Phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo

Ngành giáo dục đã thực hiện nhiều chương trình lớn như xoá mù chữ; phổ cập giáo dục tiểu học, tiến tới phổ cập trung học cơ sở, chuẩn hoá trường lớp, đội ngũ giáo viên, đổi mới chương tr

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHAN HỒNG DƯƠNG

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – NĂM 2005

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHAN HỒNG DƯƠNG

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP

LUẬT

MÃ SỐ: 60101

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN ĐĂNG DUNG

HÀ NỘI - NĂM 2005

Chương 1

Cơ sở lý luận của phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo

5

1.1.2 Khái niệm quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo 8 1.1.3 Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo 10 1.2 Phân cấp quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước về giáo

dục và đào tạo

14

1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước 14 1.2.2 Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo 31 1.2.3 Nội dung phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào

tạo

43

1.3 Vị trí, chức năng, thẩm quyền của Bộ Giáo dục và Đào tạo 45 1.4 Vị trí, chức năng, thẩm quyền của UBND cấp tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương

52

1.5 Vị trí, chức năng thẩm quyền của Sở Giáo dục và Đào tạo 54

Chương 2

Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo

2.1 Khái quát thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước 62 2.2 Khái quát thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào

tạo

64

2.3 Phân cấp quản lý nhà nước về chuyên môn, nghiệp vụ 66 2.4 Phân cấp quản lý nhà nước về tổ chức và nhân sự 70 2.5 Phân cấp quản lý nhà nước về tài chính và ngân sách 77

Chương 3

Các giải pháp nhằm đổi mới, tăng cường phân cấp

quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo

82

3.1 Những định hướng cơ bản về phân cấp quản lý nhà nước 82 3.2 Những định hướng phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo 84 3.3 Các giải pháp nhằm đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà

nước về giáo dục và đào tạo

87

3.3.2 Đối với UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương 89

và phát triển, cơ cấu nền kinh tế đang có sự chuyển dịch, tỷ trọng các ngành công nghiệp và dịch vụ đang tăng dần Về xã hội cũng có nhiều biến chuyển,

tỷ lệ đói nghèo về cơ bản đã giảm, chất lượng cuộc sống được cải thiện, đời sống xã hội dần được thể chế hoá, đi vào ổn định nhằm tăng cường sự quản lý dân chủ và chặt chẽ các hoạt động phát triển kinh tế – xã hội Bối cảnh phát triển kinh tế – xã hội kể trên có ảnh hưởng mạnh mẽ, đặt ra nhiều thách thức, đòi hỏi giáo dục phải đáp ứng: nâng cao dân trí, góp phần xoá đói giảm nghèo, đào tạo nhân lực phục vụ chuyển dịch cơ cấu kinh tế và công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá Ngành giáo dục đã thực hiện nhiều chương trình lớn như xoá mù chữ; phổ cập giáo dục tiểu học, tiến tới phổ cập trung học cơ sở, chuẩn hoá trường lớp, đội ngũ giáo viên, đổi mới chương trình, sách giáo khoa…

Dưới tác động của bối cảnh trên, vai trò của Nhà nước nói chung và chính quyền địa phương các cấp trong quản lý, điều hành kinh tế – xã hội cần phải được thay đổi cho phù hợp với điều kiện mới, Chính phủ Trung ương cần tập trung vào việc thực hiện nhiệm vụ quản lý vĩ mô, tăng cường phân cấp nhiều hơn, rõ hơn cho chính quyền địa phương các cấp nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương trong việc giải quyết các nhiệm vụ kinh tế – xã hội, phù hợp

với yêu cầu phát triển nền kinh tế nhiều thành phần và đa dạng hoá các quan hệ

xã hội với đặc điểm tính chất của mỗi địa phương, mỗi vùng lãnh thổ

Cùng với sự chuyển đổi từ cơ chế quản lý hành chính tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường có định hướng XHCN thì tất yếu cơ chế quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo cũng phải thay đổi theo Bên cạnh đó sự phát triển của nền kinh tế thị trường nhiều thành phần đã tạo được nhiều nguồn lực mới cho sự phát triển và cũng đã đặt ra những nhu cầu đa dạng đối với giáo dục và đào tạo Sự phát triển khoa học công nghệ, đặc biệt là công nghệ thông tin, sự toàn cầu hoá về kinh tế và những biến động phức tạp của tình hình quốc tế đòi hỏi người lao động cần có tư duy mới, phẩm chất mới, kỹ năng mới, thói quen mới… Sự đòi hỏi phong phú đa chiều tất yếu sẽ dẫn đến xu hướng xã hội hoá giáo dục và đào tạo Sự phát triển đa dạng sẽ nẩy sinh những mối liên hệ mới, liên hệ dọc sẽ giảm đi, liên hệ ngang sẽ tăng thêm, cơ chế chỉ huy quá tập trung và chính sách bao cấp sẽ không còn thích hợp Trước những đòi hỏi mới rất đa dạng của đời sống kinh tế xã hội, công tác quản lý xã hội nói chung và quản lý nhà nước về giáo dục đào tạo nói riêng cần được phân cấp

1.2 Cơ sở thực tế

Ở Việt Nam, vấn đề phân cấp không phải là vấn đề mới về lý luận cũng như về thực tiễn Về mặt thực tiễn, từ khi thành lập nhà nước mới, để tổ chức quản lý đất nước, xã hội, tuỳ tình hình từng thời kỳ, chúng ta đã có sự kết hợp giữa quản lý tập trung với phân cấp Tuy nhiên do đặc thù của quản lý đất nước thời chiến, sau đó là thời kỳ quản lý kế hoạch hoá tập trung bao cấp nên phương thức quản lý, điều hành nhà nước ta mang đậm tính tập trung cao độ Bước ngoặt “Đổi mới”, chuyển sang quản lý đất nước trong điều kiện hoà bình; dân trí, dân chủ phát triển; mở cửa hội nhập trên nền tảng phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, thì vấn đề phân cấp lại

trở thành một vấn đề mới, nổi cộm, bức xúc cần phải được nghiên cứu một cách cơ bản để phục vụ hoạch định chính sách, tăng cường năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý kinh tế – xã hội và cung cấp dịch vụ của bộ máy nhà nước, của nền hành chính trong thời kỳ mới

Hội nghị BCH Trung ương 8 (Khoá VII) đã chỉ rõ “Chính phủ và cơ quan hành chính các cấp cần tập trung chủ yếu vào quản lý vĩ mô…”; “Xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp hành chính…”; “Xác định rành mạch cụ thể trách nhiệm và thẩm quyền quản lý của Bộ và của chính quyền địa phương phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng ngành, từng lĩnh vực…”[8, tr12] Hội nghị BCH Trung ương 3 (Khoá VIII) tiếp tục khẳng định

“Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội, quốc phòng an ninh và đối ngoại đúng chức năng phù hợp với cơ chế mới”; “ phân định trách nhiệm thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ…” [7,tr 9]

Hiện nay, các địa phương đã và đang thực hiện sự phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, nhưng công tác quản lý giáo dục và đào tạo ở các địa phương khác nhau, rất khác nhau và còn nhiều bất cập Phân cấp quản lý giáo dục giữa Trung ương và địa phương đã bộc lộ những điểm hạn chế Xuất phát từ cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên, tác giả lựa chọn nghiên

cứu đề tài: “Phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo”

bảo sự quản lý thống nhất của Bộ Giáo dục và Đào tạo để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo

