Nghiên cứu pháp luật điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài ở Việt Nam trong giai đoạn này có thể thấy sự phát triển của nó theo các giai đoạn sau:
1.2.2.1. Giai đoạn từ 1986 - 2000
Từ sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, dưới sự lãnh đạo của Đảng, nước ta bước sang một thời Kì mới, chuyển dần sang nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN. Trước những thay đổi mới to lớn của đất nước, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật kịp thời điều chỉnh những quan hệ mới phát sinh.
Ngày 29/12/1986 Luật hôn nhân và gia đình Việt Nam đã được Quốc hội thông qua. Luật này quy định nhiều vấn đề mới phù hợp với hoàn cảnh hiện tại của đất nước. Lần đầu tiên trong lịch sử pháp luật hôn nhân và gia đình, Nhà nước ta đã dành một chương (Chương IX) quy định về quan hệ hôn nhân và gia đình giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài. Việc giành một chương riêng trong Luật hôn nhân và gia đình năm 1986 quy định về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài là bước phát triển mới của pháp luật hôn nhân và gia đình, đáp ứng được nhu cầu của tình hình mới và phản ánh xu hướng mở rộng phạm vi điều chỉnh của Luật hôn nhân và gia đình, bước đầu quy định về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Tuy các quy định này vẫn còn rất chung nhưng đây là bước tiến quan trọng trong điều chỉnh pháp luật quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.
Trong khoảng thời gian từ 1986 - 1992, Quốc hội đã thông qua một số văn bản pháp lí có liên quan đến quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài như Luật quốc tịch năm 1988, Điều 14 quy định trẻ em là công dân Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài không vì thế mà mất quốc tịch Việt Nam; Pháp lệnh lãnh sự năm 1990, trong đó có quy định Cơ quan lãnh sự có thẩm quyền đăng kí kết hôn, nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài.
Ngày 29/4/1992, Hội đồng bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 145/HĐBT quy định tạm thời về việc cho người nước ngoài nhận con nuôi là trẻ em mồ côi, bị bỏ rơi, bị tàn tật ở các cơ sở nuôi dưỡng do ngành lao động thương binh xã hội quản lí. Sau đó, ngày 19/1/1993, Bộ lao động - thương binh - xã hội, Bộ tư pháp, Bộ ngoại giao, Bộ nội vụ đã ban hành Thông tư liên bộ số 01/TTLB hướng dẫn thi hành Quyết định 145/HĐBT. Có thể nói, Quyết định số
145/HĐBT là văn bản pháp luật trong nước đầu tiên của Việt Nam cụ thể hoá việc nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện việc cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi, Quyết định số 145/HĐBT đã bộc lộ một số hạn chế sau:
- Quyết định số 145/HĐBT chỉ điều chỉnh việc người nước ngoài xin trẻ em Việt Nam đang sống trong các cơ sở nuôi dưỡng của ngành lao động - thương binh - xã hội làm con nuôi, còn trường hợp trẻ em thuộc đối tượng khác như trẻ em trong các cơ sở y tế, trong gia đình đông con kinh tế khó khăn, trẻ em lang thang ngoài xã hội thì không thuộc đối tượng điều chỉnh của Quyết định này.
- Quyết định số 145/HĐBT chưa có quy định cụ thể về cơ quan quản lí việc cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài dẫn đến tình trạng không thống nhất giữa các cơ quan quản lí ở từng địa phương, ví dụ như quy định về cơ quan thụ lí hồ sơ ở Hà Nội là Sở tư pháp, ở Thanh Hoá là Sở lao động - thương binh - xã hội, ở Hà Tây là Sở ngoại vụ...
- Lệ phí và các khoản thu khác chưa được quy định cụ thể rõ ràng, việc thu - chi chưa được các cơ quan chức năng quản lí chặt chẽ...
Để thi hành Điều 53 Luật hôn nhân và gia đình, theo đề nghị của Chính phủ, ngày 2/12/1993 Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh hôn nhân và gia đình giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài (Pháp lệnh năm 1993). Đây là văn bản pháp luật đầu tiên tương đối hoàn chỉnh giải quyết xung đột pháp luật (và xung đột về thẩm quyền) trong lĩnh vực quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài nói chung và quan hệ nuôi con nuoi có yếu tố nước ngoài nói riêng. Để thi hành Pháp lệnh, ngày 30/11/1994 Chính phủ ban hành Nghị định số 184/CP quy định về thủ tục kết hôn, nhận con ngoài giá thú, nuôi con nuôi, nhận đỡ đầu giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài (Nghị
định số 184/CP). Tiếp đó, ngày 25/5/1995, liên Bộ tư pháp - Bộ ngoại giao - Bộ nội vụ đã ban hành Thông tư số 503/TTLB hướng dẫn chi tiết thi hành Nghị định số 184/CP. Ngày 23/8/1995, Bộ tư pháp ban hành Thông tư số 337/TT-PLQT hướng dẫn thi hành một số quy định của Thông tư số 503 nói trên. Tuy nhiên, các văn bản này chỉ quy định các vấn đề về quan hệ nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài và giữa công dân Việt Nam với nhau mà một bên ở nước ngoài, còn giữa người nước ngoài với nhau thường trú tại Việt Nam thì chưa được quy định.
