Nâng cao hiệu quả quàn lý ngân sách nhà nước tỉnh sóc trăng giai đoạn 2015 2020

Luật NSNN đã được Quốc hội Khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 9 vào ngày 26/06/2015 có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017, nhằm mục tiêu thích ứng Hiến pháp 2013 là nâng cao hiệu qu

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG TP HỒ CHÍ MINH

HUỲNH XUÂN HIỆP

NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH SÓC TRĂNG GIAI ĐOẠN 2015 – 2020

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng

Mã số: 62.34.02.01 Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Đỗ Linh Hiệp

TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tác giả luận án có lời cam đoan danh dự về công trình khoa học này của

mình, cụ thể:

Tôi tên: Huỳnh Xuân Hiệp

Sinh ngày: 02/08/1981

Nơi sinh: Bạc Liêu

Hiện công tác tại: Khoa Tài chính - Kế toán Trường Đại học Công nghiệp

Thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh

Là nghiên cứu sinh Khóa XVII (2012 - 2015) của Trường Đại học Ngân

hàng thành phố Hồ Chí Minh, chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng Mã số:

62.34.02.01

Mã số NCS: 010117120020

Xin cam đoan luận án “Nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước

tỉnh Sóc Trăng giai đoạn 2015 - 2020”

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Đỗ Linh Hiệp

Luận án này được thực hiện tại Trường Đại học Ngân hàng thành phố Hồ

Chí Minh

Luận án này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu

có tính độc lập riêng, không sao chép bất kỳ tài liệu nào và chưa được công bố toàn

bộ nội dung này, các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận án được chú thích

nguồn gốc rõ ràng

Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan danh dự của mình

TP HCM, ngày tháng năm

Tác giả

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU………

1 Tính cấp thiết của đề tài………

2 Các nghiên cứu trước về chủ đề có liên quan………

3 Mục tiêu nghiên cứu………

4 Câu hỏi nghiên cứu………

5 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu………

6 Phương pháp nghiên cứu………

7 Đóng góp mới của luận án………

8 Kết cấu luận án………

Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU………

1.1 TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG………

1.1.1 Khái niệm tài chính công………

1.1.2 Những cấu phần cơ bản của tài chính công………

1.2 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC………

1.2.1 Các khái niệm………

1.2.2 Đặc điểm của ngân sách nhà nước………

1.2.3 Quản lý ngân sách nhà nước, nội dung và nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước……

1.2.3.1 Quản lý ngân sách nhà nước………

1.2.3.2 Nội dung quản lý ngân sách nhà nước………

1.2.3.3 Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước………

1.2.4 Tổ chức hệ thống và phân cấp, phân quyền quản lý ngân sách nhà nước………

1.2.4.1 Cơ sở pháp lý cho việc phân cấp, phân quyền quản lý ngân sách nhà nước………

Trang

1

1

2

3

3

4

4

4

5

6

6

6

8

12

12

15

16

16

18

20

22

23

1.2.4.2 Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách………

1.3 CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ CHU TRÌNH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC………

1.3.1 Chính sách tài khóa………

1.3.2 Chu trình quản lý ngân sách nhà nước………

1.3.2.1 Lập dự toán………

1.3.2.2 Chấp hành dự toán………

1.3.2.3 Quyết toán ngân sách nhà nước………

1.4 VAI TRÒ CỦA QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC…………

1.5 HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG………

1.5.1 Hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước………

1.5.1.1 Hiệu quả quản lý thu ngân sách nhà nước………

1.5.1.2 Hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước………

1.5.2 Tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước………

1.5.2.1 Tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý thu ngân sách nhà nước………

1.5.2.2 Tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước………

1.5.2.3 Tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý các biện pháp cân đối ngân sách nhà nước………

1.5.2.4 Tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý chu trình ngân sách nhà nước………

1.5.2.5 Tiêu chí đánh giá hiệu quả thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, thi đua khen thưởng trong công tác quản lý ngân sách nhà nước………

1.5.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước… 1.6 NGHIÊN CỨU THỰC NGHIỆM ĐÁNH GIÁ ẢNH HƯỞNG CỦA CHI TIÊU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐẾN TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ………

1.6.1 Lý luận về ảnh hưởng của chi tiêu ngân sách nhà nước đến tăng trưởng kinh tế………

24

28

28

29

29

33

37

39

42

42

43

43

45

45

45

48

49

50

50

54

54

1.6.2 Các nghiên cứu liên quan……… 1.6.3 Mô hình thực nghiệm……… 1.6.4 Phương pháp ước lượng……… 1.7 KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA MỘT

SỐ TỈNH, THÀNH……… 1.7.1 Kinh nghiệm của thành phố Hà Nội……… 1.7.2 Kinh nghiệm của thành phố Đà Nẵng……… 1.7.3 Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước của một số tỉnh ở Đồng bằng Sông Cửu Long……… Kết luận chương 1………

Chương 2 THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH SÓC TRĂNG VÀ KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU THỰC NGHIỆM……… 2.1 KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH SÓC TRĂNG……… 2.1.1 Đặc điểm địa lý - tự nhiên……… 2.1.2 Tình hình kinh tế - xã hội ……… 2.2 THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH SÓC TRĂNG……… 2.2.1 Hiệu quả quản lý thu ngân sách nhà nước……… 2.2.1.1 Kết quả thu ngân sách nhà nước và tính thu đúng, thu đủ, thu kịp thời……… 2.2.1.2 Tính bền vững trong việc tạo lập nguồn thu……… 2.2.2 Hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước……… 2.2.2.1 Kết quả chi ngân sách nhà nước và đảm bảo các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội……… 2.2.2.2 Tiết kiệm……… 2.2.2.3 Tính bền vững của chính sách chi tiêu ngân sách……… 2.2.2.4 Chi tiêu ngân sách nhà nước ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế…

2.2.3 Hiệu quả quản lý các biện pháp cân đối ngân sách nhà nước………

2.2.4 Hiệu quả quản lý chu trình ngân sách nhà nước………

2.2.4.1 Lập dự toán………

2.2.4.2 Chấp hành dự toán………

2.2.4.3 Quyết toán………

2.2.5 Hiệu quả thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, thi đua khen thưởng trong công tác quản lý ngân sách nhà nước………

2.3 ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH SÓC TRĂNG………

2.3.1 Kết quả đạt được………

2.3.2 Những hạn chế………

2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế………

2.3.3.1 Nguyên nhân khách quan………

2.3.3.2 Nguyên nhân chủ quan………

Kết luận chương 2………

Chương 3 GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH SÓC TRĂNG………

3.1 MỤC TIÊU, NHIỆM VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH SÓC TRĂNG GIAI ĐOẠN 2015 - 2020 VÀ TẦM NHÌN ĐẾN NĂM 2025………

3.1.1 Quan điểm phát triển………

3.1.2 Mục tiêu phát triển………

3.1.3 Định hướng phát triển các ngành, lĩnh vực………

3.1.4 Phương hướng tổ chức không gian phát triển………

3.2 ĐỊNH HƯỚNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH SÓC TRĂNG………

3.2.1 Căn cứ đề xuất định hướng………

3.2.2 Định hướng nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh Sóc Trăng………

113

114

114

115

116

116

117

117

119

121

121

122

123

124

124

124

125

126

133

134

134

135

3.3 GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH SÓC TRĂNG……… 3.3.1 Giải pháp về hiệu quả quản lý thu - chi ngân sách nhà nước……… 3.3.1.1 Nhóm giải pháp tăng cường tính bền vững của cấu trúc thu - chi ngân sách nhà nước……… 3.3.1.2 Nhóm giải pháp về quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế……… 3.3.2 Giải pháp về hiệu quả quản lý chu trình ngân sách nhà nước………

3.3.3 Giải pháp về hiệu quả thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, thi đua khen thưởng trong công tác quản lý ngân sách nhà nước……… 3.3.4 Nhóm giải pháp hỗ trợ việc nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước……… 3.3.4.1 Hoàn thiện cơ chế quản lý, điều hành ngân sách, cơ chế tự chủ và

tự chịu trách nhiệm về tài chính đối với các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp……… 3.3.4.2 Thực hiện tốt chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước……… 3.3.4.3 Tổ chức có hiệu quả về công khai, minh bạch ngân sách nhà nước……… 3.3.4.4 Tăng cường sự lãnh đạo của các cấp chính quyền tỉnh Sóc Trăng đối với công tác quản lý ngân sách nhà nước……… 3.3.4.5 Tăng cường mối quan hệ, phối hợp giữa cơ quan tài chính, cơ quan thuế, kho bạc nhà nước và các cơ quan có liên quan trong công tác quản lý ngân sách nhà nước……… 3.3.4.6 Nâng cao năng lực, trình độ của cán bộ quản lý điều hành ngân sách nhà nước……… ……… Kết luận chương 3………

Ủy ban nhân dân Hội đồng nhân dân Giám sát tài chính Tài sản cố định Thu nhập doanh nghiệp Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa Kho bạc nhà nước

Kinh tế thị trường

DANH MỤC CÁC BẢNG

Trang

Bảng 2.1 Tốc độ tăng trưởng GDP và thu nhập bình quân đầu người 72 Bảng 2.2 Tốc độ tăng trưởng và tỷ lệ động viên GDP vào NSĐP 73

