2.3.1. Kết quả đạt được
Trong thời gian qua công tác quản lý nợ đã dần đi vào nề nếp, góp phần ổn định và phát triển kinh tế đất nước, cụ thể là:
Thứ nhất, theo văn bản, việc quản lý nợ công ở Việt Nam không khác
nhiều so với thông lệ tốt trên thế giới. Khuôn khổ pháp luật và thể chế cho quản lý nợ ở nước ta đã được cải thiện rất đáng kể từ khi Luật quản lý nợ công được ban hành và có hiệu lực kể từ đầu năm 2010. Cụ thể, vai trò của các thiết chế chủ yếu như Quốc hội, Chắnh phủ, Thủ tướng, Bộ Tài chắnh, Bộ Kế hoạch Đầu tư (KHĐT), ngân hàng Nhà nước... đều được quy định rõ từ khi hoạch định chủ trương cho đến các khâu cụ thể thuộc quy trình quản lý nợ.
Đặc biệt, Luật quản lý nợ công quy định Bộ Tài chắnh có vai trò và trách nhiệm chắnh trong quy trình quản lý nợ nói chung và đặc biệt là quản lý nợ công. Trước đó, nhất là trước năm 2004, vai trò và mối quan hệ giữa các cơ quan chắnh phủ như giữa Bộ Tài chắnh và KHĐT và với ngân hàng Nhà nước đều chưa chưa đủ rõ. Hơn thế nữa, việc thành lập Cục quản lý nợ và Tài chắnh đối ngoại thuộc Bộ Tài chắnh là một bước tiến lớn về mặt thiết chế quản lý nợ, đưa Việt Nam tiến sát các nước có Khuôn khổ pháp lý và thể chế vững mạnh cho quản lý nợ quốc gia.
Thứ hai, thông qua hoạt động vay nợ đã huy động được nguồn vốn khá
lớn cho NSNN và cho đầu tư phát triển, đồng thời vẫn đảm bảo quản lý nợ trong các giới hạn an toàn.
Kết quả công tác xử lý nợ cũ trong các năm 1993-2000 đã đưa Việt Nam từ nước mắc nợ nước ngoài trầm trọng (trên 90% so với GDP) trở thành nước có mức nợ an toàn và đủ tiêu chuẩn để được nhận các nguồn tài trợ mới. Năm 2007, tỉ lệ nợ công (bao gồm nợ Chắnh phủ, nợ Chắnh phủ bảo lãnh và nợ chắnh quyền địa phương) khoảng 40,7% GDP, trong giới hạn an toàn theo Định hướng phát triển tài chắnh Việt Nam đến năm 2010 đã được Chắnh phủ phê
duyệt (nợ Chắnh phủ, nợ ngoài nước của quốc gia đều ở mức không quá 50% GDP). Trong năm 2010, nợ công của Việt Nam vào khoảng 56,7% GDP và ước tắnh đến năm 2011, con số này được dự báo sẽ lên đến 57,1% GDP.
Thứ ba, phát hành trái phiếu Chắnh phủ cũng đạt được một số thành tựu
nhất định. Qua các kết quả kiểm toán công tác phát hành, quản lý và sử dụng vốn trái phiếu Chắnh phủ chi đầu tư phát triển của Kiểm toán Nhà nước cho thấy: công tác phát hành, quản lý, sử dụng trái phiếu Chắnh phủ đã góp phần tắch cực vào việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao chất lượng cơ sở hạ tầng, xóa đói, giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội; tăng cường an ninh, quốc phòng, đặc biệt là có tác dụng thiết thực đối với những vùng sâu, vùng xa có nhiều khó khăn. Phát hành trái phiếu Chắnh phủ đã mở ra một kênh huy động vốn mới quan trọng, không thể thiếu, huy động được nguồn vốn đáng kể để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước và chi cho đầu tư phát triển, với tổng số vốn đã huy động 155.532 tỷ đồng và 534 triệu USD. Số vốn trái phiếu Chắnh phủ đã giải ngân giai đoạn 2006 - 2009 là 117.169 tỷ đồng cho trên 2000 dự án, công trình, trong đó có 1.410 công trình, dự án đã hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng. Đây là các công trình quan trọng, thiết yếu, góp phần cải thiện hạ tầng giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục, đặc biệt là những tuyến đường giao thông quan trọng của đất nước, đường tuần tra biên giới, đường ô tô đến trung tâm xã, vùng nông thôn, vùng núi có nhiều khó khăn; các công trình thủy lợi quan trọng và xóa bỏ trường lớp tạm, xây dựng nhà ở cho giáo viên ở vùng sâu, vùng xa. Nhờ đó thúc đẩy sản xuất phát triển, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, góp phần cải thiện đời sống vật chất, tinh thần, xóa đói giảm nghèo, cải thiện điều kiện chăm sóc sức khỏe, nâng cao dân trắ của nhân dân, nhất là đối với vùng sâu, vùng xa.
