Theo quy định của Luật Cạnh tranh và các văn bản hướng dẫn, Cục Quản lý cạnh tranh trực thuộc Bộ Thương mại (nay là Bộ Công Thương) có chức năng thực hiện quản lý nhà nước về cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp, áp dụng các biện pháp tự vệ đối với hàng hoá nhập khẩu vào Việt Nam; bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; phối hợp với các doanh nghiệp, hiệp hội ngành hàng trong việc đối phó với các vụ kiện trong thương mại quốc tế liên quan đến bán phá giá, trợ cấp và áp dụng các biện pháp tự vệ.
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý cạnh tranh được quy định tại Nghị định 06/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 09/01/2006.
Tổ chức, cá nhân trong trường hợp phát hiện thấy quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị hành vi cạnh tranh không lành mạnh xâm phạm có thể nộp hồ sơ khiếu nại (bao gồm đơn khiếu nại theo mẫu và các chứng cứ liên quan) đến Cục Quản lý cạnh tranh. Căn cứ vào hồ sơ khiếu nại hợp lệ, Cục Quản lý cạnh tranh sẽ tiến hành điều tra, qua hai giai đoạn là điều tra sơ bộ và điều tra chính thức. Sau hai giai đoạn điều tra này, Cục Quản lý cạnh tranh sẽ ra quyết định xử lý trong trường hợp kết luận có hành vi vi phạm. Bên cạnh đó, trong trường hợp Cục Quản lý cạnh tranh tự phát hiện hành vi vi phạm dựa trên những thông tin, tài liệu do mình thu thập được hoặc do cơ quan, tổ chức, cá nhân khác cung cấp, Cục Quản lý cạnh tranh cũng có thể tiến hành tự khởi xướng điều tra và xử lý vụ việc theo cùng trình tự, thủ tục như trên.
Như vậy, theo quy định của pháp luật, Cục Quản lý cạnh tranh - Bộ Công Thương có các chức năng chính như sau:
Kiểm soát quá trình tập trung kinh tế theo quy định của Luật này; Thụ lý hồ sơ đề nghị hưởng miễn trừ; đề xuất ý kiến để Bộ trưởng Bộ Công Thương quyết định hoặc trình Thủ tướng Chính phủ quyết định; Điều tra các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh và hành vi cạnh tranh không lành mạnh; Xử lý, xử phạt hành vi cạnh tranh không lành mạnh; Các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật [7].
Cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý cạnh tranh được quy định gồm các Phòng, Ban sau:
- Ban Điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh. - Ban Giám sát và quản lý cạnh tranh.
- Ban Điều tra và xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh. - Ban Bảo vệ người tiêu dùng.
- Ban Xử lý chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ. - Ban Hợp tác quốc tế.
- Văn phòng.
Tuy nhiên, khi xem xét cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý cạnh tranh, do khoản đ Điều 49 Luật Cạnh tranh năm 2005 đã quy định Cục Quản lý cạnh tranh phải thực hiện "các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật" nên trên thực tế, Cục Quản lý cạnh tranh không những chỉ được thành lập nhằm mục đích thực thi Luật Cạnh tranh mà theo Nghị định số 06/2006/NĐ-CP của Chính phủ, cơ quan này được thành lập để thực thi Luật Cạnh tranh, 03 Pháp lệnh liên quan đến phòng vệ thương mại và Pháp lệnh về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, nay đã được thay thế bởi Luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng (Luật có hiệu lực từ 1/7/2011). Cụ thể hơn, khi xem xét chức năng nhiệm vụ của Cục Quản lý cạnh
tranh được quy định tại Nghị định số 06/2006/NĐ-CP của Chính phủ, có thể thấy rằng, các nhiệm vụ liên quan đến chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ cũng như bảo vệ người tiêu dùng đã chiếm đa số so với chức năng ban đầu của Cục Quản lý cạnh tranh như được quy định trong Luật cạnh tranh.
Như vậy, trên cơ sở thực tiễn có thể thấy một số khó khăn của cơ quan này trong quá trình hoạt động, cụ thể như sau:
a1) Về chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật
+) Chức năng quản lý nhà nước về giám sát, quản lý cạnh tranh
Theo Nghị định số 06/2006/NĐ-CP quy định chức năng, quyền hạn của Cục Quản lý cạnh tranh, một trong những chức năng quan trọng của cơ quan cạnh tranh là phát hiện và kiến nghị các cơ quan liên quan giải quyết theo thẩm quyền về những văn bản quy phạm pháp luật có nội dung không phù hợp với quy định của pháp luật cạnh tranh (thực hiện hành vi hạn chế cạnh tranh hoặc hành vi cạnh tranh không lành mạnh,...), chống bán phá giá, chống trợ cấp và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.