Bảng 2.8 Thu NSNN trên địa bàn các cấp thành phố (huyện) – xã 81

Bảng 2.10 Tăng trưởng kinh tế và đảm bảo các mục tiêu phát triển xã hội 86

Bảng 2.12 Tỷ lệ tổng chi thường xuyên so với thu NSĐP được hưởng 89 Bảng 2.13 Chi sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo - Y tế theo cấp ngân sách 90 Bảng 2.14 Tỷ trọng chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển

trong tổng chi cân đối NSĐP

92

Bảng 2.16 Vốn đầu tư XDCB bằng vốn NSNN so với tổng vốn đầu tư

Bảng 2.24 Kiểm định Wald 109

Bảng 2.26 Kết quả ước lượng mô hình bằng phương pháp bình phương

tối thiểu tổng quát khả thi (FGLS)

110

Bảng 2.27 Kết quả ước lượng mô hình với biến trễ bằng phương pháp

bình phương tối thiểu tổng quát khả thi (FGLS)

111

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Trang

Biểu đồ 2.1 Tốc độ tăng trưởng và tỷ lệ động viên GDP vào NSĐP 73

Biểu đồ 2.4 Tỷ trọng nguồn thu bổ sung từ NSTW trong tổng chi NSĐP 79

Biểu đồ 2.7 Tỷ lệ tổng chi thường xuyên so với thu NSĐP được hưởng 89 Biểu đồ 2.8 Chi sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo - Y tế theo cấp ngân sách 90 Biểu đồ 2.9 Tỷ trọng chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển

trong tổng chi cân đối NSĐP

92

Biểu đồ 2.12 Tình hình chi NSNN trong đầu tư XDCB theo nguồn 98

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Quá trình phân cấp đang diễn ra mạnh mẽ ở Việt Nam đã giúp chính quyền các địa phương tự chủ nhiều hơn về mọi lĩnh vực như quản lý hành chính, quản lý kinh tế - tài chính Trong đó, bao gồm việc quản lý thu - chi NSNN địa phương Tại mỗi địa phương, tính chủ động, tính bền vững trong việc tạo ra nguồn thu NSNN và chính sách chi tiêu NSNN hợp lý nhằm đảm bảo các mục tiêu phát triển KT – XH, tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế phản ánh hiệu quả của công tác quản lý NSNN tại địa phương (huy động nguồn lực và chi tiêu công)

Quản lý NSNN thời gian qua đang thu hút sự quan tâm của cả những nhà làm chính sách lẫn nhà nghiên cứu Luật NSNN đã được Quốc hội Khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 9 vào ngày 26/06/2015 có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017, nhằm mục tiêu thích ứng Hiến pháp 2013 là nâng cao hiệu quả quản lý, tạo động lực phát triển, đổi mới phương thức quản lý ngân sách phù hợp với thực tiễn phát triển

KT – XH đất nước, tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, phát huy tính chủ động của ba cấp chính quyền địa phương trong quản lý tài chính địa phương

Sóc Trăng là tỉnh thuộc vùng châu thổ Đồng bằng Sông Cửu Long, vùng cung cấp sản lượng lương thực quan trọng, nơi có sản phẩm xuất khẩu dồi dào và đa dạng, đặc biệt là gạo, hàng thủy sản, nông sản thực phẩm chế biến Đây là vùng có nhiều tiềm năng kinh tế để phát triển sản xuất, đồng thời cũng là nơi tiêu thụ hàng hóa và cung cấp dịch vụ lớn cho khu vực và cả nước Trong những năm qua, công tác quản lý NSNN tại Tỉnh có nhiều đổi mới theo hướng tích cực Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn tồn tại những hạn chế, chưa phát huy hết hiệu quả quản lý NSNN Thực tiễn trên đã đặt ra yêu cầu cần thiết phải có những giải pháp đồng bộ và kịp thời, để nâng cao được hiệu quả quản lý NSNN của địa phương trong bối cảnh nền kinh tế ngày càng hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới Mặt khác, để phấn đấu đạt được mục tiêu đề ra về phát triển KT – XH tỉnh Sóc Trăng giai đoạn 2015 - 2020, việc nâng cao hiệu quả quản lý NSNN là yêu cầu khách quan, vừa có tính cấp bách,

vừa có tính cơ bản lâu dài Đó cũng là lý do của tác giả chọn đề tài: “Nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh Sóc Trăng giai đoạn 2015 - 2020” làm luận

án

2 Các nghiên cứu trước về chủ đề có liên quan

Đã có nhiều nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước về vấn đề NSTW, NSĐP, quản lý NSNN và hiệu quả quản lý NSNN Cụ thể:

Sự phát triển ổn định và bền vững của một địa phương, cũng giống như một đất nước, phụ thuộc phần lớn vào các hoạt động KT – XH Trong chiến lược phát triển KT – XH, việc huy động nguồn lực và phân bổ chi tiêu công luôn được đề cập đến như một trong những thành tố quan trọng Quản lý thu - chi NSNN vừa là kết quả của sự phát triển KT – XH trong từng giai đoạn, vừa là một động lực cho sự

phát triển đó ở giai đoạn tiếp theo Bởi vậy, “NSĐP nên được xem như những phương tiện kích thích kinh tế địa phương chứ không phải là mục đích sau cùng”

(Brodjonegoro và Bambang, 2004) [18]

Sức khỏe của NSĐP không chỉ thể hiện ở số thu bình quân trên đầu người mà quan trọng hơn còn thể hiện ở tính bền vững Theo Rosengard và Jay et al (2006) [19], ngân sách được tạo nên bởi các nguồn thu có tính tái tạo như thuế, lệ phí, sẽ bền vững hơn nhiều so với ngân sách được tạo nên bởi các nguồn thu một lần như chuyển nhượng quyền sử dụng đất hay vay nợ,…

Tiếp nối những thảo luận về huy động nguồn thu cho NSĐP ở Việt Nam theo Reino và ctv (2005) [9] nghiên cứu về quá trình triển khai hệ thống thuế tại thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2001 - 2004 trong bối cảnh phân cấp, nhấn mạnh đến vai trò quan trọng của hệ thống bền vững đối với tăng trưởng kinh tế và chi tiêu công cho các dịch vụ y tế và giáo dục

Cũng bàn về mô hình NSĐP, một nghiên cứu khác của Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài (2009) [12] gợi ý mô hình ngân sách cho các đô thị lớn ở Việt Nam, tập trung vào hai vấn đề: một là phân định nhiệm vụ chi của chính quyền đô thị, từ đó cải cách quản trị hành chính đô thị, đẩy mạnh xã hội hóa và nâng cao hiệu quả cung cấp các dịch vụ công đô thị, hai là thiết lập tính bền vững nguồn thu cho

chính quyền đô thị bằng cách tối đa hóa nguồn thu riêng của địa phương (nguồn thu 100%) và tăng cường quyền quyết định nguồn thu thuế cho chính quyền đô thị

Về chi NSNN, theo Rosengard và Jay et al (2006) [19], ngân sách ưu tiên chi cho đầu tư phát triển sẽ có tác động tích cực đến phát triển kinh tế bền vững Quan điểm này rất tương đồng với nhận định của Brodjonegoro và Bambang (2004) [18]:

“Trách nhiệm của chính quyền địa phương trước cử tri là phải đảm bảo việc cung ứng dịch vụ công cơ bản tốt hơn và không chi tiêu quá nhiều cho các hoạt động thường xuyên” Bên cạnh đó, tốc độ tăng trưởng của số chi không được vượt quá

tốc độ tăng trưởng kinh tế

Một nội dung nghiên cứu rất tương đồng với nội dung nghiên cứu của luận

án này, nhưng khác nhau về địa bàn nghiên cứu cũng như phương pháp tiếp cận đó

là luận án: “Nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh An Giang giai đoạn 2011 - 2015 và tầm nhìn đến năm 2020” của Tô Thiện Hiền (2012) [5]

3 Mục tiêu nghiên cứu

Luận án tập trung vào những mục tiêu sau:

Phân tích thực trạng hiệu quả quản lý NSNN tỉnh Sóc Trăng trong giai đoạn

2010 - 2014

Đánh giá hiệu quả và những hạn chế quản lý NSNN tỉnh Sóc Trăng

Đánh giá ảnh hưởng của chi tiêu NSNN đến tăng trưởng kinh tế tại tỉnh Sóc Trăng

Xây dựng các giải pháp hợp lý và khả thi nhằm góp nâng cao hiệu quả quản

lý NSNN tỉnh Sóc Trăng trong những năm tới

4 Câu hỏi nghiên cứu

Luận án này tập trung nghiên cứu trả lời các câu hỏi có liên quan đến hiệu quả quản lý NSNN:

+ Chi tiêu NSNN ảnh hưởng như thế nào đến tăng trưởng kinh tế tỉnh Sóc Trăng?

+ Thực trạng hiệu quả quản lý NSNN tại tỉnh Sóc Trăng trong giai đoạn 2010

- 2014 như thế nào trên cả hai lĩnh vực kinh tế và xã hội?

+ Hiệu quả quản lý NSNN tỉnh Sóc Trăng tồn tại những hạn chế gì cần khắc phục?

+ Giải pháp nào hợp lý và khả thi cho việc nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh Sóc Trăng trong giai đoạn 2015 - 2020?