Cùng với đó, thị trường trái phiếu chuyên biệt đã thể hiện được những ưu điểm mà cơ quan quản lý kỳ vọng khi xây dựng. Tổng khối lượng trái phiếu đã niêm yết trên thị trường trái phiếu chuyên biệt lên tới 2,227 tỷ trái phiếu trong năm 2010, chủ yếu là trái phiếu chắnh phủ (chiếm tỷ trọng 75%), với giá trị niêm yết trái phiếu chắnh phủ (TPCP) là 167.495 tỷ đồng.
Thứ tư, nợ nước ngoài của khu vực công: tắnh đến ngày 31/12/2009
(theo số liệu công khai của Bộ tài chắnh), tỉ lệ nợ nước ngoài tương đương 29,3% GDP. Theo Quyết định số 231/2006/QĐ-TTg ngày 16/10/2006 của Thủ tướng Chắnh phủ ban hành Quy chế xây dựng và quản lý hệ thống chỉ tiêu đánh giá, giám sát tình trạng nợ nước ngoài của quốc gia thì các tỉ lệ này cũng đều trong giới hạn an toàn. Tỉ lệ nợ nước ngoài của quốc gia nói chung và của khu vực công nói riêng so với GDP có xu hướng ổn định và trong trung hạn.
Thứ năm, hoạt động huy động vốn trong nước của Chắnh phủ thông qua
phát hành tắn phiếu, trái phiếu Chắnh phủ cũng đã giúp hình thành thị trường trái phiếu chắnh phủ trong nước. Trái phiếu chắnh phủ được niêm yết và giao dịch trên thị trường chứng khoán đã góp phần làm tăng tắnh thanh khoản của thị trường trái phiếu Chắnh phủ nói riêng và phát triển thị trường vốn trong nước nói chung.
Thứ sáu, trong công tác quản lý nợ, các văn bản pháp lý ngày càng
được hoàn thiện, đồng bộ hơn và tiến gần đến các chuẩn mực và thông lệ quốc tế, nhất là trong lĩnh vực quản lý nợ nước ngoài. Chắnh phủ đã thực hiện nguyên tắc thống nhất quản lý nợ Chắnh phủ, nợ quốc gia trên cơ sở phân công, xác định trách nhiệm rõ ràng hơn giữa các cơ quan quản lý.
Thứ bảy, trả nợ Chắnh phủ trong và ngoài nước luôn được thực hiện đầy
đủ, đúng hạn, không để xảy ra nợ quá hạn. Việc tắch cực đàm phán xử lý các khoản nợ cũ với các chủ nợ nước ngoài (thuộc Câu lạc bộ Paris, Câu lạc bộ Luân đôn) đã giúp giảm đáng kể nghĩa vụ nợ của Việt Nam.
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân.
Mặc dù đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể, song công tác quản lý nợ thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại sau:
- Thị trường trái phiếu trong nước phát triển còn hạn chế. Thực tế cho thấy tỷ lệ huy động vốn thông qua trái phiếu còn thấp, chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển kinh tế và tiềm năng trong xã hội.
Cụ thể trong năm 2009, tỷ lệ thành công của các phiên đấu thầu trái phiếu chắnh phủ (TPCP) bằng VND có xu hướng giảm mạnh so với giai đoạn 2007-2008. Với số liệu thống kê được, năm 2007 huy động được 15.839 tỷ đồng/khối lượng gọi thầu 23.400 tỷ đồng, tỷ lệ thành công là 67,69%; năm 2008 huy động 6.060 tỷ đồng/26.600 tỷ đồng khối lượng gọi thầu, tỷ lệ thành công 22,78%; năm 2009 huy động 2.578,5 tỷ đồng/62.700 tỷ đồng khối lượng gọi thầu, tỷ lệ thành công 4,18%.
Một vắ dụ gần đây nhất là sự thất bại của phiên đấu thầu trái phiếu chắnh phủ ngày 24/3/11. Cụ thể, Kho bạc Nhà nước phát hành 2 loại trái phiếu kỳ hạn 5 năm và 10 năm, ngày phát hành 28/3/2011, mỗi loại trái phiếu gọi thầu 1.000 tỷ đồng. Không có thành viên nào tham gia đấu thầu trái phiếu kỳ hạn 10 năm. Riêng kỳ hạn 5 năm có 5 thành viên tham gia, với lãi suất đăng ký thấp nhất là 11,95%, lãi suất đăng ký cao nhất là 12,5%, không có ai trúng thầu và không có trái phiếu nào được bán ra.