3 KHÁCH THỂ NGHIÊN CỨU

Phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo giữa trung ương và địa phương

4 NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU

- Hệ thống hoá cơ sở lý luận của vấn đề nghiên cứu

- Khảo sát, phân tích, đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý nhà nước

về giáo dục và đào tạo

- Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo

5 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Đề tài sử dụng 3 nhóm phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau:

- Nhóm phương pháp nghiên cứu lý luận: Nghiên cứu các đường lối,

chính sách của Đảng, Pháp luật của Nhà nước, các luận thuyết khoa học có liên quan đến phân cấp quản lý nhà nước giáo dục và đào tạo

- Nhóm các phương pháp nghiên cứu thực tiễn: Khảo sát, điều tra, thu

thập các dữ liệu thực tiễn liên quan đến đề tài để từ đó phân tích, tổng hợp đánh giá thực trạng vấn đề nghiên cứu

- Nhóm các phương pháp nghiên cứu bổ trợ khác: Phương pháp toán

thống kê; Phương pháp dự báo; Phương pháp so sánh để phân tích và tổng hợp các kết quả nghiên cứu

6 GIỚI HẠN VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

- Nội dung của phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo rất rộng và phức tạp, trong khuôn khổ của luận văn này tác giả chỉ tập trung nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo giữa Bộ

Giáo dục và Đào tạo với UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và với các Sở Giáo dục và Đào tạo

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO 1.1 Quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo

1.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước là một lĩnh vực quản lý đặc biệt, đó là loại quản lý gắn liền trực tiếp với hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy quyền lực nhà nước; gắn liền với việc sử dụng quyền lực nhà nước – một loại quyền lực đặc biệt khác hẳn với các loại quyền lực khác

Trong chế độ dân chủ, quyền lực nhà nước chính là loại quyền lực mà nhân dân trao cho các cơ quan nhà nước Thông qua các loại cơ quan này, quyền lực nhà nước tác động đến từng người dân và hướng tới, quyết tâm đạt được mục tiêu mà nhà nước đã vạch ra

Một trong những nét đặc trưng cơ bản của nhà nước dân chủ là quyền lực nhà nước chỉ có được khi nhân dân trao cho nó Không một loại cơ quan nào có thể tự đặt ra cho mình những quyền lực riêng Hệ thống pháp luật nhà nước quy định các loại quyền lực nhà nước và các cơ quan nhà nước nào được sử dụng các loại quyền lực nhà nước Chính vì vậy, khái niệm phân chia quyền lực nhà nước là một khái niệm không đầy đủ Nhà nước do nhân dân tạo nên và trao quyền lực để quản lý đất nước và do đó quyền lực nhà nước phải thống nhất Sự thống nhất đó cũng chính là nền tảng tạo nên một quốc gia thống nhất, đơn nhất Nếu như có một sự phân chia nào đó, để từ đó hình thành các nguồn quyền lực khác nhau sẽ phá vỡ tính thống nhất, đơn nhất của

nhà nước và hình thành một kiểu nhà nước mang tính liên minh hoặc liên bang

Trong chế độ nhà nước liên bang sẽ có những loại quyền lực nhà nước được nhân dân liên bang trao cho một nhà nước mang tính liên bang và đồng thời có loại quyền lực nhà nước mang tính chất nhà nước con trong một nhà nước lớn được từng cộng đồng dân cư để lại cho nhà nước con Trong trường hợp đó, cũng không mang ý nghĩa về một sự phân chia quyền lực mà nhân dân trao cho nhà nước

Trong một nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước được sử dụng để quản lý đất nước được thể hiện thông qua ba loại hình: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp Tuỳ thuộc vào mô hình nhà nước mà ba loại quyền đó được thực thi bằng nhiều mô hình khác nhau

Trong chế độ phong kiến, sự hình thành hệ thống các cơ quan riêng lẻ để thực thi các loại quyền lực nhà nước nêu trên (lập pháp, hành pháp và tư pháp) chưa thật rõ nét Mặc dù một số triều đại phong kiến đã hình thành một

số cơ quan giúp Vua thực thi quyền lực nhà nước, nhưng trên thực tế, lệnh Vua là trên hết Vua bảo chết thần dân phải chết, không có loại toà án nào để xét xử, mặc dù sau này có “Bộ Hình”

Trong chế độ cộng hoà, việc hình thành các nhà nước theo nhiều kiểu khác nhau, nhưng có một vấn đề được nhiều mô hình nhà nước áp dụng, đó là

sự hình thành phát triển của các cơ quan nhà nước riêng lẻ để thực thi các loại quyền lực nhà nước Có những loại cơ quan thực thi quyền lập pháp, loại cơ quan thực thi quyền hành pháp và loại cơ quan thực thi quyền tư pháp Như vậy theo nguyên tắc chung, hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện thông qua hoạt động của các cơ quan thực thi các loại quyền đã nêu trên

Theo nghĩa bao quát nhất thì khái niệm quản lý nhà nước được hiểu là tổng thể Nhà nước với tư cách là một tổ chức quyền lực mang tính pháp

quyền, là tổ chức công quyền quản lý toàn bộ xã hội bằng các hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp

Nhưng theo nghĩa thực tiễn, cụ thể, thì quản lý nhà nước không bao gồm hoạt động lập pháp và tư pháp của Nhà nước, mà đó là hoạt động thực thi quyền hành pháp1

[31, tr65] được gọi chung là hành chính nhà nước Đó chính là những hoạt động nhằm làm cho pháp luật đã được ban hành có hiệu lực (được thực thi) Hoạt động này được thực hiện thông qua một hệ thống các cơ quan tạo nên bộ máy hành chính nhà nước Vấn đề được quan tâm là phải làm gì để bộ máy này vận hành tốt nhất, đều đặn, chính xác nhất đạt được mục tiêu của nhà nước đó là làm cho pháp luật nhà nước có hiệu lực Thực chất của quản lý hành chính nhà nước là gì? Có sự phân biệt giữa quản lý nhà nước và quản lý hành chính nhà nước không?

Trên nguyên tắc, hai cụm từ này có sự giao thoa Quản lý nhà nước là một phạm trù rộng Đó là việc sử dụng quyền lực nhà nước một cách toàn diện, bao gồm cả lập pháp, hành pháp và tư pháp để quản lý mọi vấn đề của

xã hội Trong khi đó quản lý hành chính nhà nước có phạm vi hẹp hơn Đó là hoạt động quản lý nhà nước nhưng gắn liền với việc sử dụng một loại quyền lực – quyền hành pháp Theo cách tiếp cận đó có thể hiểu quản lý hành chính nhà nước là quản lý nhà nước của các cơ quan thực thi quyền hành pháp nhằm đảm bảo cho pháp luật được thực hiện

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởi hệ thống các

cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến tận cơ sở Bộ máy hành chính vận hành theo nhiều mô hình và phương thức khác nhau, trong đó mô