5 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu:

Nghiên cứu về hiệu quả quản lý NSNN của tỉnh Sóc Trăng

Phạm vi nghiên cứu:

Tập trung nghiên cứu quản lý NSNN trong phạm vi tỉnh Sóc Trăng

Dữ liệu phục vụ nghiên cứu được thu thập trong giai đoạn 2010 - 2014

6 Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như sau:

Phương pháp nghiên cứu tài liệu, phân tích, tổng hợp được sử dụng nhằm làm sáng tỏ cơ sở lý luận về tài chính công, NSNN, quản lý NSNN, hiệu quả quản

7 Đóng góp mới của luận án

Luận án có những đóng góp thiết thực cả về cơ sở lý luận, thực tiễn và nghiên cứu thực nghiệm Cụ thể:

Về mặt lý luận: hệ thống có chọn lọc và bổ sung thêm cơ sở lý luận về tài

chính công, NSNN, quản lý NSNN, hiệu quả quản lý NSNN Điểm mới của nghiên cứu này so với các nghiên cứu trước đây là việc kế thừa và mở rộng hơn về nghiên cứu hiệu quả quản lý NSNN tại một địa phương, trong giai đoạn phân cấp mạnh mẽ

về quản lý thu - chi NSNN cho chính quyền địa phương và xu hướng mới trong

quản lý NSNN như kế hoạch tài chính 5 năm (trung hạn), quản lý NSNN theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (kết quả đầu ra) và bền vững tài khóa

Về mặt thực tiễn và nghiên cứu thực nghiệm: phân tích thực trạng quản lý

NSNN tại tỉnh Sóc Trăng Trên cơ sở dữ liệu được cung cấp từ Sở Tài chính tỉnh Sóc Trăng, tác giả sử dụng phương pháp thống kê, so sánh, tổng hợp để phân tích Khác với các nghiên cứu trước đây chủ yếu phân tích định tính ảnh hưởng của chi tiêu NSNN đến tăng trưởng kinh tế Trong nghiên cứu này, tác giả sử dụng phương pháp định lượng để đưa ra bằng chứng thực nghiệm ảnh hưởng trên Trên cơ sở đó, những giải pháp được tác giả đưa ra nhằm nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tại Sóc Trăng có sức thuyết phục hơn

Chương 2: Thực trạng hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh Sóc Trăng

và kết quả nghiên cứu thực nghiệm

Phân tích và đánh giá hiệu quả quản lý NSNN tại tỉnh Sóc Trăng trong giai đoạn nghiên cứu 2010 - 2014 Kết quả nghiên cứu thực nghiệm cũng được tác giả trình bày trong chương 2

Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh Sóc Trăng

Trình bày các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh Sóc Trăng giai đoạn 2015 - 2020

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

1.1 TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG

1.1.1 Khái niệm tài chính công [2]

Chính quyền trung ương (Chính phủ) luôn phải đảm nhận những nhiệm vụ lớn lao của cả quốc gia và thuộc về các chức năng vốn có của Nhà nước Cùng với quá trình phát triển phạm vi, yêu cầu thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước càng phong phú hơn, đa dạng hơn Chính vì vậy, Chính phủ luôn cần có nguồn lực tài chính lớn để đáp ứng cho việc thực hiện các nhiệm vụ của mình Từ đó xuất hiện khái niệm tài chính công Cách tiếp cận nghiên cứu để có thể đưa ra khái niệm tài chính công rất nhiều khía cạnh, nhưng ít có tài liệu đưa ra khái niệm tài chính công một cách cụ thể, rõ ràng

Tài chính công được hiểu theo nghĩa rộng là tổng thể hoạt động thu - chi của

bộ máy nhà nước và của những tổ chức phi Chính phủ, phi lợi nhuận

Tài chính công được hiểu theo nghĩa hẹp, tài chính công chủ yếu được giới hạn trong phạm vi thu - chi của Chính phủ (thu - chi NSNN) Với cách tiếp cận này, tài chính công gồm tài chính Chính phủ (NSTW) và tài chính chính quyền địa phương (NSĐP)

Giáo sư Harvey Rosen cho rằng “Tài chính công là lĩnh vực kinh tế học phân tích thuế và chính sách chi tiêu của Chính phủ”

Trong cuốn “Finances Publiques” do nhóm các nhà khoa học hàng đầu về

tài chính công của Pháp biên soạn và đã được Bộ Tài chính Việt Nam cho dịch ra tiếng việt để phục vụ đào tạo cán bộ theo chương trình dự án Việt - Pháp đã viết

“Trong số các môn khoa học về con người có rất ít môn khoa học vừa mang đậm tính chất chính trị với những cơ chế và vấn đề nổi cộm lại vừa mập mờ, vừa dễ sợ

và lại khó hiểu với người ngoài chuyên môn đến như thế, thậm chí một số khía cạnh còn khó đối với cả các chuyên gia trong lĩnh vực này” Nhóm tác giả này không

dành một nội dung riêng nào để trình bày về khái niệm tài chính công Nhưng thông qua cách thức phân tích dẫn dắt của nhóm tác giả, người đọc cũng có thể nhóm các vấn đề có liên quan đến khái niệm tài chính công được mô tả như sau:

Thứ nhất, tài chính công là một phạm trù lịch sử, xuất hiện cùng với sự hình

thành Nhà nước và phục vụ việc thực hiện các chức năng của Nhà nước

Thứ hai, chỉ rõ vị trí của tài chính công là công cụ quan trọng để Nhà nước

quản lý điều hành nền KT – XH

Thứ ba, nội dung chính của cuốn “Finances Publiques” phân tích cách thức

lựa chọn để đưa ra các quyết định về thu thuế hay chi tiêu của Nhà nước ở trung ương và địa phương nên thế nào cho công bằng và hiệu quả, đặc biệt đề cao vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý tài chính công

Trong cuốn “Public Finance in Australia: Theory and Practice” của Peter Groenewgen và Prentice Hall (1990), đã viết “Hàng thế kỷ đã trôi qua, những cảm giác lẫn lộn về Chính phủ vẫn giữ nguyên và nhiều sự bất đồng vẫn cứ tập trung vào các hành vi tài chính của Chính phủ” Cuốn sách này viết về các hoạt động chi

tiêu và thuế khóa của Chính phủ, một chủ đề thường gọi là tài chính công Mặc dù không trình bày khái niệm tài chính công, nhưng cách mô tả đơn giản, nội dung cuốn sách cũng đã phản ánh được những khía cạnh thuộc về khái niệm tài chính công như sau:

Thứ nhất, chỉ rõ mối quan hệ giữa chủ thể là Chính phủ với công cụ quan

trọng mà Nhà nước phải sử dụng là tài chính công

Thứ hai, mô tả được hai mặt hoạt động chủ yếu của tài chính công là thu -

chi của Chính phủ

Sách giáo khoa “Lý thuyết Tài chính công” của Giáo sư Sử Đình Thành chủ biên thì cho rằng “Tài chính công là lĩnh vực kinh tế học liên quan đến những hoạt động thu - chi của Chính phủ” Một quan niệm khác tương tự, trong cuốn “Tài chính công” của Trường Đại học Kinh tế quốc dân (1999) để làm tài liệu phục vụ đào tạo cao học, quan niệm “Tài chính công là lĩnh vực của kinh tế học nghiên cứu

các hoạt động của Chính phủ và các phương tiện thay thế trong việc tài trợ các chi tiêu của Chính phủ”

Như vậy, với cách tiếp cận theo nghĩa hẹp, phạm trù tài chính công hàm chứa các đặc điểm:

Một là, trong khuôn khổ của một quốc gia, tài chính công thuộc hình thức sở

hữu nhà nước và Quốc hội là cơ quan quyền lực tối cao của một quốc gia có quyền

áp đặt mọi khoản thu - chi của quốc gia, Chính phủ là bộ phận hành pháp được Quốc hội trao quyền điều hành chính sách tài khóa là thu - chi NSNN

Hai là, tài chính công hoạt động không vì lợi nhuận

Ba là, tài chính công cung cấp hàng hóa - dịch vụ công, gắn liền với nhu cầu

thiết yếu của đời sống xã hội Mọi người dân có thể tiếp cận và sử dụng những hàng hóa - dịch vụ do khâu tài chính này cung cấp mà không phải trả tiền hoặc có trả nhưng không theo cơ chế giá cả thị trường

Từ những phân tích trên, có thể quan niệm về tài chính công như sau: Tài chính công là một lĩnh vực thể hiện các hoạt động thu - chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế - tài chính phát sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội

Quan niệm tài chính công này, vừa chỉ ra mặt cụ thể, hình thức bên ngoài, nội dung vật chất của tài chính công là quỹ tiền tệ tập trung, vừa chỉ ra mặt trừu tượng, bản chất bên trong, nội dung KT – XH của tài chính công là các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung

Tóm lại, nghiên cứu và xác định phạm vi tài chính công là công việc phức tạp, hiện còn nhiều tranh luận Nguyên nhân là do nền KTTT hiện đại đã làm thay đổi đáng kể vai trò của Chính phủ

1.1.2 Những cấu phần cơ bản của tài chính công

Tài chính công là một lĩnh vực thể hiện các hoạt động thu - chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế - tài chính phát sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung nhằm phục vụ thực hiện

các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội

Những cấu phần cơ bản của tài chính công bao gồm:

+ NSNN từ trung ương đến địa phương

+ Ngân hàng nhà nước

+ Tín dụng nhà nước

+ Tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước

+ Tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập

+ Các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN (Quỹ phòng chống ma túy, Quỹ

hỗ trợ phát triển, Quỹ bình ổn giá cả, Quỹ bảo hiểm xã hội, Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ dự trữ ngoại hối, Quỹ tích lũy trả nợ, )

NSNN: là khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong tài chính công Thu