Để thực hiện khả thi nhiệm vụ này, cơ quản quản lý về cạnh tranh (là một Ban trong cơ cấu của Cục quản lý cạnh tranh) phải tiến hành rà soát, kiểm tra, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật từ Trung ương đến địa phương (của các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung) cũng như phải tiến hành rà soát sự vận động của thị trường thông qua hệ thống dữ liệu thị trường.
Trên thực tế, hoạt động giám sát này chưa phát huy được hiệu quả do một số khó khăn sau đây:
Thứ nhất, hiện cơ quan quản lý cạnh tranh chưa có hệ thống cơ sở dữ
liệu về thị trường.
Thứ hai, cơ quan này cũng chưa có một cơ sở, hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật liên tục được cập nhật, qua đó phát hiện các nội dung có xung đột với các quy định của pháp luật về cạnh tranh.
Thứ ba, chức năng giám sát cạnh tranh không được quy định ở cấp Luật
qua đó làm giảm vai trò của cơ quan quản lý cạnh tranh trong vấn đề này.
Thứ tư, để thực hiện tốt vai trò điều tra, giám sát các hoạt động cạnh
tranh, cơ quan quản lý cạnh tranh cần phải có cơ chế phối hợp với các cơ quan điều tiết ngành, với các Hiệp hội doanh nghiệp và ngành nghề để hoàn thiện cơ sở dữ liệu về thông tin cũng như về hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, Luật cạnh tranh chưa có quy định về cơ chế phối hợp, cung cấp thông tin đối với các nội dung này. Quy định về trách nhiệm cung cấp thông tin tại Điều 3 Nghị định số 116/2006/NĐ-CP chỉ yêu cầu các cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức cá nhân có liên quan đến một vụ việc cạnh tranh cụ thể mới có trách nhiệm phải cung cấp thông tin cho cơ quan quản lý cạnh tranh.
+) Về việc đảm nhận chức năng, nhiệm vụ thực thi pháp luật bảo vệ người tiêu dùng
Pháp luật về cạnh tranh và pháp luật về bảo vệ người tiêu dùng có một mối quan hệ tương đối mật thiết vì mục đích cuối cùng của hai hệ thống pháp luật này là bảo vệ người tiêu dùng. Tuy nhiên, hai hệ thống pháp luật này lại có nhiều điểm khác nhau cơ bản, cụ thể: i) Luật Cạnh tranh điều chỉnh đối tượng là doanh nghiệp hoặc các tổ chức liên quan đến doanh nghiệp; điều chỉnh các hành vi giữa các doanh nghiệp, tổ chức này với nhau; trình tự, thủ tục tố tụng riêng biệt liên quan đến khiếu nại của doanh nghiệp này đối với doanh nghiệp khác; trong khi đó: ii) Pháp luật về bảo vệ người tiêu dùng điều chỉnh đối tượng là người tiêu dùng, doanh nghiệp nói chung; điều chỉnh hành vi của doanh nghiệp đối với người tiêu dùng với trọng tâm là người tiêu dùng; trình tự, thủ tục liên quan đến khiếu nại của người tiêu dùng với doanh nghiệp.
Do các điểm khác nhau cơ bản như vậy, quá trình thực thi hai hệ thống pháp luật này cũng chứa đựng nhiều điểm khác biệt. Việc một cơ quan đảm nhận thực thi cả hai nhiệm vụ này trên thực tế khó tạo được hiệu quả, gây lãng phí nguồn lực, không tạo lập được một quá trình chuyên môn hóa.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy cơ quan quản lý cạnh tranh của các nước trên thế giới có chức năng quyền hạn hẹp hơn rất nhiều so với Cục Quản lý cạnh tranh của Việt Nam hiện nay.