1

Thuật ngữ hành pháp – executive, có nghĩa là làm cho pháp luật có hiệu lực (được thực thi) Tuỳ thuộc vào điều kiện cụ thể, làm cho pháp luật có hiệu lực được thực hiện bởi hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nước (public administration) Trong nhiều tài liệu, thuật ngữ hành pháp – executive và thuật ngữ hành chính – administration, có chung nghĩa là làm cho luật pháp có hiệu lực và gọi chung là quản lý hành chính nhà nước Hành pháp cũng có nghĩa là chấp hành

hình phân cấp và phối hợp giữa các bộ phận cấu thành bộ máy hành chính được coi như là mô hình cơ bản Mỗi cơ quan, tổ chức được xác định một cách cụ thể, rõ ràng, không chồng chéo nhiệm vụ phải thực hiện nhằm đảm bảo pháp luật có hiệu lực Đồng thời để thực thi nhiệm vụ đó một cách tốt nhất, phải trao cho các cơ quan đó quyền và nguồn lực nhất định Trao quyền cho họ và đòi hỏi họ phải chịu trách nhiệm với nhiệm vụ được giao

1.1.2 Khái niệm quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo

Giáo dục và đào tạo là một hoạt động xã hội rộng lớn có liên quan trực tiếp đến lợi ích, nghĩa vụ và quyền lợi của mọi người dân, mọi tổ chức kinh tế –

xã hội, đồng thời có tác động mạnh mẽ đến tiến trình phát triển nhanh hay chậm của một quốc gia Do vậy, bất cứ một quốc gia nào trên thế giới dù lớn hay nhỏ, dù giàu hay nghèo, dù phát triển hay đang phát triển, bao giờ cũng phải quan tâm đến giáo dục và đào tạo, mà trước hết đó là quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo Vì thông qua quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, việc thực hiện các chủ trương chính sách giáo dục và đào tạo quốc gia, nâng cao hiệu quả đầu tư cho giáo dục, chú ý thực hiện các mục tiêu giáo dục, nâng cao chất lượng giáo dục… mới được triển khai thực hiện có hiệu quả

“Quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các hoạt động giáo dục và đào tạo do các cơ quan quản lý giáo dục và đào tạo của Nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước trao quyền nhằm phát triển sự nghiệp giáo dục và đào tạo, duy trì kỷ cương, thoả mãn nhu cầu giáo dục và đào tạo của nhân dân, thực hiện mục tiêu giáo dục

và đào tạo của Nhà nước”[27, tr54]

Trong khái niệm quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo nổi lên ba bộ phận chính, đó là chủ thể của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo; khách

thể và đối tượng của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo; mục tiêu quản

lý nhà nước về giáo dục và đào tạo:

Chủ thể quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo là các cơ quan quyền lực nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp), tuy nhiên chủ thể trực tiếp là bộ máy quản lý giáo dục và đào tạo từ trung ương đến cơ sở (những vấn đề này được cụ thể hoá ở điều 87 của Luật Giáo dục

1998 và tại điều 100 Luật Giáo dục 2005 có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006)

[16,tr 30]

Khách thể của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo là hệ thống giáo dục quốc dân, là mọi hoạt động giáo dục đào tạo trong phạm vi toàn xã hội Mục tiêu quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, về tổng thể đó là việc bảo đảm trật tự kỷ cương trong hoạt động giáo dục và đào tạo, để thực hiện mục tiêu nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài cho xã hội và hoàn thiện, phát triển nhân cách của công dân Tuy nhiên ở mỗi cấp học, ngành học chúng ta đã cụ thể hoá mục tiêu của nó trong Luật Giáo dục và Điều lệ các Nhà trường

Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH 10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 10 đã xác định rõ “Phát triển giáo dục là quốc sách hàng đầu” (Điều 35) và “Nhà nước thống nhất quản lý hệ thống giáo dục quốc dân về mục tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn giáo viên, quy chế thi cử và hệ thống văn bằng” (Điều 36) [13,tr 11]

Theo Luật Giáo dục năm 1998 tại Điều 13 Quản lý nhà nước về giáo dục quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý hệ thống giáo dục quốc dân về mục tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn nhà giáo, quy chế thi cử và hệ thống văn bằng”[15, tr 5]

Theo Luật Giáo dục năm 2005 tại Điều 14 Quản lý nhà nước về giáo dục quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý hệ thống giáo dục quốc dân về mục tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn nhà giáo, quy chế thi cử, hệ thống văn bằng, chứng chỉ; tập trung quản lý chất lượng giáo dục, thực hiện phân công, phân cấp quản lý giáo dục, tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ sở giáo dục”[16, tr 6]

1.1.3 Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo Theo Điều 86 Luật Giáo dục 1998 Nội dung quản lý nhà nước về giáo dục bao gồm:

“1 Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển giáo dục;

2 Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về giáo dục; ban hành Điều lệ nhà trường; ban hành quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ sở giáo dục khác;

3 Quy định mục tiêu, chương trình, nội dung giáo dục; tiêu chuẩn nhà giáo; tiêu chuẩn cơ sở vật chất và thiết bị trường học; việc biên soạn, xuất bản, in và phát hành sách giáo khoa, giáo trình; quy chế thi cử và cấp bằng;

4 Tổ chức bộ máy quản lý giáo dục;

5 Tổ chức, chỉ đạo việc đào tạo, bồi dưỡng, quản lý nhà giáo và cán bộ quản lý giáo dục

6 Huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực để phát triển sự nghiệp giáo dục

7 Tổ chức, quản lý công tác nghiên cứu khoa học, công nghệ trong ngành giáo dục;

8 Tổ chức, quản lý công tác quan hệ quốc tế về giáo dục;

9 Quy định việc tặng các danh hiệu vinh dự cho những người có nhiều công lao đối với sự nghiệp giáo dục

10 Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về giáo dục; giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về giáo dục.” [15,

tr21]

Phân tích các khoản của điều 86 Luật Giáo dục, cho thấy khoản 1,2,3 của điều 86 thực chất là: Hoạch định chính sách, ban hành các văn bản pháp quy cho các hoạt động giáo dục - đào tạo Khoản 4,5,9 của điều 86 thực chất là vấn đề tổ chức bộ máy quản lý giáo dục, cán bộ và chính sách đãi ngộ Khoản 6,7,8, thực chất là huy động, quản lý các nguồn lực để phát triển giáo dục, còn khoản 10 điều 86 chính là nội dung nói về thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật

Theo Điều 99 Luật Giáo dục năm 2005 (Có hiệu lực từ 01/01/2006) nội dung quản lý nhà nước về giáo dục bao gồm:

“1 Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển giáo dục;

2 Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về giáo dục; ban hành điều lệ nhà trường; ban hành quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ sở giáo dục khác;

3 Quy định mục tiêu, chương trình, nội dung giáo dục; tiêu chuẩn nhà giáo; tiêu chuẩn cơ sở vật chất và thiết bị trường học; việc biên soạn, xuất bản, in và phát hành sách giáo khoa, giáo trình; quy chế thi cử và cấp văn bằng, chứng chỉ;

4 Tổ chức, quản lý việc bảo đảm chất lượng giáo dục và kiểm định chất lượng giáo dục;

5 Thực hiện công tác thống kê, thông tin về tổ chức và hoạt động giáo dục

6 Tổ chức bộ máy quản lý giáo dục;

7 Tổ chức, chỉ đạo việc đào tạo, bồi dưỡng, quản lý nhà giáo và cán bộ quản lý giáo dục;

8 Huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực để phát triển sự nghiệp giáo dục;

9 Tổ chức, quản lý công tác nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ trong lĩnh vực giáo dục;

10 Tổ chức, quản lý công tác hợp tác quốc tế về giáo dục;

11 Quy định việc tặng danh hiệu vinh dự cho người có nhiều công lao đối với sự nghiệp giáo dục;

12 Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về giáo dục; giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về giáo dục.”[16,tr25]