NSNN được lấy từ mọi lĩnh vực KT – XH khác nhau, trong đó thuế là hình thức thu phổ biến dựa trên tính cưỡng chế là chủ yếu Chi NSNN nhằm duy trì sự tồn tại của hoạt động bộ máy nhà nước và phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước NSNN là một hệ thống bao gồm các cấp ngân sách phù hợp với chính quyền nhà nước ở mỗi quốc gia

Tín dụng nhà nước: bao gồm cả hoạt động đi vay và cho vay của Nhà nước

Tín dụng nhà nước thường được sử dụng để hỗ trợ NSNN trong các trường hợp cần thiết Thông qua hình thức tín dụng nhà nước, Nhà nước động viên các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội nhằm đáp ứng nhu cầu về nguồn tài chính của các cấp chính quyền nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển KT – XH, chủ yếu thông qua việc cấp vốn thực hiện các chương trình cho vay dài hạn Việc thu hút các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi qua con đường tín dụng nhà nước được thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ như: tín phiếu KBNN, trái phiếu KBNN, trái phiếu công trình (ở Việt Nam hiện có hình thức trái phiếu đô thị), trên thị trường tài chính Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong việc tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ qua hình thức tín dụng nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả

Tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước: bộ máy nhà nước được

tổ chức bao gồm ba hệ thống: các cơ quan lập pháp, các cơ quan hành pháp và các

cơ quan tư pháp từ trung ương đến địa phương Ba hệ thống cơ quan này có những đặc điểm tương đồng về nguồn tài chính đảm bảo cho hoạt động và yêu cầu sử dụng kinh phí Do đó, trong lĩnh vực quản lý tài chính, ba hệ thống cơ quan kể trên được xếp vào cùng một dạng là các cơ quan hành chính nhà nước Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ hành chính công cho xã hội Các

cơ quan này được phép thu một khoản thu về phí và lệ phí, nhưng số thu đó là không đáng kể Do đó, nguồn tài chính đảm bảo cho các cơ quan hành chính hoạt động gần như do NSNN cấp toàn bộ Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành chính nhà nước là các cơ quan hành chính nhà nước

Tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập: các đơn vị sự nghiệp công lập

là các đơn vị thực hiện cung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của các ngành kinh tế quốc dân Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, nên ở các đơn vị sự nghiệp công lập số thu thường không lớn, không ổn định hoặc có thể không có nguồn thu Do đó, sự hình thành nguồn thu của các đơn vị sự nghiệp công lập thường xuất hiện các nguồn thu

từ NSNN, đơn vị tự thu và nguồn khác Hiện nay, ở Việt Nam có một số đơn vị sự nghiệp công lập được Nhà nước giao quyền thí điểm tự chủ tài chính, các đơn vị sự nghiệp công lập này được Nhà nước phê duyệt áp dụng chế độ tài chính riêng bằng một quyết định cụ thể Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính ở các đơn vị sự nghiệp công lập là thủ trưởng các đơn vị đó

Các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN: là các quỹ tiền tệ tập trung do

Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển KT – XH và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn tài chính Sự hình thành

và phát triển các loại quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN là nhu cầu cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô nền kinh

tế

Ở các quốc gia khác nhau và ngay trong một quốc gia, trong các thời kỳ phát triển khác nhau Việc tổ chức bao nhiêu và việc tạo lập các loại quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN là không giống nhau Việc đó phụ thuộc vào mức độ phát triển

KT – XH, trình độ quản lý tài chính công của mỗi quốc gia trong mỗi thời kỳ lịch

sử nhất định

Về lý thuyết cũng như hoạt động thực tiễn cho thấy, dự trữ nhà nước thường biến động qua các thời kỳ Điều đó phụ thuộc chủ yếu vào kết quả hoạt động NSNN

Hoạt động tín dụng nhà nước có được mở rộng hay không phần lớn phụ thuộc vào kết quả hoạt động NSNN Khi hoạt động thu NSNN thực hiện không tốt, một mặt không đáp ứng nhu cầu chi NSNN Do vậy phải gia tăng các hoạt động vay trên thị trường Mặt khác, điều đó làm hạn chế nguồn vốn tín dụng nhà nước của các tổ chức tín dụng nhà nước

Các cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập là những đơn

vị có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công cộng cho xã hội Nguồn tài chính cho các đơn vị này hoạt động chủ yếu dựa vào những khoản cấp phát theo chế độ từ NSNN Ngoài ra, còn một số khoản thu khác có nguồn gốc từ NSNN, các khoản thu do đơn

vị tự khai thác hoặc từ quyên góp, tặng, biếu không phải nộp NSNN Giữa NSNN, các quỹ tài chính nhà nước và tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước, đơn

vị sự nghiệp công lập luôn có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, trong đó NSNN có vai trò quan trọng và chi phối các thành tố khác Một bộ phận rất lớn của chi NSNN được các cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập sử dụng trực tiếp Do đó, hiệu quả tài chính của các khu vực này có ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả chi NSNN Ngược lại, quy mô và hiệu quả của NSNN cũng sẽ quyết định, chi phối tiềm lực và hiệu quả tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập

Về nguyên tắc, NSNN phải được quản lý một cách toàn diện, nhưng không

có nghĩa là tất cả các khoản chi phải được quản lý theo quy trình thống nhất Vì vậy,

ở nhiều quốc gia, một số khoản chi của Chính phủ đã được quản lý thông qua các quy trình đặc biệt, mà chủ đạo là các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN, tạo nên

sự linh hoạt nhất định trong quyết định chi tiêu của Chính phủ Quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN có nhiều loại khác nhau Nhưng xét về hình thức tổ chức thường

có hai loại: là một tổ chức tài chính có bộ máy tổ chức, có tư cách pháp nhân (như Quỹ hỗ trợ phát triển…) hoặc chỉ là nguồn tài chính dành riêng để sử dụng vào một hoặc một số mục đích nhất định (như Quỹ bình ổn giá cả, Quỹ tích lũy trả nợ…) Các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN thường có nguồn thu chủ yếu từ NSNN và huy động đóng góp của các tổ chức, cá nhân Việc sử dụng quỹ không được hạch toán vào ngân sách mà được quản lý theo các quy định riêng Tuy nhiên, cách làm này bất kể mục đích gì đều làm nảy sinh một số vấn đề trong việc phân bổ nguồn ngân sách Thông thường thì các giao dịch thực hiện từ các quỹ này không được phân loại theo các tiêu chí như các khoản chi ngân sách, từ đó làm ảnh hưởng đến tính đầy đủ, chính xác của việc phân tích các chương trình chi tiêu của Chính phủ Hơn thế nữa, sự hiện diện của quá nhiều các loại quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN trong nền kinh tế sẽ làm cho nguồn lực tài chính nhà nước bị phân tán, tính minh bạch của NSNN vì thế cũng sẽ bị hạn chế

Như vậy có thể thấy, trong các nội dung của tài chính công nêu trên, NSNN được xem là nội dung quan trọng nhất, chi phối đến các nội dung khác trong hệ thống tài chính công

1.2 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2.1 Các khái niệm

Khái niệm ngân sách nhà nước [2]

Thuật ngữ ngân sách theo tiếng Anh là “Budget” có nghĩa là cái túi đựng tiền Thuật ngữ “Budget” xuất phát bởi từ cổ “Bougette” của Pháp Từ thế kỷ 17, người Anh sử dụng thuật ngữ “Budget” để chỉ ngân sách hay túi tiền của nhà vua

NSNN là một phạm trù kinh tế và cũng là một phạm trù lịch sử Sự xuất hiện

và tồn tại của nó gắn liền với sự ra đời của nền sản xuất hàng hóa - tiền tệ và sự xuất hiện của tổ chức nhà nước

Thể chế NSNN khởi đầu từ Anh vào cuối thế kỷ 17, tiếp đến xuất hiện ở Mỹ

và Pháp, sau đó mô hình thể chế NSNN lan rộng đến các quốc gia khác Sự ra đời của thể chế NSNN là kết quả tiến trình đấu tranh của giai cấp tư sản đối với chế độ

nhà nước phong kiến Giai cấp tư sản đòi hỏi Nhà nước phong kiến phải bỏ đi chế

độ thuế khóa và chi tiêu công một cách tùy tiện, theo ý chí riêng của nhà nước phong kiến (nhà vua), thay vào đó là một thể chế đảm bảo cho hoạt động tài chính công một cách minh bạch, có giới hạn và mang tính pháp lý, chế độ thuế khóa phải

do Quốc hội của tổ chức nhà nước quyết định, các khoản chi tiêu công phải đặt trong sự giám sát của dân chúng và có sự tách bạch chi tiêu của xã hội với tiêu dùng

cá nhân của nhà vua (năm 1688, ở nước Anh đã ban hành Luật dân quyền quy định không cho phép nhà vua đặt ra bất kỳ khoản thu nào để chi tiêu, trừ khi được Quốc hội cho phép)

Khi tổ chức nhà nước muốn hoạt động và tồn tại, cần phải có nguồn lực tài chính để chi tiêu Tuy nhiên, NSNN phải được thực hiện theo luật do Quốc hội của một tổ chức nhà nước quyết định

Tùy theo đặc điểm KT – XH cũng như truyền thống lịch sử khác nhau ở mỗi quốc gia, cách diễn đạt quan niệm NSNN có thể không hoàn toàn giống nhau, song bản chất của NSNN luôn được hiểu là quỹ tiền tệ tập trung chủ yếu của Nhà nước nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu để tồn tại và phát triển

Tại Việt Nam, theo Điều 4 của Luật NSNN (Luật số 83/2015/QH13) [15] được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành 25/6/2015 đã giải thích thuật ngữ NSNN như sau:

