CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT
2.2.1.1. Minh bạch thông tin nhà nước
Các nghiên cứu trước cung cấp một loạt định nghĩa về minh bạch thông tin nhà nước. Sự khác nhau giữa các định nghĩa bắt nguồn từ góc độ tiếp cận đối với khái niệm này: từ góc độ cầu (của các bên liên quan) hay từ góc độ cung (của nhà nước).
Từ góc độ cầu
Các định nghĩa xuất phát từ góc độ cầu đều nhấn mạnh yêu cầu cốt lõi của minh bạch là khả năng tiếp cận thông tin (del Sol, 2013). Theo Kraay & Kaufmann (2002), minh bạch như dòng thông tin kinh tế, xã hội và chính trị kịp thời, đáng tin cậy, liên tục gia tăng, và có thể tiếp cận được bởi tất cả các bên liên quan. Các bên
liên quan gồm cử tri (và các nhóm lợi ích), chủ nợ, chính quyền cấp trên, quốc
hội/hội đồng nhân dân (HĐND) nói riêng (Laswad et al., 2005) hay công chúng nói chung. Công chúng là công dân, người nộp thuế, cư dân, cử tri, nhà báo, tác giả, NNC, giáo viên, sinh viên, tất cả mọi người (Cross, 1953 trích trong Piotrowski & Van Ryzin, 2007). Armstrong (2005) cũng cho rằng minh bạch đề cập đến sự tiếp cận không giới hạn của công chúng đối với thông tin kịp thời và đáng tin cậy về các quyết sách và kết quả hoạt động của nhà nước. Không chỉ cùng đề cập đến khả năng tiếp cận thông tin của các chủ thể bên ngoài nhà nước, các tác giả cũng đồng quan điểm khi yêu cầu thông tin phải được cung cấp kịp thời và đáng tin cậy, hơn nữa nội dung thông tin phải liên tục gia tăng và gần như không giới hạn. Đối với người sử dụng, rõ ràng là không có giới hạn nào đối với nhu cầu thông tin, dù là phục vụ cho mục đích chung hay mục đích cá nhân. Tuy nhiên, phải thừa nhận rằng thực tế vẫn tồn tại những hạn chế hay những trường hợp ngoại lệ trong việc cung cấp thông tin nhà nước (Piotrowski & Van Ryzin, 2007), thường là thông tin liên quan đến an ninh quốc gia, quan hệ đối ngoại, lợi ích kinh tế quốc gia, nghĩa vụ bảo mật cho bên thứ ba, thực thi pháp luật và quyền riêng tư cá nhân (IMF, 2007). Vì vậy, tiếp cận thông tin không giới hạn chỉ là kỳ vọng của người sử dụng thông tin từ góc độ cầu. Cũng theo hướng tiếp cận này, Alt et al. (2005) cho rằng minh bạch là mức độ tổng thể mà công chúng, giới truyền thông và thị trường tài chính có thể quan sát được các chiến lược, hành động và kết quả đầu ra của nhà nước. Nó bao hàm các cấu trúc
pháp lý, chính trị và thể chế, tạo nên thông tin về quản trị hành chính công cho các chủ thể bên trong lẫn bên ngoài hệ thống chính trị (Finel & Lord, 1999). Piotrowski & Van Ryzin (2007, p. 306) thì đưa ra một định nghĩa khá đơn giản nhưng có thể áp dụng vào nhiều hoạt động nhà nước: “Minh bạch thông tin nhà nước là khả năng
tìm hiểu những gì đang diễn ra bên trong nhà nước”. Không chỉ tiếp cận, các tác
giả cho rằng minh bạch sẽ trao quyền cho người dân trong việc chủ động quan sát, tìm hiểu những gì đang diễn ra bên trong nhà nước thông qua những con đường như
tổ chức các cuộc họp mở, tiếp cận hồ sơ tài liệu, chủ động đăng tải thông tin trên webite và thậm chí là rò rỉ thông tin bất hợp pháp (Piotrowski & Van Ryzin, 2007).