Phân tích các khoản của điều 99 Luật Giáo dục năm 2005, cũng cho thấy, khoản 1,2,3,4,5 của điều 99 thực chất là: Hoạch định chính sách, ban hành các văn bản pháp quy cho các hoạt động giáo dục - đào tạo Khoản 6,7,11 của điều 99 thực chất là vấn đề tổ chức bộ máy quản lý giáo dục, cán

bộ và chính sách đãi ngộ Khoản 8,9,10 của điều 99 thực chất là huy động, quản lý các nguồn lực để phát triển giáo dục, còn khoản 12 điều 99 chính là nội dung nói về thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật

Qua phân tích các quy định về nội dung quản lý nhà nước về giáo dục tại Luật Giáo dục năm 1998 và Luật Giáo dục năm 2005 có thể nói nội dung quản lý nhà nước về giáo dục có thể tóm tắt lại thành 4 nội dung chủ yếu:

- Hoạch định chính sách cho giáo dục -đào tạo Ban hành các văn bản pháp quy cho các hoạt động giáo dục - đào tạo

- Tổ chức bộ máy quản lý giáo dục, công tác cán bộ và chính sách đãi ngộ

- Huy động và quản lý các nguồn lực để phát triển sự nghiệp giáo dục

- Thanh tra, kiểm tra nhằm thiết lập trật tự, kỷ cương pháp luật trong hoạt động quản lý giáo dục và phát triển sự nghiệp giáo dục

Tuy nhiên quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo ở các cấp độ khác nhau được cụ thể hoá nội dung không hoàn toàn giống nhau:

- Đối với Bộ Giáo dục và Đào tạo cơ quan thay mặt Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo thì cần tập trung làm tốt những nội dung sau:

+ Xây dựng chiến lược và kế hoạch phát triển ngành

+ Xây dựng cơ chế, chính sách và quy chế quản lý nội dung và chất lượng giáo dục và đào tạo

+ Tổ chức thanh tra, kiểm tra và thẩm định

- Tương ứng, đối với cấp địa phương (tỉnh, huyện thông qua cơ quan chuyên môn của mình là sở – phòng), cần tập trung làm tốt những nội dung chủ yếu sau:

+ Xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển giáo dục ở địa phương và chỉ đạo thực hiện

+ Quản lý chuyên môn nghiệp vụ các trường theo sự phân cấp quản lý nhà nước về các hoạt động giáo dục ở địa phương

+ Thực hiện kiểm tra, thanh tra giáo dục ở địa phương

- Đối với cấp cơ sở (cấp trường) tập trung làm tốt những nội dung chủ yếu sau:

+ Tổ chức thực hiện chủ trương, chính sách giáo dục thông qua việc thực hiện mục tiêu, nội dung giáo dục và bảo đảm các quy chế chuyên môn… + Quản lý đội ngũ giáo viên, cơ sở vật chất, tài chính… theo các quy điịnh chung, thực hiện kiểm tra nội bộ; bảo đảm trật tự, kỷ cương trong nhà trường

+ Điều hành các hoạt động của nhà trường theo điều lệ nhà trường đã được ban hành và giám sát sự tuân thủ điều lệ đó

Như vậy mặc dù nội dung quản lý nhà nước về giáo dục đã được thể chế hoá thành điều 86 Luật Giáo dục 1998 hay điều 99 Luật Giáo dục 2005 nhưng trong thực tiễn cần nhấn mạnh các nội dung theo cấp độ quản lý, nếu ở cấp trung ương chú trọng đến nội dung xây dựng cơ chế, chính sách, chiến lược,

kế hoạch phát triển cho ngành ở phạm vi cả nước, thì ở cấp độ địa phương (sở – tỉnh, phòng – huyện) lại khu trú phạm vi nội dung trên ở địa bàn được phân cấp, còn ở cơ sở (nhà trường) nơi mà quản lý nhà nước được hiểu rất cụ thể là thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền do nhà nước uỷ quyền triển khai các hoạt động quản lý nhà trường thì lại coi trọng việc tổ chức thực hiện những quy định của nhà nước (mà cụ thể là điều lệ nhà trường) ở những hoạt động giáo dục và quản lý giáo dục cụ thể

1.2 Phân cấp quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo

1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước

- Theo từ điển Chambers, “Phân cấp là chuyển giao các chức năng từ chính quyền, cơ quan, tổ chức cấp trung ương hay cấp trên xuống các cơ quan địa phương cấp dưới”

- Theo Từ điển tiếng Việt – NXB Đà Nẵng 1997, “Phân cấp quản lý là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới đồng thời quy định quyền hạn

và nhiệm vụ cho mỗi cấp”

- Theo Đại Từ điển tiếng Việt – NXB Văn hoá Thông tin 1999 “Phân cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng”

“Phân cấp quản lý là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, trong hệ thống quản lý chung”

- Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam- NXB Từ điển Bách khoa Hà Nội

2003 “ Phân cấp quản lý được sử dụng trong luật hành chính là giao công việc

về quản lý nhà nước cho các cơ quan quản lý nhà nước các cấp từ trung ương xuống địa phương, cơ sở Phân cấp quản lý được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý chung, quản lý ngành, quản lý địa phương Nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp được quy định rõ ràng trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ, kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ vừa đảm bảo sự điều hành tập trung, vừa đảm bảo phát huy dân chủ, phát huy tính chủ động, năng động của cơ sở của địa phương, của ngành”

- Theo Từ điển tiếng Việt tường giải và liên tưởng – NXB Văn hoá Thông tin 1999 “Phân cấp là quy định nhiệm vụ cho từng cấp chính quyền”

- Theo Từ điển Từ và Ngữ Hán Việt- NXB TP.HCM 1989 “Phân cấp là chia cho các cấp khác nhau”

Phân cấp là một thuật ngữ được sử dụng trong khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta Trên nguyên lý chung, phân cấp trong hoạt động quản lý nói chung và quản lý hành chính nhà nước nói riêng là một phạm trù hay mô hình quản lý tương phản với mô hình quản lý (bao gồm cả quản lý hành chính nhà nước) mang tính chất tập trung (centralization)

Mô hình quản lý mang tính chất tập trung có thể biểu hiện ở nhiều dạng khác nhau, trong đó nét đặc trưng chung nhất là việc đưa ra các quyết định (các cấp độ khác nhau) đều tập trung ở một người, nhóm người hay một cấp Trong mô hình tập trung quyền quyết định vào một người có thể tạo nên mô hình độc tài (quân sự, phong kiến…); mô hình tập trung quyền quyết định vào một nhóm người cũng có thể là một dạng độc tài nhưng độc tài của một nhóm lợi ích, một nhóm chính trị; tập trung quyền quyết định vào một cấp nào đó trong bộ máy quản lý (nói chung) gắn liền với mô hình tổ chức mang tính

chất thứ bậc Quyền quyết định được trao và chỉ có ở cấp cao nhất trong hệ thống thứ bậc, cấp dưới không có quyền quyết định

Trong mô hình phân cấp (decentralization), nét đặc trưng chung là quyền quyết định được phân chia cho nhiều người, nhiều cấp Hay nói khác đi phân cấp gắn liền với sự tồn tại của một tổ chức được tổ chức theo mô hình thứ bậc (nhiều cấp; có khái niệm cấp trên, cấp dưới, ) Nếu trong mô hình tập trung, quyền quyết định chỉ có ở một cấp, thì trong mô hình phân cấp hoạt động quản lý (nói chung), quyền quyết định được trao cho nhiều cấp Mỗi một cấp, căn cứ vào quy định chung của tổ chức được quyền ra các quyết định nhất định trên các lĩnh vực cụ thể