“NSNN là toàn bộ các khoản thu - chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoản thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”

Khái niệm thu ngân sách nhà nước

Để có kinh phí cho mọi hoạt động của mình, Nhà nước đã đặt ra các khoản thu (thuế) do mọi công dân đóng góp để hình thành nên quỹ tiền tệ của mình Thực chất, thu NSNN là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thỏa mãn các nhu cầu của Nhà nước

Ở Việt Nam, đứng về phương diện pháp lý thu NSNN bao gồm những khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách để thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của Nhà nước

Về mặt bản chất, thu NSNN là hệ thống những quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã

hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động các nguồn tài chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi tiêu của mình Thu NSNN chỉ bao gồm những khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách

mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp

Khái niệm chi ngân sách nhà nước

Chi NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối

và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí của bộ máy quản lý nhà nước

và thực hiện các chức năng KT – XH mà Nhà nước đảm nhận theo những nguyên tắc nhất định

Chi NSNN là sự chi phối giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng Quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng

Luật NSNN đã xác định cụ thể chi NSNN bao gồm: các khoản chi phát triển

KT – XH, đảm bảo quốc phòng - an ninh, đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật

Khái niệm tính bền vững của ngân sách nhà nước

Theo Schick và Allen (2005) [17] ngân sách bền vững phải đảm bảo bốn yếu tố:

+ Tình trạng có thể trả được nợ (solvency): khả năng của Chính phủ trong việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính

+ Tăng trưởng (growth): chính sách chi tiêu đảm bảo kinh tế tăng trưởng + Ổn định (stability): khả năng của Chính phủ trong việc đáp ứng các nghĩa

vụ tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại

+ Công bằng (fairness): khả năng của Chính phủ trong việc chi trả các nghĩa

vụ hiện tại mà không chuyển gánh nặng chi phí lên thế hệ tương lai

Một cách nhìn cụ thể hơn về tính bền vững của NSĐP là nhìn vào nguồn thu

Nếu nguồn thu “sớm muộn cũng sẽ cạn” như thu từ đất đai hay “không tạo ra giá

trị gia tăng cho địa phương” như thu từ xổ số kiến thiết thì NSĐP được coi là

không bền vững theo Vũ Thành Tự Anh và Ninh Ngọc Bảo Kim (2008) [11]

Tương tự, theo Rosengard và Jay et al (2006) [19] nguồn thu không bền vững là các nguồn thu nhất thời như phí chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thu từ bán quyền sử dụng đất,… Nguồn thu bền vững cho NSĐP là thu từ các nguồn thu

do giá trị gia tăng của nền kinh tế đóng góp chủ yếu là các khoản phí và lệ phí, các loại thuế mà chính quyền địa phương được phân chia theo tỷ lệ phần trăm với chính

quyền trung ương

Khái niệm bền vững tài khóa [13]

Bền vững tài khóa là một vấn đề luôn nhận được sự quan tâm của Chính phủ

và các chính quyền địa phương, nhất là trong giai đoạn thực hiện xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn theo quy định của Luật NSNN có hiệu lực từ năm ngân sách

2017 Bền vững tài khóa là tình trạng có thể kiểm soát được các nguồn thu - chi của Chính phủ hoặc chính quyền địa phương, bảo vệ NSNN trước các cú sốc kinh tế và đảm bảo NSNN cho việc thực hiện các mục tiêu KT – XH

1.2.2 Đặc điểm của ngân sách nhà nước [1]

NSNN là một nội dung quan trọng của hệ thống tài chính công Nó bao gồm những quan hệ tài chính nhất định trong tổng thể các quan hệ tài chính công, cụ thể:

+ Quan hệ tài chính giữa Nhà nước và công dân

+ Quan hệ tài chính giữa Nhà nước và doanh nghiệp: mối quan hệ này thể hiện ở chỗ Nhà nước cấp phát, hỗ trợ vốn cổ phần theo những nguyên tắc và phương thức nhất định để tiến hành SXKD và phân chia lợi nhuận Đồng thời, mối quan hệ tài chính này cũng phản ánh những quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị phát sinh trong quá trình phân phối và phân phối lại tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân giữa NSNN với các doanh nghiệp được thể hiện thông qua các khoản thuế mà doanh nghiệp phải nộp vào NSNN theo luật định

+ Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với tổ chức xã hội

+ Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với quốc tế

Đặc điểm

+ NSNN là một luật tài chính đặc biệt (yếu tố pháp lý), bởi lẽ trong NSNN, các thể chế của nó được thiết lập dựa vào hệ thống pháp luật có liên quan (Hiến pháp, Luật thuế,…) nhưng mặt khác bản thân NSNN cũng là luật do Quốc hội quyết định và thông qua hàng năm, mang tính chất cưỡng chế và bắt buộc các chủ thể KT – XH có liên quan phải tuân thủ

+ NSNN là một công cụ quản lý, NSNN đưa ra danh mục các khoản thu mà Chính phủ chỉ được phép thu và danh mục các khoản chi tiêu trong khuôn khổ NSNN được Quốc hội phê duyệt, giúp cho Quốc hội quản lý và kiểm soát chặt chẽ các khoản chi tiêu, thu nhập của Chính phủ trong mỗi năm tài khóa

+ Hoạt động thu - chi của NSNN luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định;

+ Hoạt động của NSNN là hoạt động phân phối lại các nguồn tài chính, nó thể hiện ở hai lĩnh vực thu - chi của Nhà nước;

+ NSNN luôn gắn chặt với sở hữu nhà nước, luôn chứa đựng những lợi ích chung, lợi ích cộng đồng;

+ NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác Nét khác biệt của NSNN với tư cách là một quỹ tiền tập trung của Nhà nước, nó được chia thành nhiều quỹ nhỏ có tác dụng riêng, sau đó mới được chi dùng cho những mục đích đã định;

+ Hoạt động thu - chi của NSNN được thực hiện theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu

1.2.3 Quản lý ngân sách nhà nước, nội dung và nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước

1.2.3.1 Quản lý ngân sách nhà nước [3]

Quản lý nhà nước đối với NSNN là quá trình tác động của Nhà nước đến các mối quan hệ của NSNN, nhằm hướng NSNN tác động vào các hoạt động trong đời sống KT – XH phục vụ cho mục tiêu, chiến lược, kế hoạch phát triển KT – XH trong từng thời kỳ nhất định Đồng thời là quá trình sử dụng NSNN như là công cụ

để quản lý và điều hành nền kinh tế, hướng các quan hệ kinh tế phát triển theo định hướng của Nhà nước

Quản lý nhà nước về NSNN là làm cho các hoạt động của NSNN theo đúng pháp luật của Nhà nước, mặt khác kích thích kinh tế phát triển, tạo lập, bồi dưỡng nguồn thu cho ngân sách và sử dụng có hiệu quả, tiết kiệm các khoản chi ngân sách, bảo đảm sự cân đối tích cực thu - chi ngân sách, giảm bội chi ngân sách Mục tiêu tổng quát trong quản lý và sử dụng ngân sách là phải tạo sự cân đối tích cực, ổn định NSNN tạo môi trường tài chính thuận lợi cho sự ổn định và phát triển, nâng cao hiệu quả của NSNN thực hiện mục tiêu chiến lược KT – XH trong từng thời kỳ

Nhà nước là chủ thể quản lý; các quan hệ, các bộ phận của ngân sách là đối tượng, khách thể quản lý Vai trò quản lý của Nhà nước đối với NSNN là một tất

yếu bởi vì:

Thứ nhất, NSNN thể hiện bản chất của Nhà nước, của chế độ và phục vụ

Nhà nước, tác động đến mọi mặt hoạt động đời sống xã hội, SXKD, là công cụ của Nhà nước để kích thích kinh tế phát triển, có vai trò chi phối toàn bộ hệ thống tài

chính quốc gia, là bộ phận quan trọng nhất trong chính sách tài chính quốc gia

Thứ hai, xuất phát từ vai trò tài chính công, NSNN là công cụ quan trọng

trong quản lý xã hội nói chung và quản lý kinh tế nói riêng Nhà nước định ra Luật NSNN, Luật thuế và các luật liên quan, các chính sách ưu đãi đầu tư, khuyến khích đầu tư, chính sách xã hội, nguồn chi từ NSNN là rất lớn tác động đến nền kinh tế, đồng thời thực hiện kiểm tra, kiểm soát việc sử dụng các nguồn lực mang lại hiệu

quả

Thứ ba, các vấn đề liên quan đến NSNN ở tầm vĩ mô chỉ có Nhà nước mới

có khả năng chi phối, quy định thực hiện, tác động mọi mặt hoạt động trong đời sống KT – XH Quản lý vừa mang tính bắt buộc vừa tạo điều kiện cho các hoạt

động trong nền kinh tế phát triển

Như vậy, có thể hiểu: Quản lý NSNN là sự tác động của Nhà nước vào hoạt động của các đối tượng sử dụng quỹ NSNN bằng các công cụ quản lý vĩ mô của mình để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước

Quản lý NSNN ảnh hưởng đến nhiều đối tượng, nhiều cấp chính quyền Do vậy các nguyên tắc quản lý NSNN cũng như cơ chế chính sách trong quản lý NSNN cần được nghiên cứu nghiêm túc, khoa học, dân chủ và xem xét trong các mối quan

hệ thì khi thực hiện quản lý NSNN mới mang lại hiệu quả cao

1.2.3.2 Nội dung quản lý ngân sách nhà nước [1], [2], [15]

Thứ nhất, quản lý quá trình thu NSNN

Thu NSNN được thực hiện bằng các hình thức bắt buộc như hình thức thuế, phí, lệ phí hoặc bằng các hình thức huy động tự nguyện như hình thức đóng góp của các tổ chức, cá nhân, viện trợ,… Quản lý quá trình thu NSNN chính là quản lý các hình thức đó