Thực trạng này có thể được giải thắch bằng nhiều nguyên nhân. Đầu tiên, môi trường kinh tế vĩ mô ở nước ta chưa thực sự ổn định: Nền kinh tế còn đang trong tình trạng chậm phát triển, thu nhập bình quân đầu người và tỷ trọng nguồn vốn tiết kiệm đầu tư còn thấp, đông tiền chưa ổn định vững chắc. Thứ hai, hệ thống các nhà đầu tư chưa phát triển: Hệ thống các nhà đầu tư chưa phát triển, nhất là các nhà đầu tư tổ chức. Hiện nay thiết lập được hệ thống các nhà tạo lập thị trường; các thể chế trên thị trường chưa hoàn chỉnh. Nhiều định chế tài chắnh trung gian như các quỹ đầu tư tương hỗ, quỹ đầu tư mạo hiểm, công ty định mức tắn nhiệm... chưa được thành lập. Thứ ba, tắnh cạnh tranh thấp: Trái phiếu Chắnh phủ chưa cạnh tranh được với sự thuận tiện của hình thức gửi tiết kiệm, đầu tư kỳ phiếu ở các ngân hàng thương mại cùng với tắnh thanh khoản kém hơn nên chưa thu hút được tiền nhàn rỗi của các tổ chức kinh tế và cá nhân.
- Công tác huy động vốn ODA còn thụ động, nhiều khoản vay ODA
lúc thực hiện 2 hệ thống thủ tục: một thủ tục giải quyết vấn đề nội bộ trong nước, một thủ tục với nhà tài trợ, gia tăng chi phắ chuẩn bị dự án, chi phắ đầu tư do lạm phát trong thời gian bị kéo dài).
Bảng 2.5: Huy động ODA giai đoạn 2006-2010
Ngành, lĩnh vực
Giá trị ODA theo hiệp định 2001- 2005
Dự báo giá trị ODA theo hiệp định 2006- 2010 Dự báo giá trị ODA cam kết Tỉ USD Tỉ trọng
đầu tư Tỉ USD
Tỉ trọng
đầu tư Tỉ USD
Nông nghiệp, thủy lợi, thủy sản kết hợp với phát triển nông thôn và xóa đói giảm nghèo
1,6 14,6% 2,2-2,5 18% 2,9-3,3
Năng lượng và công
nghiệp 2,1 18,7% 1,9-2,2 16% 2,6-2,9
Giao thông, bưu chắnh viễn thông, cấp thoát nước và đô thị
2,9 26,3% 3,6-4,1 30% 4,8-5,5
Y tế, giáo dục và đào tạo, môi trường, khoa học công nghệ và các ngành khác
4,5 40,4% 4,3-4,9 36% 5,8-6,6
Tổng 11,1 100% 12-13,6 100% 16-18,2
(Theo Thời báo Kinh tế Sài Gòn)
Điều này được giải thắch qua các nguyên nhân sau: Một là, do sự nhìn nhận chưa đứng đắn về nguồn vốn ODA của một số giới lãnh đạo của Chắnh phủ, của chắnh quyền địa phương và chủ đầu tư khi quyết định, lựa chọn nguồn tài trợ ODA. Hai là, chưa có chiến lược vận động và sử dụng ODA một cách rõ
ràng và phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Đối với các địa phương, vấn đề hoạch định chiến lược, quy hoạch thu hút và sử dụng ODA là hết sức nan giải do có rất ắt sự chủ động của địa phương trong vấn đề này, và năng lực đội ngũ quản lý ODA ở địa phương là yếu kém chưa đáp ứng được yêu cầu. Cuối cùng, cơ chế vận động và sử dụng nguồn ODA quá phức tạp liên quan đến nhiều cấp bộ ngành, địa phương. Do vậy, một dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA không thành công (không tìm kiếm và vận động được nhà tài trợ, thủ tục chậm, vốn bị thất thoát, công trình vận hành và khai thác không hiệu quả) thường liên quan đến trách nhiệm nhiều cấp, nhiều bộ phận khác nhau.
- Phân bổ vốn vay còn dàn trải; chủ trương huy động và sử dụng vốn
cần gắn kết hơn với ngưỡng an toàn nợ.
Nguyên nhân là do lỗ hổng về luật và bất cập trong quản lý điều hành. Với cách đầu tư như hiện nay thì Việt Nam vi phạm hai nguyên tắc lớn của đầu tư. Thứ nhất là không tuân thủ nguyên tắc chi phắ cơ hội, tức là tiền vốn có hạn.