+) Về chức năng thực thi pháp luật về phòng vệ thương mại (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Pháp luật cạnh tranh và pháp luật liên quan đến phòng vệ thương mại thực chất là hai hệ thống pháp luật hoàn toàn riêng rẽ. Có luận điểm cho rằng pháp luật cạnh tranh điều chỉnh các hành vi liên quan đến cạnh tranh trong nước còn pháp luật về phòng vệ thương mại - còn gọi là pháp luật đảm bảo công bằng trong thương mại thì điều chỉnh các hành vi liên quan đến cạnh tranh quốc tế. Tuy nhiên, xét trên phương diện lý thuyết và thực tiễn thì luận điểm này cũng không đứng vững.
Cụ thể là: i) pháp luật cạnh tranh điều chỉnh hành vi cạnh tranh trên lãnh thổ Việt Nam (đối tượng là doanh nghiệp phải là doanh nghiệp Việt Nam); hoạt động thực thi pháp luật cạnh tranh (bao gồm điều tra, truy tố, xét xử) cũng được thực hiện trong khuôn khổ lãnh thổ Việt Nam; ii) pháp luật liên quan đến phòng vệ thương mại lại điều chỉnh hành vi xuất nhập khẩu xuyên biên giới; đối tượng của pháp luật này là các doanh nghiệp nước ngoài, có trụ sở nước ngoài và như vậy quá trình thực thi pháp luật này cũng phải diễn ra tại nước ngoài.
Ngoài ra, trên thế giới, hầu như không có quốc gia nào có một cơ quản quản lý nhà nước về cạnh tranh có chức năng xử lý các vấn đề liên quan đến phòng vệ thương mại. Thực thi hệ thống pháp lý liên quan đến phòng vệ thương mại chủ yếu được giao cho các cơ quan quản lý nhà nước liên quan đến thương mại (chủ yếu là quản lý về ngoại thương).
Như vậy, việc giao cho Cục Quản lý cạnh tranh chức năng, nhiệm vụ điều tra xử lý các vấn đề liên quan đến phòng vệ thương mại đồng thời với các nhiệm vụ liên quan đến cạnh tranh khiến cho lĩnh vực quản lý nhà nước của Cục Quản lý cạnh tranh trải rộng từ trong nước ra quốc tế, điều tra, xử lý
các đối tượng từ doanh nghiệp trong nước đến doanh nghiệp có trụ sở ở nước ngoài (và hoạt động ở nước ngoài), là quá rộng đối với cơ quan này, làm yếu và giảm thiểu năng lực thực thi mục tiêu chính, đó là thực thi Luật Cạnh tranh của cơ quan này.
a2) Về nguồn lực thực thi pháp luật +) Về nguồn lực con người:
Về số lượng cán bộ, Cục Quản lý cạnh tranh được thành lập từ năm 2006 nhưng cho đến nay biên chế chỉ có 71 cán bộ (theo số liệu năm 2009). Đối với các cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh trên thế giới, chỉ riêng việc thực thi pháp luật cạnh tranh (trong đó chỉ liên quan đến việc quản lý, điều tra, xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh) thì trung bình mỗi cơ quan có hơn 100 cán bộ làm việc chuyên trách. Tuy nhiên, do các bất cập về chức năng, nhiệm vụ như đã phân tích ở trên, số lượng cán bộ của Cục Quản lý cạnh tranh này được chia ra để phục vụ việc thực thi cho cả hai hệ thống pháp luật khác nữa. Và với thực tế này, hiệu lực thực thi đã không thể theo kịp nhu cầu. Ngoài ra, trong khi chức năng chính của các cơ quan thực thi pháp luật về cạnh tranh của các nước trên thế giới là hoạt động điều tra, giám sát các hành vi hạn chế cạnh tranh (cartel, chống độc quyền) thì thực tế thực thi của Cục Quản lý Cạnh tranh trong những năm gần đây cũng cho thấy, cho tới thời điểm hiện tại, Cục Quản lý cạnh tranh mới hoàn thành điều tra 2 vụ việc liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh trong đó mới 1 vụ việc đã có quyết định chính thức của Hội đồng cạnh tranh. Trong khi đó, rất nhiều vụ việc liên quan đến hành vi cạnh tranh không lành mạnh đã được điều tra xử lý.