Thứ hai, quản lý quá trình chi NSNN

Quản lý chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, ở nhiều lĩnh vực và ở nhiều địa phương, bao gồm quản lý các khoản chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ gốc và lãi vay, chi viện trợ, chi cho vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới

Thứ ba, quản lý việc thực hiện các biện pháp cân đối thu - chi NSNN

NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển Trường hợp có bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển và quản lý tiến tới cân bằng thu - chi ngân sách

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến mất cân đối ngân sách và tùy theo nguyên nhân mà có các giải pháp khác nhau Giải pháp phổ biến hiện nay là vay nợ trong và ngoài nước, lập Quỹ dự trữ, Quỹ dự phòng tài chính,… Quản lý việc thực hiện các biện pháp cân đối thu - chi NSNN chính là quản lý việc thực hiện các giải pháp đó

Thứ tư, quản lý chu trình NSNN

Chu trình NSNN có độ dài thời gian kéo dài hơn một năm ngân sách vì trong một năm ngân sách đồng thời diễn ra cả ba khâu của chu trình NSNN là chấp hành ngân sách của chu trình NSNN hiện tại, quyết toán ngân sách của chu trình NSNN trước đó và lập ngân sách cho chu trình NSNN tiếp theo

Công tác lập dự toán NSNN căn cứ vào nhiệm vụ phát triển KT – XH và đảm bảo quốc phòng - an ninh Các khoản thu phải xác định trên cơ sở tăng trưởng kinh tế, các quy định của pháp luật về thu NSNN Các khoản chi phải xác định trên

cơ sở mục tiêu phát triển KT – XH, đảm bảo quốc phòng - an ninh

Công tác chấp hành NSNN là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh

tế, tài chính và hành chính nhằm thực hiện các chỉ tiêu thu - chi trong dự toán NSNN

Công tác quyết toán NSNN nhằm mục đích tổng kết, đánh giá lại toàn bộ quá trình quản lý NSNN trong một năm ngân sách đã qua

Thứ năm, thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm và thi đua khen thưởng

Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cơ quan quản lý nhà nước và đơn vị dự toán ngân sách có trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện các chế độ thu - chi

và quản lý NSNN, quản lý tài sản của Nhà nước

Thanh tra tài chính có nhiệm vụ thanh tra việc chấp hành pháp luật về thu - chi và quản lý NSNN, quản lý tài sản nhà nước của các tổ chức, cá nhân

Tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về quản lý NSNN thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm có thể bị xử phạt hành chính, xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự

Tổ chức, cá nhân có thành tích trong việc thực hiện quản lý NSNN thì được khen thưởng Việc quản lý NSNN hiệu quả, tiết kiệm, tăng đầu tư phát triển, tăng thu, tăng điều tiết cho ngân sách cấp trên, giảm bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên,…là căn cứ để đánh giá, khen thưởng

Thứ sáu, quản lý NSNN theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (kết quả đầu ra) và

xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm (khuôn khổ trung hạn)

Để quản lý hiệu quả việc sử dụng ngân sách, Luật NSNN sửa đổi được thông qua tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII vào ngày 25/6/2015 Theo các điều khoản được quy định mới trong văn bản luật này là giao cho Chính phủ quy định việc thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ và thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm về việc quản lý, sử dụng ngân sách theo dự toán

được giao, đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ, đảm bảo hiệu quả, tiết kiệm, đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách

Ngoài ra, trong văn bản luật có hiệu lực từ năm ngân sách 2017 này đã bổ sung thuật ngữ “kế hoạch tài chính 5 năm”, cho phù hợp với kế hoạch phát triển KT – XH 5 năm Theo đó, các nội dung, ý nghĩa và thủ tục lập kế hoạch tài chính 5 năm

đã được bổ sung để quản lý NSNN

Như vậy, ngoài những nội dung quản lý NSNN cũ đã được quy định trong các văn bản luật có liên quan về quản lý NSNN trước đây Kể từ năm ngân sách

2017, quản lý NSNN theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (kết quả đầu ra) và xây dựng

kế hoạch tài chính 5 năm (khuôn khổ trung hạn) là một nội dung quản lý NSNN nếu được triển khai thực hiện tốt sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tại các địa phương

1.2.3.3 Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước [2]

Từ những đặc điểm của NSNN, yêu cầu việc quản lý NSNN cần tôn trọng các nguyên tắc sau:

Nguyên tắc niên hạn

+ Chính phủ thực thi NSNN trong một niên độ kế toán

Năm NSNN kéo dài trong phạm vi thời gian là 12 tháng, nhưng đa số các quốc gia đều chọn năm NSNN bắt đầu từ ngày 1 - 1 của năm dương lịch và kết thúc ngày 31 - 12 của năm đó

+ Theo chu kỳ hàng năm quốc hội biểu quyết thông qua NSNN một lần Nguyên tắc niên hạn được hình thành trên những cơ sở:

+ Cơ sở chính trị: sự phát triển của xã hội theo thể chế nền dân chủ chính trị,

thực hiện ngân sách niên hạn là để tạo điều kiện cho quốc hội và người dân kiểm soát tình hình thu - chi tài chính công được đều đặn và có tính chu kỳ Mỗi năm Chính phủ thu bao nhiêu và chi cho cái gì, quốc hội và người dân cần phải biết Thực hiện nguyên tắc này sẽ làm gia tăng quyền lực mạnh mẽ của quốc hội trong việc kiểm soát Chính phủ Quốc hội sẽ biểu quyết và thông qua NSNN mỗi năm một lần Nếu quốc hội chưa quyết định ngân sách, thì Chính phủ không có quyền thu - chi bất kỳ một khoản tiền nào, dù là nhỏ nhất

+ Cơ sở tài chính: quản lý NSNN phải xác định thời gian bắt đầu và kết thúc

để giúp cho Chính phủ tổng kết và đánh giá tình hình tài chính của quốc gia, qua đó

có biện pháp điều chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực công Nói chung, sự giới hạn NSNN hàng năm với dự toán các khoản thu - chi chặt chẽ là nhằm làm cho nền tài chính công trở nên minh bạch và quản lý có trật tự

Như vậy, thực hiện NSNN niên hạn có những ưu điểm nhất định là tính đơn giản, nghiệp vụ thu - chi được ghi chép chặt chẽ theo hàng năm Tuy nhiên, NSNN niên hạn cũng có những hạn chế nhất định:

+ Tốn kém thời gian và chi phí do phải lập NSNN hàng năm

+ Tồn tại tính cứng nhắc do các khoản chi đã ghi trong dự toán nhưng trong năm chưa phát sinh, thì vào cuối năm sẽ mất giá trị

+ Tính hiệu quả sẽ không được quan tâm do người quản lý NSNN chỉ cần tuân thủ nghiêm ngặt dự toán chi

+ Chế độ niên hạn có thể dẫn đến tình trạng, người quản lý NSNN có thể trì hoãn các khoản chi để tạo sự cân đối NSNN theo ý chủ quan vào cuối năm

Nguyên tắc đơn nhất

Nguyên tắc này yêu cầu toàn bộ dự toán thu - chi cần được trình bày trong một văn kiện duy nhất Nguyên tắc đơn nhất không chấp nhận việc lập NSNN bằng nhiều văn kiện không tập trung Chính phủ không được đệ trình NSNN trước quốc hội bằng nhiều văn kiện khác nhau Quốc hội xem xét và thông qua NSNN bằng luật được ban hành trong một văn bản duy nhất

Nếu NSNN trình bày dựa trên nhiều văn kiện khác nhau, thì sự kiểm soát của quốc hội sẽ gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là trong việc lựa chọn các khoản chi tiêu

có tính chiến lược ưu tiên Sự tuân thủ nguyên tắc này giúp cho Quốc hội có cách nhìn toàn diện hơn về NSNN Nguyên tắc đơn nhất cho Quốc hội biết được quy mô của NSNN, tổng thể nguồn thu và các khoản chi tiêu của Chính phủ Còn nếu NSNN được báo cáo bằng nhiều văn kiện khác nhau, thì để biết tổng nguồn thu và tổng các khoản chi, Quốc hội phải tập hợp rải rác ở nhiều văn kiện khác nhau, sau

đó cộng lại thì đó là một công việc rất phức tạp, tốn kém nhiều thời gian và thiếu tính chính xác

Nguyên tắc toàn diện

NSNN phải là một ngân sách toàn diện và bao quát Các khoản thu - chi trong NSNN phải được hợp thành một tài liệu duy nhất, thể hiện đầy đủ mọi khoản thu - chi tài chính của Chính phủ Tất cả các khoản thu - chi phải ghi trong dự toán NSNN, không có sự bù trừ giữa thu và chi

1.2.4 Tổ chức hệ thống và phân cấp, phân quyền quản lý ngân sách nhà nước [2]

Trên thế giới, hệ thống hành chính của các quốc gia là cơ sở để tổ chức hệ thống NSNN, nghĩa là một cấp chính quyền chính là một cấp NSNN Mỗi cấp chính quyền tự lập, xét duyệt và chịu trách nhiệm quản lý NSNN cấp mình