Trong hoạt động quản lý nhà nước, thuật ngữ “decentralization” còn có thể được hiểu là phân quyền Thuật ngữ phân quyền sử dụng ở đây như là một

sự phân chia quyền lực nhà nước – bao gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp – cho các cơ quan nhà nước khác nhau và tuỳ thuộc vào mối quan hệ giữa hệ thống các cơ quan nhà nưóc đó là mức độ phân quyền có thể khác nhau Tuy nhiên, trong khuôn khổ phạm vi đề tài nghiên cứu xin chỉ đề cập thuật ngữ này trong hoạt động thực thi quyền hành pháp – quản lý hành chính nhà nước thường được hiểu (ở Việt Nam) là phân cấp quản lý hay phân cấp thực thi quyền hành pháp cho các cơ quan thuộc hệ thống các quan quản lý hành chính nhà nước

Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước (thực thi quyền hành pháp), thuật ngữ “decentralization” được hiểu theo hai nghĩa:

Trước hết đó là phân cấp hoạt động thực thi quyền hành pháp cho các tổ chức tạo nên bộ máy hành chính nhà nước Đó là phân công thực thi quyền lực nhà nước thuộc lĩnh vực quyền hành pháp Điều này gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; gắn liền với hệ thống cơ cấu tổ chức mang tính thứ bậc Phân cấp là chuyển giao quyền thực thi quyền hành pháp từ tổ

chức nhà nước ở cấp này (hệ thống thứ bậc) sang tổ chức khác Hay đó chính

là chuyển giao một số chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn từ cấp trên cho cấp dưới Trong nghĩa này, phân cấp được hiểu là quá trình tổ chức lại hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước (cải cách cơ cấu tổ chức) Đó là quá trình xác định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của từng loại, cấp cơ quan trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước nhằm đảm bảo các cơ quan thực hiện tốt nhất nhiệm vụ được giao và góp phần bảo đảm đạt hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước

“Phân cấp – decentralization còn được hiểu như là sự phân chia lại chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước (hệ thống hành pháp) và chỉ gắn liền với hoạt động thực thi một nhánh quyền lực nhà nước – quyền hành pháp Với nghĩa này, phân cấp hay phân quyền đều có thể sử dụng thay thế cho nhau Tuy nhiên, các nhà quản lý cần có sự phân biệt giữa phân cấp – decentralization được sử dụng để chỉ phân công việc thực thi quyền hành pháp với phân quyền được nhiều nhà nghiên cứu quyền lực nhà nước đề cập đến”.[34,tr28]

Hai cách tiếp cận phân cấp quản lý hành chính nhà nước trên có thể hiểu

cụ thể hơn:

- Một cách xuất phát từ việc tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Trong

lý thuyết tổ chức, mô hình thứ bậc theo chức năng là phân cấp

- Một cách xuất phát từ cải cách hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước Đó là sự quá tập trung nhiều quyền và nhiệm vụ cho một tổ chức và do đó làm cho hiệu quả hoạt động thấp Phân cấp là sắp xếp lại điều chỉnh lại (cải cách) chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của tổ chức

Phân cấp trong hoạt động quản lý không phải là một chủ đề mới, tuy nhiên trong hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động thực thi quyền hành

pháp phân cấp lại trở thành những vấn đề quan tâm đặc biệt do tính chất đặc biệt của việc sử dụng quyền lực nhà nước

Phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước thực chất là cặp sinh đôi với tập trung hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong tay Chính phủ trung ương như đã làm trước đây ở nhiều nước Trong khi tập trung hoạt động quản lý hành chính nhà nước có thể tạo cơ hội để bảo đảm cung cấp một sự thống nhất về tầm nhìn, về chỉ đạo, định hướng cũng như phối hợp chung, thì phân cấp có thể làm cho quá trình ra quyết định tận dụng tốt hơn lợi ích điều kiện địa phương và do đó có thể đem lại hiệu quả cao hơn

Phân cấp trong việc thực thi quyền hành pháp thực chất là xu hướng cải cách cách thức hoạt động quản lý nói chung và các hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói riêng khi điều kiện bên trong và bên ngoài tổ chức thay đổi Phân cấp là sự chuyển giao chính thức những nhiệm vụ, quyền hạn vốn tập trung vào chính phủ trung ương hay cơ quan cấp trên xuống cho các cơ quan cấp dưới nhằm hướng đến hiệu quả của việc thực hiện các nhiệm vụ một cách hợp lý gắn liền với việc nhận thức và kết hợp đúng nhất điều kiện bên trong và bên ngoài của địa phương Chính vì vậy, phân cấp liên quan đến quy trình chuyển giao và uỷ quyền quyết định các vấn đề liên quan đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ trung ương, cơ quan cấp trên cho cấp dưới trong hệ thống hành chính thứ bậc nhằm thúc đẩy tính độc lập, trách nhiệm và làm quyết định nhanh hơn, phù hợp hơn với đòi hỏi của từng cấp trong hệ thống thứ bậc đó

Phân cấp xảy ra trong mọi trường hợp có thể sử dụng các loại quyền lực khác nhau để đưa ra các quyết định cần thiết trong hoạt động quản lý Do đó, không chỉ đối với các tổ chức thực thi quyền lực nhà nước phải phân cấp cho các đơn vị trong hệ thống các cơ quan đó mà các tổ chức kinh tế khác cũng đều phải phân cấp Nguyên tắc cơ bản là: những gì không cần phải tập trung ở

trung tâm (trung ương) đều có thể chuyển giao nếu sự chuyển giao đó đem lại hiệu quả lớn hơn cho doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh và cho xã hội Đó cũng là triết lý nhiều nước đang áp dụng trong khi tiến hành phân cấp quản lý hành chính nhà nước

Trong khu vực nhà nước, các tổ chức nhà nước hoạt động theo những tiền đề khác với tổ chức tư nhân, do đó khi áp dụng thuật ngữ phân cấp có nhiều ý kiến không thống nhất Khi giải thích từ này, các nhà lý luận cũng như thực tiễn chủ yếu quan tâm đến mô hình mới của hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước Thay cho mô hình tập trung, mô hình phân cấp hay còn gọi là phi tập trung (trên nhiều lĩnh vực khác nhau) là một cách tiếp cận mới, để nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước của các

cơ quan nhà nước

Mỗi nước có thể chế nhà nước cụ thể và gắn bó với nó là những thể chế cho bộ máy hành chính nhà nước hoạt động Nghiên cứu cách thức hoạt động của hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, ta thấy đều xuất phát

từ các khía cạnh:

- Quyền lực để các cơ quan quản lý nhà nước hoạt động là quyền lực nhà nước, do nhân dân trao cho nhà nước để nhà nước tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước nhằm đạt được mục tiêu của quốc gia đề ra Điều này khác hẳn với các tổ chức không phải nhà nước Tuy nhiên, điểm chung là quyền lực này được sử dụng như thế nào; tập trung trong tay một người, một nhóm người hay một số tổ chức; hay nhiều người được sử dụng quyền đó để bảo đảm mục tiêu nhà nước

- Nguồn tài chính là do dân đóng góp dưới hình thức thuế; hoặc sử dụng tài nguyên quốc gia để có được các nguồn thu đó

Nghiên cứu phân cấp (Phân chia, phân công, phân cấp quyền hành pháp) trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước thường gắn liền với một

số câu hỏi sau:

- Quyền để thực thi các hoạt động quản lý hành chính nhà nước đến từ đâu (từ hiến pháp, luật hay văn bản quy phạm pháp quy)?

