1.6.1. Kinh nghiệm luân chuyển công chức của Nhật Bản
- Luân chuyển trong giới công chức và chuyển từ công chức ra doanh nghiệp hay khu vực tư nhân
Luân chuyển để đào tạo và phát triển là một nét bản sắc của văn hoá quản lý nhân sự của Nhật Bản. Hầu hết, các công chức nhà nước có triển vọng trở thành lãnh đạo, nhất là những người thi đỗ kỳ thi công chức loại 1, đều sẽ được đào tạo và luân chuyển để trở thành những người có năng lực
tổng hợp, có kinh nghiệm đa dạng và rộng khắp trong phạm vi một Bộ. Do vậy, theo định kỳ họ sẽ được chuyển ngang từ phòng này sang phòng khác, vụ này sang vụ khác, giữa trụ sở các Bộ và các văn phòng khu vực tư hay ở nước ngoài. Mục đích để giúp họ có thể hiểu hết được những công việc của các bộ phận và các cá nhân trong Bộ, đồng thời cũng để mọi người trong Bộ có thể hiểu được năng lực cũng như nhân cách của người đó, để từ đó anh ta có thể hiểu biết được cách phối hợp các bộ phận và cá nhân có liên quan với nhau một cách tốt nhất, khi anh ta đảm nhận các chức vụ quản lý cao hơn. Sau lần bổ nhiệm đầu tiên, một công chức như thế thường phải mất 20 năm phấn đấu trong một bộ mới trở thành lãnh đạo của một vụ (kacho). Thuyên chuyển ngang vẫn tiếp tục ở cấp trưởng bộ phận và phải 5 hoặc 10 năm sau họ mới được thăng chức lên cấp quản lý cao hơn. Trên cấp này, hình chóp thu hẹp lại nhanh chóng thông qua 3 hoặc 4 cấp các bộ phận trong mộ số bộ đã có cấp lãnh đạo ban (buchô) nằm giữa phòng và vụ. Mỗi bộ phận đều có vài vụ với các vụ phó (kyokujichô) và vụ trưởng (kyokichô), ban thư ký và một Thứ trưởng hành chính (jimujikan), chức vụ chuyên nghiệp cao nhất. Các Bộ và Tổng cục luân chuyển tất cả các công chức lớp trên qua một chu trình được ấn định trước, với những nhiệm kỳ từ hai đến bốn năm. Sau một chức vụ tập sự ban đầu ở Bộ, các thủ lĩnh tương lai thường được trao những nhiệm vụ ở địa phương, những nhiệm vụ nghiên cứu ở nước ngoài và một loạt những ban, phòng chủ chốt trong Bộ. Sau hai hoặc ba nhiệm kỳ loại này, họ được phân chia thành lớp ưu tú thường và lớp ưu tú đặc biệt có nhiều hứa hẹn. Lớp đặc biệt có nhiều hứa hẹn sẽ luân phiên nhau qua một nhiệm kỳ là trợ lý đặc biệt trong văn phòng của Bộ hoặc một địa vị khác có uy tín cao. Khi các quan chức của Bộ ngoài ba mươi tuổi, họ có thể nhận định được những ai thuộc lứa tuổi họ có nhiều khả năng nhất đảm đương được các chức vụ chóp bu hai thập kỷ sau đó. Vào khoảng 50 tuổi, những người chóp bu
của nhóm tuổi đó sẽ trở thành thủ trưởng của những vụ, cục quan trọng nhất, còn những người khác vào làm việc ở Bộ cùng một năm với họ thì về hưu. Nhiều năm sau, sự nhất trí bắt đầu hình thành rõ rệt về ai sẽ là Thứ trưởng tốt nhất trong nhóm tuổi của ông ta và ông Thứ trưởng hành chính chọn người kế vị mình, người này trở thành nhân vật hùng mạnh nhất trong Bộ. Tất cả những người cùng lứa còn lại đều từ chức, không phải vì có một quy định chính thức nào như thế, mà là theo tục lệ và vì họ sẽ nhận được những chức vụ cao trong các hãng tư nhân hoặc các công ty nhà nước, hoặc sẽ trở thành chính khách. Họ sẽ được các tổ chức đó chọn vì họ có thể lui tới Bộ cũng như vì năng lực của họ và do đó người cựu công chức cần giữ quan hệ tốt với những người cộng sự cũ của mình.