Ở các quốc gia có mô hình nhà nước đơn nhất thì hệ thống NSNN gồm NSTW và NSĐP như Pháp, Nhật, Thái Lan, Trung Quốc, Anh,…

Ở các quốc gia có mô hình nhà nước liên bang thì hệ thống NSNN gồm ngân sách bang, ngân sách liên bang và NSĐP như Mỹ, Canada, Thụy Sĩ,…

NSĐP ở các quốc gia có thể gồm nhiều cấp, tùy theo thiết chế quản lý nhà nước mà số lượng cấp NSĐP ở từng quốc gia là khác nhau

Ở các quốc gia có mô hình nhà nước đơn nhất thì NSĐP thường gồm ngân sách tỉnh - huyện - xã Một điểm khác biệt rất lớn giữa Việt Nam và các quốc gia có

mô hình nhà nước đơn nhất, là ở Việt Nam thì các cấp NSĐP có sự lồng ghép vào nhau mặc dù các cấp NSĐP cũng có sự độc lập tương đối Ngân sách cấp xã là một

bộ phận của ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp huyện lại là một bộ phận của ngân sách cấp tỉnh Trong khi, các cấp NSĐP của các quốc gia có mô hình nhà nước đơn nhất trên thế giới đều độc lập với nhau và độc lập với NSTW Sự độc lập được thể hiện ở đây chính là NSNN của cấp nào thì cấp đó tự lập, xét duyệt và quản lý, không có sự lồng ghép vào nhau của các cấp NSĐP Nghĩa là, tổng số thu - chi của ngân sách cấp trên không bao gồm số liệu thu - chi của ngân sách cấp dưới Điểm khác biệt trong quản lý NSĐP của Việt Nam về sự lồng ghép giữa các cấp NSĐP, cần phải được nghiêm túc nghiên cứu để có thể sửa đổi thích hợp nhằm quản lý NSĐP tốt hơn NSĐP ở hầu hết các quốc gia có mô hình nhà nước đơn nhất đều có

sự độc lập tương đối, chính quyền trung ương đều có sự bổ sung ngân sách cho các

chính quyền địa phương và thực hiện điều tiết lại một phần thu nhập trên cơ sở luật định của các loại thuế phân chia giữa NSTW và NSĐP

Ở các quốc gia có mô hình nhà nước liên bang thì NSĐP thường gồm ngân sách các bang, ngân sách khu đô thị chính (nước Đức), ngân sách các bang, ngân sách tòa thị chính, ngân sách lãnh địa, ngân sách vùng nông thôn (nước Mỹ)

Trong lịch sử phát triển mô hình quản lý NSNN cho đến nay có rất nhiều mô hình phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương được vận dụng ở mỗi quốc gia Theo các nhà khoa học, cho đến nay trên thế giới có bốn mô hình phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, cơ bản đó là mô hình Anh - phân cấp cho chính quyền địa phương theo chức năng (functional regulation), mô hình Pháp - song trùng giám sát (dual supervision), mô hình Đức - phụ trợ lãnh thổ (areal subsidiarization), mô hình Nga - song trùng trực thuộc (dual subordination)

1.2.4.1 Cơ sở pháp lý cho việc phân cấp, phân quyền quản lý ngân sách nhà nước [2]

Như đã trình bày trong phần khái niệm NSNN, NSNN phải được thực hiện theo luật do Quốc hội của một tổ chức nhà nước quyết định Ở các quốc gia trên thế giới, hệ thống pháp luật chi phối đến quản lý NSNN nói chung và phân cấp, phân quyền quản lý NSNN nói riêng cũng có những khác biệt nhất định Tuy nhiên, đặc điểm chung là mọi vấn đề liên quan đến việc phân định chức năng hoặc phân cấp các nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN giữa các cấp ngân sách được quy định trong Hiến pháp và pháp luật về NSNN của các quốc gia

Ở Nhật, quản lý NSNN tuân theo Hiến pháp, Luật tài chính công, Luật quyền

tự chủ của địa phương, Luật tài chính địa phương, Luật thuế địa phương,…

Ở Mỹ, quyền hạn và nhiệm vụ về tài chính của các cơ quan chính quyền địa phương vừa do Hiến pháp liên bang, vừa do luật của từng ban quy định,… Mỗi bang đều có phương hướng riêng của mình để quản lý địa phương trong khuôn khổ Hiến pháp liên bang

Ở Đức, công tác quản lý NSNN được thể hiện trong nhiều văn bản pháp lý Cũng như các quốc gia khác Hiến pháp liên bang Đức là văn bản pháp lý cao nhất

quy định nhiều điều khoản về hệ thống NSNN và quy trình quản lý NSNN, Hiến

pháp liên bang Đức quy định: “Liên bang và các bang tự trị độc lập với nhau trong việc quản lý Mỗi cấp phải quan tâm thích đáng đến việc quản lý ngân sách của mình đối với nhu cầu cân bằng kinh tế tổng thể”, “Bộ Tài chính liên bang có quyền cho phép những khoản chi vượt và ngoài kế hoạch ngân sách”, “những khoản thu

từ vay tín dụng thuộc quyền của cơ quan lập pháp liên bang Mức vay tín dụng trần được quy định theo tổng chi cho đầu tư được quy định trong kế hoạch ngân sách”,… Ngoài ra, công tác quản lý NSNN ở Đức còn được quy định trong Luật

ngân sách liên bang, Luật thúc đẩy sự ổn định và tăng trưởng kinh tế, Luật ngân sách bang, Luật ngân sách hàng năm, Luật các nguyên tắc ngân sách cho liên bang

và các bang,…

Ở các quốc gia khác như: Pháp, Malaysia,… Hiến pháp đều có những quy định về các mối quan hệ NSNN giữa các cấp ngân sách Bên cạnh Hiến pháp còn có Luật tài chính chi phối công tác quản lý NSNN Ở Pháp, có một nét riêng trong quản lý NSNN là Luật tài chính được áp dụng cho từng năm ngân sách, quốc hội Pháp thông qua dự toán ngân sách hàng năm chính là thông qua Luật tài chính

1.2.4.2 Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách nhà nước

+ Xu hướng chung về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ở các quốc gia

Một đặc điểm chung và quan trọng trong phân cấp quản lý NSNN ở các quốc gia là tạo cho NSTW quyền hạn quản lý những nội dung thu - chi NSNN trọng yếu (chính quyền trung ương huy động các nguồn thu quan trọng nhất và đảm nhiệm các khoản chi quan trọng và to lớn) Theo đặc điểm này trong phân cấp quản lý NSNN tại các quốc gia làm cho NSĐP phụ thuộc vào NSTW Một nguồn thu rất quan trọng đối với các chính quyền địa phương là nguồn thu bổ sung từ NSTW hoặc phải thực hiện việc vay nợ để bù đắp thiếu hụt ngân sách, vì nguồn thu của NSĐP trong phân cấp quản lý NSNN thường là các khoản thuế, phí nhỏ lẻ Cũng chính vì xu hướng phân cấp quản lý NSNN như thế tại các quốc gia, làm cho công tác quản lý NSNN của chính quyền địa phương phải chịu sự kiểm soát chặt chẽ của chính quyền trung ương Thậm chí ngay cả các phương án vay nợ của chính quyền địa phương theo luật đều phải do chính quyền trung ương xét duyệt và thông qua

hoặc có thể do chính quyền trung ương chỉ định Đối với các quốc gia theo thể chế liên bang thì quyền hạn của các bang trong công tác quản lý NSNN có phần mở rộng và độc lập hơn, nhưng về cơ bản vẫn phụ thuộc vào ngân sách liên bang

+ Về phân định nguồn thu

Có hai phương pháp phân định nguồn thu cho các cấp ngân sách là phương pháp loại trừ và phương pháp không loại trừ Các phương pháp này đều được luật hóa trong các văn bản pháp quy của Nhà nước

Theo phương pháp loại trừ thì toàn bộ các nguồn thu đã giao cho một cấp nào đó hưởng thì các cấp khác không được hưởng nữa (nguồn thu cố định mà mỗi cấp được hưởng 100%) Theo phương pháp không loại trừ thì toàn bộ nguồn thu phát sinh được phân chia chung cho các cấp theo một tỷ lệ nhất định (nguồn thu điều tiết hay nguồn thu phân bổ) Đa số các quốc gia sử dụng kết hợp hai phương pháp trong việc phân chia nguồn thu, tức là quy định nguồn thu hưởng 100% đồng thời có quy định các khoản phân chia giữa NSTW và NSĐP

Ở các quốc gia theo thể chế liên bang, việc phân cấp được thực hiện phù hợp với thẩm quyền của các khâu trong hệ thống ngân sách Ngân sách liên bang được thu các loại thuế giống như NSTW ở các quốc gia khác Ngân sách các bang và địa phương dưới bang thu các khoản còn lại và được hưởng một phần thu phân bổ từ ngân sách liên bang

+ Phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách

Phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách bắt nguồn từ phân cấp về quản lý hành chính - kinh tế - xã hội do Hiến pháp và pháp luật quy định Việc phân cấp đó thường có những nguyên tắc chung, nhưng quá trình phân cấp cụ thể có sự khác nhau giữa các quốc gia

Các lĩnh vực quan trọng như quốc phòng, ngoại giao, tài chính, ngân hàng, nhập cảnh,… đều do chính quyền trung ương các quốc gia đảm nhiệm Các lĩnh vực khác như môi trường, hàng không, đường sắt, bảo hiểm, thất nghiệp có thể do cả chính quyền trung ương và các tỉnh (hoặc bang) cùng đảm nhận Các lĩnh vực còn lại thì giao cho chính quyền địa phương