Trên cơ sở đó, nó cho phép phân tích và đánh giá các hoạt động quản trị, kinh doanh và các nghiệp vụ diễn ra bên trong nhà nước (Heald, 2006). Và cuối cùng, thông qua việc tăng cường sự hiểu biết đối với các chính sách của nhà nước, minh bạch khuyến khích người dân tham gia vào quy trình ra quyết định (Guillamón et al., 2016). Sự thay đổi hành vi từ tiếp cận thụ động, đến chủ động quan sát, tìm hiểu, phân tích, đánh giá và sau đó là tham gia của các bên liên quan cho thấy minh bạch là một khái niệm được đổi mới liên tục trong quản trị hành chính công để giảm bớt sự bí mật của nhà nước và khiến cho các quyết định và hành động của nhà nước trở nên có trách nhiệm hơn với công chúng (Tejedo-Romero & de Araujo, 2015). Robinson et al. (2009) và Murillo (2015) cũng đồng quan điểm khi cho rằng minh bạch cho phép cho người dân, phương tiện truyền thông, cơ quan giám sát và các bên liên quan khác tiếp cận thông tin một cách chủ động như tìm kiếm, xử lý và tái sử dụng dữ liệu của nhà nước để tạo ra thông tin và kiến thức có ý nghĩa, thông qua đó củng cố trách nhiệm giải trình. Trách nhiệm giải trình nhắm đến nghĩa vụ của quan chức trong việc báo cáo tình hình sử dụng các nguồn lực công và khả năng chịu trách nhiệm khi không đáp ứng các mục tiêu hoạt động đã đề ra (Armstrong, 2005). Trách nhiệm giải trình và minh bạch là 2 khái niệm có quan hệ mật thiết vì tiếp cận thông tin - thành phần trung tâm của minh bạch - là điều kiện cần thiết và là bước đầu tiên để thực hiện trách nhiệm giải trình (Meijer, 2003; Piotrowski & Van Ryzin, 2007).
Từ góc độ cung
Được chấp nhận rộng rãi trong nhiều nghiên cứu (Wong & Welch, 2004; Piotrowski & Van Ryzin, 2007; Caba Pérez et al., 2008; Jorge et al., 2011; Tejedo-Romero & de Araujo, 2015), sự minh bạch dựa trên việc tiết lộ, cung cấp, phổ biến hay công khai thông tin, vốn là một loại hàng hóa công cộng giúp cải thiện chức năng và ngăn chặn sự thất bại của thị trường (Stiglitz, 2000). Không có minh bạch thông tin nhà nước và tự do thông tin, sẽ khó khăn hơn nhiều để giữ các quan chức được bầu/bổ nhiệm chịu trách nhiệm về hành động của họ (Piotrowski & Van Ryzin, 2007). Nhu cầu thông tin phát sinh từ sự thiếu rõ ràng của nhà nước (Jorge et al., 2011). Nhu cầu đó đòi hỏi phải công khai dữ liệu giúp những người dân thường có thể nhận biết nhà nước đang hoạt động hiệu lực và hiệu quả ra sao (Pavan & Lemme, 2006). Theo Grimmelikhuijsen & Welch (2012), minh bạch là việc công khai thông tin bởi một tổ chức cho phép các chủ thể bên ngoài giám sát và đánh giá hoạt động và hiệu suất bên trong của tổ chức đó. Quan điểm này thể hiện một ý tưởng quan trọng là thông tin được phát hành bởi tổ chức có liên quan đến việc đánh giá tổ chức đó. Việc phát hành thông tin kịp thời và chính xác về hoạt động của nhà nước cho phép các quan sát viên bên ngoài xác định liệu nhà nước có đang hoạt động trong khuôn khổ được chấp nhận hay không (Bearfield & Bowman, 2016). Cũng từ góc độ cung, da Cruz et al. (2015) định nghĩa minh bạch là việc công khai tất cả các hành động của nhà nước và các đại biểu để cung cấp cho xã hội dân sự những thông tin liên quan một cách đầy đủ, kịp thời và dễ dàng tiếp cận. Một lần nữa, định nghĩa này nêu bật vai trò của minh bạch trong việc cung cấp thông tin cho người dân để họ có thể trở thành kiểm toán viên chính thức tham gia vào quy trình chính sách, thúc đẩy trách nhiệm giải trình và nâng cao chất lượng ra quyết định của nhà nước. Cả hai định nghĩa trên đều khẳng định minh bạch là công khai thông tin.