Qua nhiều năm, các công chức hàng đầu phát triển những mối quan hệ chặt chẽ với những người đồng niên trong các Bộ khác cũng như trong Bộ của họ khi họ cùng nhau tiến lên đồng thời. Trong nhiều trường hợp, các quan hệ này khởi đầu giữa những bạn học cùng lớp tại khoa luật của Đại học Tokyo, thậm chí ngay cả giữa những người bạn học cùng lớp bởi một số ít trường trung học ưu tú. Chắc chắn là sự thân mật giữa các công chức của các Bộ khác nhau không giống như giữa những người trong cùng một Bộ. Nhưng có nhiều sự kiện chính thức và không chính thức tạo điều kiện để tầng lớp ưu tú của các bộ quen biết nhau. Điều đó cho phép họ có được một mức độ hiểu biết và trao đổi những thông tin vượt xa các tài liệu chính thức và các cuộc họp chính thức. Nó cũng tạo thuận lợi cho những dư luận chính xác hơn về hành động và phản ứng của các Bộ khác. Khi họ ở vào tuổi ngoài 40, các công chức hàng đầu trong một Bộ tìm kiếm những cơ hội để giao du với các công chức hàng đầu cùng lứa tuổi ở các Bộ khác, vì điều đó giúp cho công việc của họ trôi chảy hơn và thậm chí nó còn trở nên quan trọng hơn khi họ đã thật sự đạt tới những địa vị chóp bu.
Ở Mỹ, người ta thường thấy là một chính quyền mới phải bổ nhiệm các Bộ trưởng mới, có cách nhìn mới có thể khắc phục được tình trạng quan liêu, trì trệ. Theo quan điểm của Nhật Bản, quyền lực của Tổng thống Mỹ đề ra những sự bổ nhiệm có tính chất chính trị cho các địa vị chóp bu trong các Bộ của chính phủ Mỹ, làm cho các Bộ này hoàn toàn phụ thuộc vào Tổng thống và tước bỏ mất sự mạnh bạo, tính độc lập của bộ máy hành chính và về lâu dài cả tài năng nữa. Các công chức cao cấp Nhật Bản, vốn được đảm bảo hoàn toàn yên tâm về việc làm và có tinh thần tập thể, có thể thực hiện được một sự lãnh đạo tự tin và năng động, mà theo quan điểm của họ, sẽ bị huỷ hoại nếu họ phải xu nịnh những người bên ngoài được bổ nhiệm vào chức vụ lãnh đạo cấp cao. Do đó, việc nhường quyền lãnh đạo chóp bu cho những tay nghiệp dư bên ngoài sẽ là một tai hoạ. Các Bộ của Nhật Bản làm thế nào để đảm bảo có được sức mạnh và tinh thần đó trong nhân viên của mình? Vì lớp ưu tú về hưu ở độ tuổi chưa già lắm, nên quyền lực nhất định phải nằm trong tay những quan chức trẻ vào độ tuổi sung sức và hy vọng có thể sống để trông thấy những kết quả của các chính sách của họ. Hơn nữa, trong một nhóm ưu tú nhỏ có sự tiếp xúc cá nhân chặt chẽ, sự quý trọng của những người đồng sự là cực kỳ quan trọng, vì muốn duy trì được sự quý trọng đó, họ cần phải làm việc tích cực và phải nhạy cảm đối với mọi người. Những hoạt động không chính thức thường diễn ra như chơi mạt chược, nhảy nhót ở quán rượu, liên hoan, chơi golf và những cuộc đi chơi cuối tuần đem lại sự thư thái, bớt căng thẳng và các đồng sự có xu hướng giúp đỡ nhau về tình cảm nhiều hơn là trong một công sở ở Mỹ, ở đó sự lựa chọn theo đuổi sự nghiệp của bản thân không phải thông qua nhóm làm việc trực tiếp tạo ra những xung đột với sự ràng buộc của nhóm. Luật pháp hiện nay của Nhật Bản không cấm những hoạt động giao lưu giữa các công chức, nhưng lại cấm rất ngặt những mối giao lưu ngoài công sở, giữa công chức và mối
kinh doanh. Hơn nữa, những công chức lớp trên có một uy tín vượt ra ngoài sự chấp nhận quyền lực có tính chất vị lợi rất nhiều. Gia đình anh ta phấn khởi vì địa vị của anh ta và chia sẻ thành công của anh ta, và về phần mình, gia đình có thể đem lại cho anh ta sự ủng hộ và thông cảm cho anh ta những giờ làm việc quá dài.