- Quyền đó bao gồm những vấn đề gì (tài chính, hành chính, nhân sự )?

- Những hoạt động gì cơ quan hành chính nhà nước (các cấp) cần phải làm?

- Tại sao họ phải làm?

- Ai có quyền quyết định làm điều đó?

- Ai quyết định cách thức làm?

- Khi nào sẽ làm (ai quyết định)?

- Làm ở đâu (ai quyết định)?…

Phân cấp nhiệm vụ và quyền hạn hoạt động quản lý hành chính nhà nước

là chuyển giao nhiệm vụ và quyền hạn từ một cơ quan nhà nước cấp trên cho

cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới hoặc từ một cơ quan hành chính nhà nước sang cơ quan khác (đồng cấp); hoặc sang cho các tổ chức không thuộc hành chính nhà nước (sự nghiệp); hoặc cho các tổ chức không phải nhà nước

Phân cấp nhiệm vụ và quyền hạn cũng có nghĩa là sắp xếp, bố trí lại hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước

Tuỳ thuộc vào cách thức chuyển giao và thể chế nhà nước quy định (bằng hiến pháp, luật, hay quy chế) mà hình thành các hình thức phân cấp: tản quyền, uỷ quyền hay trao quyền Cả hai đều có những vấn đề riêng khi thực hiện chuyển giao này Một bên mất đi một số nhiệm vụ quyền hạn; một bên nhận thêm nhiệm vụ và trao cho quyền hạn mới Một bên mất bớt quyền lực

và một bên được gia tăng Phân cấp cũng chính là thiết lập quan hệ mới giữa bên giao và bên nhận

Phân cấp hiệu quả hay không trước hết phụ thuộc vào cách thức giải quyết các mối quan hệ nảy sinh trong quá trình chuyển giao giữa bên chuyển giao và bên nhận được sự chuyển giao Nhiều dấu hiệu không thành công nằm cả ở hai phía

Một Bộ được giao trách nhiệm xem xét dự toán ngân sách nhà nước cho các công trình, phê duyệt báo cáo thẩm định các dự án… phải được thực hiện đúng những gì mà nhà nước đã đề ra với những năng lực chuyên môn cần có Khi những công việc đó được thực hiện không đúng như quy định, gây thất thoát hoặc tổn thất thì các cá nhân, tổ chức (đã được trao trách nhiệm) phải tự chịu trách nhiệm Một tổ chức, cá nhân khi được trao trách nhiệm đều phải chịu trách nhiệm về những hoạt động có liên quan đến trách nhiệm của mình Xét trên phương diện này, mọi hoạt động quản lý nhà nước đều có người phải chịu trách nhiệm Cần thiết lập một cơ chế chịu trách nhiệm một cách cụ thể mới có thể tiến hành chuyển giao nhiệm vụ và quyền hạn từ một tổ chức, cá nhân này sang cho tổ chức, cá nhân khác “Một tổ chức, cá nhân được trao quyền để thực hiện nhiệm vụ phải chịu trách nhiệm đối với một số vấn đề thuộc lĩnh vực mình phụ trách Khi chuyển giao nhiệm vụ và quyền hạn cho người khác (cấp dưới), bản thân tổ chức hay cá nhân chuyển giao đó phải chịu

trách nhiệm đối với những kết quả mà cấp dưới đã được chuyển giao” [5,tr21]

Trong cơ chế tập trung, quyền hạn đối với các quyết định đều nằm ở các

cơ quan Trung ương hay các chính quyền địa phương cấp trên Chính quyền địa phương các cấp có trách nhiệm, nhiệm vụ phải triển khai tổ chức thực hiện các quyết định đó, nhưng họ không được trao quyền (được làm những gì)

để thực hiện quyết định đó một cách hiệu quả Nếu cấp thực thi có nhiệm vụ thực hiện các quyết định của cấp trên và phải chịu trách nhiệm với kết quả những không được quyền quyết định những gì phải làm thì khó có thể thực thi các quyết định một cách hiệu quả Trong nền kinh tế tập trung, sự ràng buộc giữa “quyết” và “chịu trách nhiệm” không rõ ràng, có nghĩa là cấp trên không

có trách nhiệm với việc thực hiện đúng sai, có khả thi hay không của các quyết định do mình đưa ra Đây là một trong những chủ đề hiện đang được tranh luận về cơ chế trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể

Phân cấp như đã nêu trên là chuyển giao hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ cấp này, cơ quan này sang cấp khác, cơ quan khác trong hệ thống hành chính nhà nước Xét trên nguyên tắc tổ chức, mỗi cơ quan quản lý hành chính nhà nước đã được xác định chức năng nhiệm vụ (trách nhiệm) và quyền hạn của mình thông qua hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Nghiên cứu chuyển giao quyền hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ cấp này (xuống hoặc lên) cho một cấp khác cũng như từ cơ quan này sang cho cơ quan khác (từ Bộ, sở, phòng này sang cho Bộ, sở, phòng khác) phải dựa trên tiêu chí của hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói riêng và quản lý nhà nước nói chung Đây không phải là một sự xáo trộn cơ học, cũng không phải

vì “tôi nhiều, anh ít” mà vì việc đó tôi làm kém hơn anh làm và vì sự nghiệp của đất nước nên phải chuyển đổi Nếu Bộ A làm tốt hơn Bộ khác thì hãy để

Bộ A làm; nếu tỉnh làm tốt hơn Bộ thì để tỉnh làm và hãy để cho chính quyền

cơ sở làm nếu như họ làm tốt hơn những cấp khác

Chuyển giao trách nhiệm, nhiệm vụ đồng thời phải chuyển giao cả quyền hạn Điều đó cũng có nghĩa là phải cắt bớt quyền hạn của nơi này chuyển giao sang cho nơi khác để học có thể thực hiện được nhiệm vụ, trách nhiệm quản

lý được chuyển giao Nếu sợ phải “cắt” quyền hạn thì sẽ không thể cải cách theo hướng phân cấp, phân công nhiệm vụ trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước một cách có hiệu quả

Qua phân tích như trên, thì phân cấp là một từ đa nghĩa Không có một từ điển nào đưa ra định nghĩa chính xác, đầy đủ về từ này để có thể sử dụng chung trong các trường hợp, mà thường là giải thích cách sử dụng từ này trong từng trường hợp cụ thể hơn là định nghĩa, do vậy để có thể hiểu được nội dung cụ thể của khái niệm phân cấp chúng ta cần phải vận dụng vào trong từng trường hợp cụ thể Bên cạnh đó, tuỳ thuộc vào cách thức thiết lập hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước (thứ bậc, ngang hàng) cũng như mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với nhau mà hình thành các cách tiếp cận khác nhau về phân cấp nói chung và phân cấp quản lý hành chính nhà nước nói riêng:

Cách tiếp cận thứ nhất: Theo Rondinelli, “phân cấp decentralization, là

việc chuyển giao trách nhiệm lập kế hoạch, quản lý, tạo và phân bổ nguồn lực

từ Chính phủ Trung ương cho: các Bộ, cơ quan ngang Bộ và cơ quan khác thuộc cơ cấu tổ chức bộ máy Chính phủ Trung ương; các đơn vị cấp dưới hay chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thứ bậc; cho các cơ quan bán tự quản hoặc các cơ quan chức năng, vùng và cũng có thể cho các tổ chức phi Chính phủ và tư nhân” [6, tr32]