Ở Mỹ, chính quyền bang và địa phương chịu trách nhiệm chính về giáo dục, đường bộ và đường cao tốc (trừ hệ thống đường cao tốc nối giữa các bang), cảnh sát, phòng cháy, vệ sinh công cộng Chính quyền liên bang chịu trách nhiệm về các chương trình phúc lợi xã hội lớn, còn cấp bang và địa phương chịu trách nhiệm về các chương trình thuộc loại nhỏ Những phần chi tiêu lớn khác của NSNN bang và địa phương là giao thông vận tải, an ninh xã hội, sức khỏe và bệnh viện

Ở Anh, NSĐP đảm nhiệm phần lớn nhiệm vụ chi cho giáo dục Còn ở Pháp

và Nhật thì đại bộ phận khoản chi này lại do chính quyền trung ương thực hiện Các nhiệm vụ chi về y tế, sức khỏe, trợ cấp xã hội, trợ cấp thất nghiệp thì do NSĐP đảm nhiệm phần lớn Nhiệm vụ phát triển hạ tầng kinh tế địa phương cũng thường do NSĐP đảm nhận Đó là các khoản chi cho xây dựng nhà cửa, xây dựng đường giao thông địa phương, xây dụng nhà máy thủy điện, hệ thống điện nước, trạm đỗ xe, công trình thủy nông,…

+ Cơ chế bổ sung từ NSTW cho NSĐP

Cơ chế phân bổ nguồn thu, nhiệm vụ chi và điều tiết nguồn thu giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương luôn có xu hướng đưa NSĐP vào thế không thể tự cân đối Sự hình thành cơ chế bổ sung từ NSTW cho NSĐP là tất yếu Điều này nằm trong chủ ý của Chính phủ trong việc kiểm soát, chi phối hoạt động của các chính quyền địa phương

Tuy vậy, việc bổ sung từ ngân sách cấp trên còn xuất phát từ yêu cầu khách quan là đảm bảo điều hòa các nguồn lực giữa các địa phương có những điều kiện phát triển khác nhau Thực tế, có những địa phương do đặc điểm tự nhiên xã hội không thuận lợi nên cơ sở kinh tế của các nguổn thu rất hạn chế, trong khi nhu cầu chi cho phát triển lại đòi hỏi cao Việc trợ giúp của trung ương cho các địa phương

là cần thiết để giúp địa phương không bị tụt hậu so với các địa phương khác Để thực hiện mục tiêu hỗ trợ, cơ chế bổ sung và tiêu thức bổ sung ở các quốc gia rất đa dạng và linh hoạt

Ở Đức, việc hỗ trợ của ngân sách liên bang cho ngân sách các bang dựa trên

cơ sở phân tích các dữ kiện kinh tế của các bang tính trên đầu dân, rồi so sanh với các chỉ số chung của toàn liên bang Bang nào có năng lực thu bằng hoặc cao hơn

năng lực thu thuế chung của toàn liên bang sẽ không được ngân sách liên bang hỗ trợ Nếu thấp hơn thì ngân sách liên bang cũng chỉ hỗ trợ một phần của phần chênh lệch so với chỉ số chung, phần còn lại bang tự lo

Ở Nhật Bản, việc trợ cấp của NSTW cho NSĐP cũng chủ yếu nhằm mục đích hỗ trợ cho các dự án cụ thể Địa phương nào thu vượt kế hoạch thì được tăng chi, còn nếu thu không đạt kế hoạch thì phần chi sẽ bị giảm tương ứng Trong mọi trường hợp thì số lượng trợ cấp của NSTW cho NSĐP là không đổi

Ở Malaysia, việc xem xét các khoản trợ cấp của ngân sách liên bang cho các bang do Hội đồng tài chính quốc gia quyết định bằng các phương thức: trợ cấp cho công tác dân số, trợ cấp cho duy tu bảo dưỡng đường xá, trợ cấp cho tăng thu nhập, trợ cấp cho phát triển kinh tế bang, trợ cấp nâng cao chất lượng cuộc sống, trợ cấp khác Mức độ trợ cấp, công thức tính toán phụ thuộc vào khả năng giàu nghèo của các bang, thể hiện qua các thông số KT – XH như các thông số về dân số (bang nào

có số lượng dân số đông hơn thì được trợ cấp nhiều hơn), về số lượng đường xá, cầu cống,…

Phân cấp ngân sách thực chất là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong việc sử dụng NSNN cụ thể là:

+ Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ thu - chi quản lý ngân sách

+ Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và cân đối ngân sách giữa các cấp chính quyền

+ Giải quyết mối quan hệ trong chu trình ngân sách

Quản lý quá trình phân cấp NSĐP là công việc khó khăn, phức tạp Phân cấp cho NSĐP mang lại cơ hội lớn sau: giúp địa phương quản lý ngân sách có thể huy động và phân bổ nguồn tài chính có hiệu quả hơn, cung cấp dịch vụ phù hợp với địa phương, đáp ứng tốt hơn nhu cầu mong muốn của người dân địa phương với hiệu quả cao hơn và phù hợp tình hình thực tế địa phương Nhưng nếu phân cấp không tốt sẽ dẫn đến những rủi ro như tạo sự chồng chéo, làm suy yếu sự điều phối giữa trung ương và địa phương, tăng bất bình đẳng và làm xuống cấp những dịch vụ quan trọng

Muốn thực hiện được những nội dung trên, phân cấp ngân sách phải đảm bảo các yêu cầu:

+ Vừa phải đảm bảo tính tập trung thống nhất NSNN, vừa phải phát huy tính chủ động sáng tạo, khai thác triệt để mọi sức mạnh tiềm năng ở địa phương

+ Phân cấp quản lý ngân sách phải đồng bộ với phân cấp quản lý KT – XH

+ Phân cấp quản lý ngân sách gắn liền với sự phân định rõ ràng minh bạch quyền hạn thu - chi NSTW, NSĐP, phù hợp với chức năng quản lý hành chính của mỗi cấp chính quyền

+ Nội dung phân cấp phải phù hợp với Hiến pháp và luật pháp quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền, đảm bảo mỗi ngân sách có các nguồn thu, các khoản chi, quyền hạn và trách nhiệm về ngân sách tương ứng nhau

+ Ngoài ra cần đảm bảo một số yêu cầu khác như: đảm bảo nguồn thu ổn định cho nhiều năm để phát huy quyền chủ động của chính quyền địa phương; có sự công bằng giữa các địa phương; có khả năng chi phối, kiểm tra toàn bộ ngân sách trong cả nước

Việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách được quy định cụ thể trong luật Nguồn thu cấp nào quản lý có hiệu quả hơn sẽ phân cho cấp

đó Những nhiệm vụ chi trọng yếu ảnh hưởng đến toàn bộ quốc gia hoặc những khu vực rộng lớn do NSTW đảm nhiệm Những nhiệm vụ ổn định, mang tính thường xuyên và có tính xã hội rộng rãi phân cấp cho chính quyền địa phương Đồng thời tùy theo yêu cầu, nhiệm vụ và năng lực quản lý của từng cấp để phân định cho phù hợp

1.3 CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ CHU TRÌNH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.3.1 Chính sách tài khóa

Chính sách tài khóa có thể hiểu là các biện pháp can thiệp của Chính phủ đến

hệ thống thuế khóa và chi tiêu của Chính phủ nhằm đạt được các mục tiêu của nền kinh tế vĩ mô như tăng trưởng kinh tế, tạo công ăn việc làm hoặc ổn định giá cả và

lạm phát Như vậy, việc thực thi chính sách tài khóa sẽ do Chính phủ thực hiện liên quan đến những thay đổi trong các chính sách thuế và chi tiêu Chính phủ

Khi nói đến điều hành chính sách tài khóa, người ta thường nói đến các loại chính sách tài khóa như chính sách tài khóa trung lập (neutral fiscal policy), chính sách tài khóa mở rộng (expansionary fiscal policy) và chính sách tài khóa thu hẹp (contractionary fiscal policy) Chính sách tài khóa trung lập là chính sách cân bằng ngân sách, tức chi tiêu của Chính phủ hoàn toàn được tài trợ từ nguồn thu của Chính phủ Chính sách tài khóa mở rộng là chính sách tăng cường chi tiêu của Chính phủ thông qua mở rộng chi tiêu hoặc giảm bớt nguồn thu thuế Chính sách tài khóa thu hẹp là chính sách giảm bớt chi tiêu của Chính phủ thông qua giảm bớt chi tiêu hoặc tăng nguồn thu thuế Việc điều hành chính sách tài khóa theo hướng nào tùy thuộc vào quan điểm của từng Chính phủ gắn với các bối cảnh kinh tế vĩ mô cụ thể

Chỉ có chính quyền trung ương (Chính phủ) mới có quyền và chức năng thực thi chính sách tài khóa, còn chính quyền địa phương không có chức năng này Đây cũng chính là một trong những yếu tố giúp phân biệt giữa một chính sách tài khóa với một chính sách chi tiêu thuộc phạm vi ngân sách theo phân cấp của chính quyền địa phương

Chính sách tài khóa của chính quyền trung ương được thể hiện trong hoạt động thực tiễn thông qua chu trình quản lý NSNN

1.3.2 Chu trình quản lý ngân sách nhà nước

dự toán NSNN, Nhà nước có thể thẩm tra và đánh giá lại toàn bộ các chỉ tiêu của kế