bản
Mua, bán hoặc bằng các hình thức khác để chuyển nhượng đất canh tác cơ bản một cách phi pháp.
Đất canh tác đáng lẽ được đưa vào khu vực bảo hộ đất canh tác cơ bản, nhưng không đưa vào thì chính quyền nhân dân cấp trên ra lệnh phải sửa sai có kỳ hạn, nếu không chịu sửa thì những người chủ quản đảm nhiệm trực tiếp và những người có trách nhiệm trực tiếp khác sẽ bị xử lý hành chính hoặc bị kỷ luật theo đúng pháp luật.
Tổ chức hay tư nhân nào phá hoại hoặc tự ý thay đổi mốc giới của khu bảo hộ đất canh tác cơ bản, cơ quan chủ quản hành chính đất đai hoặc cơ quan