Chuyển giao trách nhiệm theo cách tiếp cận trên có thể chia thành hai loại: chuyển giao giữa các cơ quan quản lý hành chính nhà nước trong hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp – nhiều tài liệu gọi đó là chuyển

giao liên chính phủ; và chuyển giao một số công việc vốn do các cơ quan hành chính nhà nước mang tính chất truyền thống trước đây đảm nhận cho các tổ chức không thuộc bộ máy hành chính nhà nước, phi chính phủ, tư nhân

Đó chính là chuyển giao một số chức năng, nhiệm vụ của nhà nước (hành chính nhà nước) cho các tổ chức không phải nhà nước (thị trường) và do đó

có thể gọi đó là phân cấp theo dạng phân cấp chức năng hay phân cấp cho thị trường, chuyển giao cho thị trường

Cách tiếp cận thứ hai: Phân cấp được hiểu như là sự trao quyền (devolve

power) quyết định, hành chính, tài chính cho đơn vị của Chính phủ ở địa phương Nếu bộ máy hành chính nhà nước tổ chức theo nguyên tắc tập trung, không có hệ thống cơ quan hành chính nhà nước theo tính bậc; không có hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thì hình thức phân cấp đơn giản hơn đó chính là một sự phân công công việc trong nội bộ của một tổ chức Đó là hình thức tản quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Do đó, phân cấp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước theo nghĩa trao quyền cho các cấp bên dưới trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước mang tính thứ bậc đòi hỏi phải có hệ thống các tổ chức hành chính nhà nước được thành lập chính bởi các cộng đồng dân cư và chính quyền cấp trên chỉ có thể tham gia trong việc thành lập các đơn vị hành chính tại địa phương ở mức

độ hạn chế (phê chuẩn) Nếu không có các đơn vị hành chính địa phương do nhân dân địa phương bầu ra; thiếu hệ thống pháp luật hoàn chỉnh xác định rõ chức năng nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương thì phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước hạn chế Phân cấp gắn liền với quá trình dân chủ

để thành lập chính quyền địa phương

Cách tiếp cận thứ ba: Phân cấp là cách thức tổ chức lại hệ thống các cơ

quan hành chính nhà nước bao gồm Chính phủ, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước địa phương nhằm đáp ứng tốt nhất đòi hỏi và sự mong muốn

hợp pháp của công dân Cách tổ chức này nhằm làm cho quá trình ra quyết định phải gắn liền với điều kiện cụ thể của từng cấp, từng đơn vị lãnh thổ Cách thức tổ chức này nhằm hai mục tiêu:

- Trao quyền quyết định thực hiện các hoạt dộng quản lý hành chính nhà nước nói chung và các quyết định liên quan đến cung cấp dịch vụ công (public services) cho tất cả những ai có liên quan nhằm tạo cơ hội để họ có thể sử dụng hết những lợi thế của địa phương, cộng đồng và của từng cá nhân nhằm giải quyết tốt nhất các hoạt động quản lý và cung cấp dịch vụ công Để làm được điều đó, cần cơ cấu tổ chức lại bộ máy nhà nước nói chung và hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng theo hướng mở rộng sự tham gia của nhân dân trong quá trình quyết định nhằm làm cho mọi yêu cầu, đòi hỏi của công dân, cộng đồng được đưa vào trong quyết định quản lý hành chính nhà nước

- Tăng cường tính dân chủ cơ sở và sự tham gia của nhân dân trong quá trình làm quyết định và ủng hộ quá trình phát triển liên quan đến đòi hỏi của nhân dân

Cách tiếp cận thứ tư: Phân cấp là cách thức chuyển giao ở mức độ khác

nhau quyền quyết định các vấn đề liên quan đến quản lý hành chính nhà nước thực thi quyền hành pháp Ba mức độ quyền quyết định: tản quyền, uỷ quyền

và trao quyền

Tản quyền là việc thực hiện một số hoạt động quản lý hành chính nhà nước hoặc cung cấp dịch vụ công cho công chức đóng tại địa phương Đây không phải là quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm giữa hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước mà chỉ xảy ra trong nội bộ một cơ quan hành chính nhà nước Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước không thay đổi, chỉ thay đổi cách thức triển khai tổ chức thực hiện Trước đây công chức thực thi các công vụ có trụ sở tại trung ương, nay chuyển các công

chức đó về đóng tại địa phương để thực thi nhiệm vụ Đó thực chất là phân công công việc và chịu trách nhiệm cho các bộ phận (đơn vị con) Tản quyền không đòi hỏi sự thay đổi chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của tổ chức mà chỉ thay đổi cách phân công nội bộ của tổ chức và do tổ chức tự quyết định

Uỷ quyền liên quan đến việc Chính phủ trung ương (hay chính quyền cấp trên) chuyển giao trách nhiệm ra quyết định và quản lý một số chức năng hành chính nhà nước cho chính quyền địa phương cấp dưới Trong khi đó Chính phủ trung ương hay chính quyền địa phương cấp trên không kiểm soát trực tiếp toàn bộ hoạt động của chính quyền địa phương cấp dưới Mối quan

hệ giữa Chính phủ trung ương (chính quyền địa phương cấp trên) với chính quyền địa phương được uỷ quyền là mối quan hệ giữa người giao nhiệm vụ

và người thực hiện nhiệm vụ hay mối quan hệ trên dưới Nghĩa là “một người

có quyền sai khiến và một người khác phải thực hiện” Uỷ quyền đòi hỏi có chính quyền địa phương được thành lập, có tính độc lập tương đối so với chính phủ và không phải là đơn vị ngoại nhiệm (tản quyền) của chính phủ trung ương

Trao quyền là việc chính phủ trung ương trao những quyền nhất định của mình cho chính quyền địa phương cấp dưới hoặc cho những tổ chức khác Tính chất này đòi hỏi phải được quy định cụ thể trong những văn bản pháp luật Khác với tản quyền và uỷ quyền, trao quyền mang tính phức tạp hơn và đòi hỏi chính quyền địa phương các cấp phải có những tư cách pháp nhân công pháp cụ thể

Trong cách tiếp cận này, bản chất quyền lực không thay đổi Đó là những quyền được pháp luật quy định cho từng cấp, từng cơ quan Để đạt được hiệu quả cao nhất trong hoạt động quản lý, các cấp, các cơ quan có quyền có thể vận dụng sáng tạo ba mô hình phân cấp quyền lực trên Việc trao quyền, uỷ quyền, hay các dạng khác có thể cho các cơ quan trong bộ máy

hành chính nhà nước hoặc các tổ chức bên ngoài tuỳ theo loại quyền lực Trách nhiệm đối với việc sử dụng các loại quyền lực đó vẫn thuộc về cơ quan,

cá nhân được nhà nước trao quyền Vấn đề có bản của việc phân cấp theo ba hình thức trên là cần phải xác định rõ cơ chế trách nhiệm trong phân cấp Mặt khác cần tư duy về khả năng sử dụng quyền lực được trao của các đơn vị phân cấp

Cách tiếp cận thứ năm: “Phân cấp thực chất là cải cách hành chính nhà

nước Phân cấp hoạt động quản lý hành chính nhà nước là sự sáng tạo lại Chính phủ; đổi mới phương thức hoạt động quản lý hành chính nhà nước chuyển từ mô hình quản lý hành chính nhà nước mang tính chất truyền thống sang quản lý theo phương thức mới, quản lý công mới, hành chính công mới” [38,tr126]