Bên cạnh đó, do pháp luật cạnh tranh các nước đều quy định chặt chẽ về tiêu chuẩn điều tra viên, theo quy định của Điều 52 Luật Cạnh tranh Việt Nam, điều tra viên - những cán bộ chủ chốt thực thi Luật cạnh tranh, phải là những người "có thời gian công tác thực tế ít nhất là 5 năm trong các lĩnh vực luật, kinh tế, tài chính" [19]. Tuy nhiên, do nhiều nguồn lực tài chính của cơ
quan quản lý cạnh tranh còn rất nhiều bất cập nên việc tuyển dụng các điều tra viên đáp ứng được các yêu cầu của Luật Cạnh tranh là vô cùng khó khăn. Hiện tại, Cục Quản lý cạnh tranh chỉ sở hữu khoảng hơn 10 điều tra viên (do 80% nhân sự của Cục Quản lý cạnh tranh là cán bộ mới tốt nghiệp đại học hoặc có ít hơn 5 năm kinh nghiệm). Thực tế này là một rào cản lớn đối với hiệu quả thực thi của cơ quan quản lý nhà nước về cạnh tranh.
+) Về nguồn lực tài chính
Để tiến hành một vụ việc cạnh tranh, các điều tra viên phải tiến hành nhiều biện pháp nghiệp vụ điều tra như: thu thập thông tin, xác minh chứng cứ, bảo vệ chứng cứ, lấy lời khai, bảo vệ lập luận trước Hội đồng xử lý… Đối với các hành vi phản cạnh tranh phức tạp như các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh ở mức độ tinh vi, việc lấy được thông tin và điều tra có hiệu quả là vô cùng khó khăn và cần nhiều nguồn lực về tài chính. Tuy nhiên, cơ chế liên quan đến kinh phí điều tra (như đối với lực lượng an ninh, cảnh sát) lại không được áp dụng với một cơ quan hành chính nhà nước như Cục Quản lý cạnh tranh.
Nguyên nhân của việc này nằm ở lý do cơ quan quản lý cạnh tranh là cơ quan bán tư pháp (mô hình của hầu hết các nước trên thế giới) vừa điều tra, vừa có thể xử lý. Tuy nhiên, mô hình này ở Việt Nam còn mới và chưa có cơ sở pháp lý về tài chính liên quan đến mô hình này. Do vậy, cơ chế riêng cho mô hình cơ quan như cơ quan quản lý cạnh tranh là chưa được xác lập ở Việt Nam.
Bên cạnh đó, nguồn lực tài chính của Cục Quản lý cạnh tranh còn bị phân tán cho các hoạt động khác theo trách nhiệm, chức năng, quyền hạn đã được quy định theo Nghị định số 06/2006/NĐ-CP của Chính phủ.
+) Về nguồn lực thông tin:
Điều tra các vụ việc cạnh tranh, đặc biệt là các vụ việc liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh là một hoạt động thực thi pháp luật đòi hỏi phải xử lý một lượng thông tin rất lớn trong đó các thông tin liên quan đến thị trường (gắn với sản phẩm, hàng hóa), liên quan đến cấu trúc của thị trường (hệ thống,
phân bố của các doanh nghiệp trong thị trường liên quan) và thị phần của các doanh nghiệp.
Tuy nhiên, ở Việt Nam, chưa có một hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu nào được xây dựng để đáp ứng các đòi hỏi về thông tin của cơ quan quản lý cạnh tranh. Trên thực tế, phản ứng của cơ quan quản lý cạnh tranh luôn luôn thụ động khi không nắm bắt được thông tin từ thị trường, không có mối liên kết mật thiết với thị trường thông qua hệ thống cơ sở dữ liệu. Hiện nay, tính thụ động của cơ quan quản lý cạnh tranh có một phần quan trọng do việc thiếu một hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu liên quan đến các thị trường được thể hiện ở hai yếu tố:
Một là, cho đến thời điểm hiện tại, hầu như không có nhiều vụ việc
được cơ quan quản lý nhà nước về cạnh tranh tự tiến hành các hoạt động điều tra, cảnh báo, xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh từ những thông tin mình sẵn có mà hầu hết đều dựa trên cơ sở thông tin từ các cơ quan truyền thông đại chúng hoặc từ chính các doanh nghiệp cạnh tranh với các doanh nghiệp có các hành vi vi phạm (thông qua khiếu nại). Như vậy, có thể nhận thấy những thông tin như vậy sẽ gây khó khăn lớn cho cơ quan quản lý cạnh tranh do hoặc thông tin không đầy đủ, hoặc thông tin không hoàn toàn khách quan. Trong các trường hợp đó, việc điều tra, thẩm tra lại các thông tin và dữ liệu là