Theo Tagesson et al. (2011), công khai thông tin nghĩa là báo cáo các vấn đề liên quan đến loại thông tin đó. Nhưng theo Gibbins et al. (1990), nó không chỉ là báo cáo mà là chủ động phát hành thông tin, dưới dạng định lượng hay định tính, bắt
buộc hay tự nguyện, thông qua các kênh chính thức hoặc không chính thức. Công khai là một cách thể hiện sự minh bạch chủ động, nó khác với những hình thức bị động của minh bạch, trong đó các đơn vị nhà nước phản hồi lại với những nhu cầu bên ngoài (ví dụ: thông qua quyền yêu cầu thông tin) (de Araujo & Tejedo-Romero, 2016). Có nhiều cách để công khai thông tin như báo cáo thường niên, tổ chức hội nghị, báo cáo giữa niên độ, bản cáo bạch, tuyên bố trên báo chí, đăng tải trên website... Theo truyền thống, báo cáo thường niên phát hành dưới dạng bản cứng là một phương tiện công khai chính thức rất quan trọng (Hassan & Marston, 2010). Nhưng trong xu hướng đẩy mạnh ứng dụng CNTT vào cải cách hành chính công theo khuôn mẫu Quản trị Công Mới, việc đăng tải thông tin trên website được khuyến khích vì nó giúp người dân dễ dàng tiếp cận với thông tin hơn, qua đó nâng cao minh bạch và trách nhiệm giải trình hơn (Jorge et al., 2011).
Internet, nói chung, và website chính thức, nói riêng, đã thay đổi căn bản mối quan hệ giữa người dân và nhà nước của họ bằng cách tạo điều kiện truy cập vào khối lượng dữ liệu khổng lồ, cho phép thu thập, phân phối và chuyển đổi bởi các công ty tư nhân, báo chí, các tổ chức dân sự, và công chúng (da Cruz et al., 2015). Website chính thức có lẽ là hình thức công nghệ internet bền vững nhất để cung cấp thông tin nhà nước, từ đó đảm bảo các mục tiêu minh bạch dài hạn (Jaeger & Bertot, 2010). Cả IMF và OECD đều thừa nhận việc đăng tải thông tin miễn phí trên website là một nhân tố thiết yếu để đảm bảo cho việc tiếp cận thông tin sẵn có, kịp thời và thống nhất. Ngay cả ở các quốc gia có mức độ sử dụng công cộng thấp, việc cung cấp tài liệu trên website cho phép các phương tiện truyền thông cũng như các phương thức phổ biến phi chính thức khác hoạt động hiệu quả hơn. Theo IMF (2007), các công báo chính thức và các ấn phẩm khác, nên được đăng trên một website dễ nhận biết và có thể truy cập ngay khi các tài liệu này hoàn thành.
Một vấn đề cũng đáng quan tâm đó là, trong thực tiễn, mức độ minh bạch của các cơ quan công quyền thường không đạt chuẩn. Tùy thuộc vào bối cảnh và phạm vi quyền hạn cụ thể, việc chia sẻ thông tin về quá trình ra quyết định (và bản thân những người ra quyết định) có thể là một truyền thống lâu đời hoặc là một xu hướng
hoàn toàn mới (Tavares & da Cruz, 2017). Đặc biệt, ở cấp địa phương, việc thực hành minh bạch khác nhau đáng kể từ địa phương này sang địa phương khác. Sự thịnh hành của văn hóa minh bạch chủ yếu phụ thuộc vào khả năng đáp ứng của các quan chức đối với nhu cầu thông tin của dân chúng cũng như các bước khẳng định của họ để công khai thông tin về các hoạt động nhà nước mà không cần chờ đợi những yêu cầu cụ thể (da Cruz et al., 2015). Điều này cho thấy vai trò quan trọng của các đại biểu được bầu và quan chức quản lý trong việc thực hiện các biện pháp nhằm thúc đẩy minh bạch ở tất cả cấp chính quyền (Jorge et al., 2011; da Cruz et al., 2015). Guillamón et al. (2011) cũng cho rằng minh bạch thông tin nhà nước phải bắt nguồn từ các chính sách, thể chế và thực tiễn để cung cấp thông tin theo những cách thức giúp nâng cao hiểu biết về chính sách nhà nước, nâng cao hiệu lực chính trị và giảm thiểu sự không chắc chắn về chính sách. Để thực hành minh bạch, IMF (2007) đề nghị các chính phủ phải có trách nhiệm pháp lý trong việc công bố thông tin thông qua việc ban hành luật/quy định công bố thông tin với các trường hợp ngoại lệ được chỉ định rõ ràng và chính đáng; đồng thời phải có những biện pháp tổ chức thực hiện cụ thể và các cơ chế khác đi kèm như động viên, chế tài nhằm thúc đẩy các bộ ngành và các cấp chính quyền thực hành minh bạch tốt hơn.