- Luân chuyển từ giới công chức sang giới chính khách
Sự chuẩn bị các ứng viên hàng đầu vào chức Thủ tướng cũng tỉ mỉ và chắc chắn như sự chuẩn bị các công chức hàng đầu. Con đường đi tới không nhất thiết phải gắn với việc đã học qua đại học, nhưng người có tiềm năng làm Thủ tướng phải có xấp xỉ hai mươi năm công tác ở những cương vị đã được ấn định. Sự đào tạo chuyên môn hóa bắt đầu khi ông ta trở thành Thủ lĩnh của một phe phái trong Đảng Dân chủ tự do (LDP). Thật vậy, phe phái là nhóm ủng hộ cho một người có khả năng trở thành Thủ tướng, vì các thành viên của phe phái đó cam kết sẽ bầu cho ông ta làm Thủ tướng và về phần mình, người thủ lĩnh sẽ chịu trách nhiệm giúp đỡ tài chính cho các thành viên của phe và góp sức đưa họ vào những chức vụ tốt trong Nghị viện. Những người trở thành thủ lĩnh các phe phái thuộc một trong hai loại. Loại thứ nhất là “chính khách thuần túy”, ông ta trở thành Nghị sĩ khi còn trẻ và tiến lên trong Nghị viện. Đến nhiệm kỳ thứ ba hay thứ tư của mình, với 6 năm kinh nghiệm làm ở Nghị viện hoặc hơn thế, một Nghị sĩ trẻ tuổi có triển vọng có thể được các thủ lĩnh có thâm niên của Đảng Dân chủ tự do lực chọn làm Thứ trưởng-Nghị sĩ của một Bộ. Sau khi công tác thành công ở cương vị đó trong nhiều Bộ, ông ta có thể được thừa kế phe phái của vị thủ lĩnh về hưu hoặc tách ra lập phe phái riêng của mình. Loại thứ hai là các cựu công chức, sau này vào Nghị viện, sau khi đã phục vụ trong bộ máy công chức. Sau vài năm ở Nghị viện, một cựu công chức có triển vọng có thể thừa kế một phe phái hoặc tách ra khỏi một thủ lĩnh phe phái để thành lập phe phái
riêng. Những năm gần đây, những ai mong muốn trở thành chính khách và có đủ tư cách làm chính khách, thường công tác trước hết một số năm trong giới công chức để có được uy tín và kinh nghiệm. Ở tuổi còn trẻ, thường là ngoài 30, họ tranh thủ mọi cơ hội tốt để thành Nghị sĩ nhằm có được thâm niên trong Nghị viện và trở thành một thủ lĩnh quan trọng. Trong số thủ lĩnh nhiều phe phái, thường thì các cựu công chức có cơ may nhiều hơn cả để trở thành Thủ tướng. Họ có kinh nghiệm phong phú về các hoạt động thực tế của Chính phủ, sự tín nhiệm hoàn hảo được đào tạo ở đại học và ít bị ràng buộc bởi những nghĩa vụ chính trị khác.
Dù là chính khách thuần túy hay cựu công chức, người thủ lĩnh phe phái có nhiều triển vọng trước hết phải có nhiều tháng công tác, nhưng thường là lâu hơn về ít nhất một nửa tá chức vụ chủ chốt trước khi có thể xem xét đưa vào chức vụ Thủ tướng. Các chức vụ đó, bao gồm: Tổng Thư ký của LDP, Bộ trưởng của các Bộ chóp bu (Tài chính, Ngoại thương và Công nghiệp, Ngoại giao, Cục Kế hoạch kinh tế) và có thể vài Bộ khác nữa. Các chức vụ này sẽ được tính điểm dồn và chỉ những người đạt 15 điểm trở lên mới có khả năng làm Chủ tịch Đảng Dân chủ tự do và làm Thủ tướng. Do đó, khi một Thủ tướng nhậm chức, ông ta đã phục vụ lại tất cả các Bộ có uy thế nhất, ở địa vị chóp bu của đảng và ở các vị trí then chốt của Nghị viện. Ông ta hiểu biết các vấn đề, quen biết các công chức chủ chốt và các thủ lĩnh chóp bu của đảng, vì đã cộng tác với nhiều người trong số họ. Về thông tin không chính thức và ý kiến đóng góp, ông ta có thể dựa vào các Trợ lý cũ của mình ở mỗi Bộ và các bạn bè trong giới báo chí trước kia đã theo dõi các hoạt động của ông ta và bây giờ theo dõi các bộ phận khác nhau của Chính phủ. Người Nhật không bầu ra một quan chức chóp bu có sức hấp dẫn cá nhân, nhưng lại không có năng lực công tác có hiệu quả tại Chính phủ TW, mà họ chọn được một thủ lĩnh có năng lực, có kinh nghiệm chính trị.
Tóm lại, luân chuyển cán bộ, công chức ở Nhật Bản đã trở thành một chế độ quản lý được áp dụng phổ biến không chỉ trong khu vực công quyền mà còn cả trong mối quan hệ giữa hành chính với sự nghiệp doanh nghiệp, giữa công chức và chính khách. Mục tiêu cơ bản của chính sách luân chuyển là nhằm đào tạo, phát triển những cán bộ lãnh đạo và chính khách ưu tú nhất, thông thạo, am hiểu toàn diện, chuyên sâu mọi lĩnh vực quản lý, điều hành. Tuy nhiên, sự quan hệ chặt chẽ giữa ba giới: chính trị, công chức và doanh nhân dễ dẫn đến sự lạm dụng, cấu kết về quyền lực, quyền lợi, cục bộ, phe nhóm.