Phân tích các văn bản pháp luật điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài này cho thấy:
Thứ nhất, Nhà nước đã phân cấp trực tiếp cho uỷ ban nhân dân cấp Tỉnh
nơi thường trú của công dân Việt Nam hoặc Cơ quan đại diện ngoại giao, Cơ quan lãnh sự Việt Nam ở nước ngoài giải quyết một số vấn đề liên quan tới quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài, trong đó có quan hệ nuôi con nuôi.
Thứ hai, quy định chọn những quy tắc xung đột cần thiết phải áp dụng để
giải quyết những quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài theo xu hướng được nhiều nước chấp nhận. Yếu tố hội nhập quốc tế ở đây đã thấy khá rõ.
Thứ ba, quan hệ điều ước quốc tế trong lĩnh vực này được định lập theo
HĐTTTP và được ưu tiên áp dụng để điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi giữa các nước kết ước.
Nhà nước ta đã tiếp tục kí kết các HĐTTTP với Ba Lan ngày 23/3/1993; với CHDCND Lào ngày 6/7/1998; với Liên bang Nga ngày 25/ 8/1998; với CHND Trung Hoa ngày 19/10/1998; với Cộng hoà Pháp ngày 24/02/1999; với
Ucraina ngày 6/4/2000; với Mông Cổ ngày 17/4/2000; với Bêlarút ngày 14/9/2000; với CHDCND Triều Tiên ngày 04/05/2002.
Ngoài ra, trong giai đoạn này Việt Nam đã ban hành một số văn bản pháp luật điều chỉnh những vấn đề liên quan đến quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài như Pháp lệnh công nhận và thi hành tại Việt Nam bản án, quyết định dân sự của toà án nước ngoài năm 1993; Luật quốc tịch Việt Nam năm 1998; Nghị định số 83/1998/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 10/10/1998 về đăng kí hộ tịch và Bộ tư pháp ban hành Thông tư số 12/1999/TT-BTP ngày 25/6/1999 hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị định số 83/CP. Trong Nghị định số 83/CP có Chương 4 quy định về đăng kí hộ tịch có yếu tố nước ngoài.
Tóm lại, nghiên cứu pháp luật điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài ở Việt Nam trong giai đoạn 1986-2000, có thể rút ra một số nhận xét sau:
- Trong giai đoạn này, Việt Nam đã xây dựng được hệ thống pháp luật khá đầy đủ, đồng bộ, quy định tương đối chi tiết điều chỉnh các vấn đề thuộc quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Các văn bản này, đã góp phần quan trọng vào việc thực hiện chính sách đối ngoại rộng mở của Nhà nước ta trong thời kì mới, góp phần tăng cường củng cố các mối quan hệ hữu nghị, ổn định các quan hệ xã hội phát sinh hết sức đa dạng và phức tạp trong thời kì mở cửa.
- Về mặt quản lí nhà nước, các văn bản pháp lí đó đã định ra một cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa Bộ tư pháp với các uỷ ban nhân dân tỉnh trong giải quyết các việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, đưa công tác này đi vào nề nếp, khắc phục nhiều bất cập trong lĩnh vực này trong thời kì trước đây.
- Các HĐTTTP được kí kết trong giai đoạn này có phạm vi điều chỉnh không giống nhau. Trong khi hiệp định với Ba Lan, Lào, Nga, Mông Cổ, Bêlarút điều chỉnh tổng thể các vấn đề như các Hiệp định kí trước năm 1986, thì Hiệp định với Trung Quốc chỉ điều chỉnh các vấn đề tương trợ tư pháp giữa các cơ quan tư pháp của hai nước và thống nhất các quy tắc xác định thẩm quyền xét xử mà không quy định về vấn đề chọn pháp luật áp dụng để giải quyết xung đột pháp luật, Hiệp định với Pháp chỉ điều chỉnh các vấn đề dân sự.
1.2.2.2. Giai đoạn từ năm 2000 đến 2010
Trước thực tế khách quan của các quan hệ xã hội nói chung và quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài nói riêng phát sinh ngày càng đa dạng và phức tạp, tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá X, ngày 09/6/2000 Luật Hôn nhân và gia đình 2000 đó được thông qua, có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2001. Luật Hôn nhân và gia đình 2000 đó dành cả một chương XI quy định về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài, trong đó Điều 105 điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 thay thế cho Luật hôn nhân và gia đình 1986, Pháp lệnh năm 1993, Nghị định số 184/CP và các văn bản hướng dẫn thi hành Nghị định.
Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 đã xác định rõ nguyên tắc, cách giải quyết xung đột pháp luật và xung đột về thẩm quyền trong quan hệ nuôi con nuôi cú yếu tố nước ngoài. Sự ra đời của Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 đã đáp ứng được yêu cầu thực tế trong việc giải quyết quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Nó có phạm vi điều chỉnh rộng hơn so với Luật hôn nhân và gia đình năm 1986, Pháp lệnh năm 1993 ở chỗ, Luật này điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi giữa người nước ngoài với nhau thường trú tại Việt Nam. Đặc biệt,
Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 có quy định riêng áp dụng cho vùng biên giới.
Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 quy định thẩm quyền giải quyết các việc về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài rõ ràng và có tính khả thi hơn so với Luật hôn nhân và gia đình năm 1986 và Pháp lệnh năm 1993. Để quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật hôn nhân và gia đình về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài nói chung và quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài nói riêng, cần phải ban hành Nghị định mới thay thế Nghị định số 184/CP, bởi vì, qua 6 năm thi hành Nghị định số 184/CP đã bộc lộ một số điểm tồn tại, bất cập đó là:
Thứ nhất, thời điểm xây dựng Nghị định chúng ta chưa có điều kiện khảo
sát so sánh pháp luật về thủ tục với các nước mà chỉ xuất phát một cách chủ quan theo thực tế trong nước, trong khi đó đối tượng điều chỉnh của Nghị định số 184/CP mới, rộng, chủ thể là bên nước ngoài, tham gia vào quan hệ nuôi con nuôi với công dân Việt Nam rất đa dạng. Điểm này đưa đến tình trạng khi áp dụng pháp luật phát sinh vướng mắc pháp lí do sự khác biệt về hệ thống pháp luật giữa Việt Nam với các nước.
Thứ hai, các quy định của Nghị định số 184/CP mang tính dự liệu chưa cao.
Nhiều quy định của Nghị định chung chung, các bộ, ngành phải ban hành các thông tư liên tịch để hướng dẫn thống nhất cách vận dụng. Một số vấn đề khi vận dụng không có tính khả thi như việc nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam với công dân của nước láng giềng ở địa bàn các tỉnh biên giới hoặc với người nước ngoài đã sinh sống lâu đời tại Việt Nam.
Thứ ba, trong quá trình tổ chức thực hiện ở một số tỉnh có hiện tượng
như việc tiếp nhận hồ sơ xin con nuôi của người nước ngoài từ các tổ chức phi Chính phủ hoạt động “ngầm” trong lĩnh vực nuôi con nuôi.
Thứ tư, Nghị định số 184/CP chưa quy định về hoạt động của các tổ chức
phi chính phủ nước ngoài trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế, trong khi pháp luật của nhiều nước cho phép và công nhận hoạt động hợp pháp của các tổ chức này. Do đó, từ 1998 đến nay trên thực tế tồn tại một vấn đề khá bức xúc là có nhiều tổ chức phi chính phủ nước ngoài được cấp phép hoạt động tại Việt Nam đã liên hệ với các trung tâm bảo trợ xã hội, hoặc với UBND một số tỉnh dưới danh nghĩa hoạt động từ thiện, tài trợ nhân đạo nhưng thực chất là để kiếm nguồn trẻ giới thiệu cho người nước ngoài có nguyện vọng xin trẻ em Việt Nam làm con nuôi.
Sau khi Quốc hội thông qua Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000, Ngày 10/7/ 2002, Nghị định số 68/2002/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật hôn nhân và gia đình về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài (Nghị định số 68/2002/ NĐ- CP) đã được Chính phủ thông qua. Ngày 16/12/2002 Bộ tư pháp ra thông tư số 07/2002/TT-BTP hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 68/2002/NĐ-CP. Nghị định này đã có những thay đổi căn bản về nguyên tắc, trình tự, thủ tục giải quyết cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi. So với Nghị định 184/CP, Nghị định 68/2002/NĐ-CP đã có nhiều điểm mới về nguyên tắc giải quyết việc nuôi con nuôi; đối tượng trẻ em được cho làm con nuôi; hoạt động của tổ chức nuôi con nuôi nước ngoài tại Việt Nam; thành lập Cục Con nuôi quốc tế trực thuộc Bộ Tư pháp; trình tự, thủ tục giải quyết hồ sơ. Tuy nhiên, quá trình thực thi Nghị định 68/2002/NĐ-CP còn bộc lộ nhiều vướng mắc và bất cập cần giải quyết. Do vậy, để cải tiến một số trình tự, thủ tục theo hướng minh bạch, công khai, thông
thoáng, dễ dàng cho người xin con nuôi nhằm tiến gần hơn với các yêu cầu, đòi hỏi của Công ước Lahay mà khi đó nước ta đang chuẩn bị tham gia, ngày 23/7/2006 Chính phủ đã ban hành Nghị định 69/2006/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 68/2002/NĐ-CP. Sự bổ sung này là “bước đệm” quan trọng để Việt Nam chuẩn bị cho việc ban hành Luật Nuôi con nuôi. Lần sửa đổi này cũng đã đề cập đến một số nội dung quan trọng và về cơ bản đã khắc phục được những hạn chế của Nghị định 68/2002/NĐ-CP như: mở rộng đối tượng được xin trẻ em Việt Nam làm con nuôi cũng như đối tượng trẻ em được cho làm con nuôi; hồ sơ của người xin nhận con nuôi và hồ sơ của trẻ em được cho làm con nuôi.
Nhằm thực hiện thống nhất về đối tượng áp dụng, về trình tự, thủ tục giải quyết việc người nước ngoài xin nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi, ngày