Nguyên tắc thứ hai là phải bảo đảm tắnh đồng bộ, bỏ vốn vào dự án nào thì phải phát huy hiệu quả ở dự án đã đầu tư.
- Hiệu quả sử dụng vốn vay chưa cao, chưa được quản lý giám sát
chặt chẽ. Sử dụng hiệu quả các khoản vốn vay là một trong những định hướng của Bộ Tài chắnh trong việc nâng cao công tác quản lý nợ công trong năm 2010. Theo đó, việc bố trắ sử dụng các nguồn vốn vay phải đáp ứng đầy đủ nguyên tắc quản lý nợ.
Đối với tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA giai đoạn 2006-2010 theo số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã có những kết quả đáng khắch lệ với số vốn cam kết đã vượt chỉ tiêu trước một năm, đạt trên 23,85 tỉ đô la so với mức 19-21 tỉ đô la dự kiến. Việc ký kết hiệp định cũng vượt chỉ tiêu trước một năm, đạt 16,66 tỉ đô la, so với mức 12,35-15,75 tỉ đô la dự kiến. Về giải ngân, dự kiến sẽ đạt 12,9 tỉ đô la cho cả thời kỳ 2006-2010. Nhưng những con số
thống kê nói trên cũng đang trở thành áp lực vì đó là nguồn vay nợ với các cam kết hoàn trả cụ thể đã ký kết, nhất là khi điều kiện vay đã kém ưu đãi hơn vì Việt Nam đã trở thành quốc gia có thu nhập trung bình. Ngay cả các kênh tiếp nhận vốn ODA không hoàn lại, từ nhiều năm qua Chắnh phủ cũng phải đóng góp vốn đối ứng chứ không thể nhận không.
Nhóm sáu ngân hàng phát triển quốc tế lại đánh giá tỷ lệ giải ngân vốn ODA của Việt Nam thấp hơn mức trung bình của khu vực. Theo Ngân hàng Thế giới, tỷ lệ giải ngân trung bình của khu vực là 20%, trong khi Việt Nam chỉ đạt 14%. Và tỷ lệ giải ngân thấp là một trong những nguyên nhân dẫn đến tổng chi ngân sách nhà nước năm 2009 lên đến trên 530.000 tỉ đồng, tăng 8,5% so với dự toán, tương đương 31,7% GDP.
Nếu tốc độ giải ngân nhanh hơn, đồng vốn được quay vòng hiệu quả, nhất là ở các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng và đầu tư công, thì ngoài việc giảm thiểu các chi phắ cho toàn xã hội, còn góp phần giảm gánh nặng đầu tư cho ngân sách nhà nước (vốn ODA chiếm 12-13% tổng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước hàng năm). Nguyên nhân chắnh của việc giải ngân và sử dụng vốn ODA thấp hơn mức trung bình của khu vực là do từ trước đến nay vốn ODA đều được sử dụng để đầu tư các dự án công lớn hoặc cho vay lại. Nhưng sử dụng cách nào thì cũng do các cơ quan quản lý nhà nước cấp bộ, ngành hoặc các doanh nghiệp nhà nước quản lý và chi tiêu nên hiệu quả và tắnh minh bạch thấp.
- Các chỉ tiêu nợ trong tầm kiểm soát nhưng một số rủi ro thị trường cần được tắnh toán đo lường chắnh xác hơn; rủi ro tắn dụng chưa được phản ánh trong phắ cho vay lại và phắ bảo lãnh của Chắnh phủ.
- Cơ chế cảnh báo sớm còn hạn chế. Do thông tin về tình hình nợ của
khu vực công không được thông báo kịp thời mà có độ trễ là 6 tháng, điều này gây khó khăn đến công tác dự đoán và đưa ra những giải pháp trong ngắn hạn và trung hạn cho các nhà kinh tế và chuyên gia nước ngoài.
- Quyền hạn quản lý của các cơ quan còn chồng chéo; năng lực cán
bộ cần được cải thiện. Nguyên nhân là do việc quy định Bộ Tài chắnh, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước cùng thực hiện chức năng quản lý nợ khu vực công sẽ dẫn đến tình trạng phân tán, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý nợ. Chỉ riêng chức năng đàm phán, ký kết các thỏa thuận vay đã có ba cơ quan là đầu mối thực hiện. Ngoài ra, cả Bộ Tài chắnh và Ngân hàng Nhà nước đều giữ vai trò là đại diện cho người vay tại các thoả thuận vay khác nhau...
- Minh bạch tài chắnh: tuy Bộ tài chắnh đã công khai bản tin nợ công
nhưng bản tin công khai này mới chỉ dừng lại ở các khoản nợ nước ngoài chứ