Sáng tạo lại chính phủ là một quá trình thay đổi phương thức hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước; thay đổi cách thức hoạt động quản lý của khu vực công Nếu như trong khu vực nhà nước trước đây mọi hoạt động mang tính chất độc quyền của các cơ quan nhà nước thì hiện nay, quan niệm khu vực công không chỉ có các chủ thể nhà nước hoạt động mà còn

có các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế khác cùng tham gia

Mô hình sáng tạo lại chính phủ được coi là một cách để làm cho hoạt động của chính phủ tốt hơn Phần lớn chính phủ theo mô hình doanh nghiệp khuyến khích cạnh tranh giữa các bên cung cấp dịch vụ Chính phủ làm cho công dân mạnh hơn bằng cách đẩy sự kiểm soát từ trong bộ máy hành chính sang cho cộng đồng Các hoạt động của các cơ quan của chính phủ thường được quan tâm ở sản phẩm mà họ cung cấp chứ không phải những gì họ cần

có để cung cấp Hoạt động của chính phủ bị lôi kéo bởi chính sứ mệnh của nhà nước (phải làm gì) chứ không phải theo những quy tắc, quy chế mà chính phủ vạch ra để rồi chính phủ phải theo và bắt buộc mọi tổ chức nhà nước và

xã hội phải theo, trong khi đó nhiệm vụ lại ít được quan tâm; Chính phủ phải xác định những người có quan hệ với chính phủ (bạn hàng) là khách hàng và

do đó quyền lựa chọn thuộc về khách hàng chứ không phải là chính phủ Nếu chính phủ cung cấp tồi, dân không chấp nhận hoặc vi phạm là lỗi của chính phủ Chính phủ sẽ không theo đuôi sự vận động phát triển của xã hội để rồi đưa ra các chính sách để ngăn chặn, kìm hãm hay khuyến khích mà chính phủ phải biết chuẩn đoán trước những gì sẽ xảy ra và xảy ra theo những cách như thế nào để đưa ra các phương thuốc chữa, ngăn chặn hoặc khuyến khích Chính phủ như vậy đòi hỏi phải có năng lực Chính phủ cũng phải biết cách nuôi dưỡng nguồn thu từ thiên nhiên ưu đãi cho quốc gia (dầu, than đá, khí đốt, quặng…) và những nguồn thu từ thuế Thiếu cả hai điều đó đều không tạo cho phát triển bền vững Điều này hình như hiển nhiên, nhưng nhiều quốc gia không thể làm được ngay cả trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung trước đây lẫn nền kinh tế thị trường ngày nay Điều này không phải là bài toán

dễ trả lời khi xu thế thế giới đang bị toàn cầu hoá và sự bóc lột tinh vi hơn từ các nguồn tài nguyên của các nước bởi chính các tập đoàn toàn cầu hoá Chính phủ không còn có thể tự đóng cửa và tự đưa ra các quyết định Xã hội hoá, dân chủ hoá và trình độ dân trí cao đã làm cho phân cấp trở thành yêu cầu Nhưng phân cấp không luôn thành công vì còn nhiều vấn đề không được giải quyết như vấn đề nguồn thu, vấn đề nhân sự và điều cơ bản chính phủ trung ương vẫn chưa muốn buông những quyền của mình Hoạt động của chính phủ mang ý nghĩa bao cấp, tập quyền không hiệu quả đang bị thay thế bỏi sự đòi hỏi của chính nhà nước và công dân bằng cơ chế thị trường: xoá bỏ bao cấp chấp nhận cạnh tranh và đặt hiệu quả lên hàng đầu, mặc dù hiệu quả tính cả những khía cạnh phúc lợi xã hội là một chỉ tiêu rất phức tạp Một trong những xu thế quan trọng của việc lựa chọn cơ chế thị trường là chính phủ không còn độc quyền trong việc cung cấp các loại dịch vụ vốn là những hoạt

động kinh tế độc quyền của nhà nước mà chính phủ chỉ coi mình như là một nhà cung cấp dịch vụ và bên cạnh đó là một nhà quản lý chung xã hội có trách nhiệm thúc đẩy các thành phần kinh tế tham gia cung cấp dịch vụ một cách có hiệu quả, trong đó có cả chính nhà nước

Đổi mới quá trình hoạt động của nhà nước cũng là một trong những xu hướng chính của cải cách ở các nước Những nguyên tắc của phân công lao động đã tạo nên một sự thay đổi đáng kể trong cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ nhất và thứ hai cần được xem xét đưa vào đổi mới hoạt động của chính phủ Đó là một sự thay đổi và thiết kế lại chính phủ nhằm tập trung và những tiêu chí mà xã hội quan tâm và chính phủ đang gặp khó khăn: chi phí, chất lượng, phục vụ và tốc độ cung cấp

Cách tiếp cận thứ sáu: UNDP công bố nhiều công trình nghiên cứu liên

quan đến thuật ngữ phân cấp và phân quyền – decentralization

“Phân cấp, phân quyền hay quản trị nhà nước (governance) liên quan đến việc tổ chức lại hay cơ cấu lại hệ thống đồng trách nhiệm giữa các cơ quan quản trị nhà nước (governance) ở các cấp (trung ương, vùng, địa phương) theo nguyên tắc phụ thuộc lẫn nhau nhằm tăng hiệu quả và chất lượng cũng như gia tăng quyền hạn và năng lực của chính quyền địa phương Phân cấp, phân quyền

hy vọng gia tăng những thành tố cơ bản của quản trị (governance) trong quyết định kinh tế, chính trị và xã hội; hỗ trợ sự phát triển năng lực của nhân dân; mở rộng trách nhiệm của chính phủ, công khai và chịu trách nhiệm”[39,tr67] Phân cấp phân quyền hay quản trị nhà nước (governance) không phải là kết quả cuối cùng mà là một cách thức hướng đến mở cửa, thích ứng và hiệu quả quản

lý địa phương; mở rộng sự tham gia của đại diện cộng đồng trong xây dựng quyết định Sự cho phép các tổ chức của cộng đồng, vùng tham gia quản lý các vấn đề của địa phương và thúc đẩy sự tiếp cận sát hơn giữa chính phủ trung ương và địa phương tạo nên một hệ thống chính quyền địa phương thích ứng

đối với đòi hỏi và ưu tiên của địa phương và bảo đảm sự can thiệp của nhà nước đáp ứng đòi hỏi của xã hội Phân cấp, phân quyền thúc đẩy, khuyến khích hướng đến sự đổi mới chính sách và chương trình vì đó là kết quả của quản trị nhà nước (governance) Phân cấp, phân quyền là một cách tiếp cận mới về thực hiện chính sách, chính quyền địa phương đòi hỏi phải có trách nhiệm rộng và mới hơn để cung cấp dịch vụ cho xã hội Phân cấp, phân quyền đòi hỏi hoàn thiện kế hoạch ngân sách, kỹ thuật và thực tiễn; công cụ mới và xây dựng nguồn lực mới để quản lý và thực hiện các chương trình phân quyền Phân cấp, phân quyền là một hiện tượng phức tạp có liên quan đến nhiều thực thể trong khu vực địa lý, các cá nhân và khu vực xã hội Nó bao gồm các tổ chức quốc

tế, chính phủ trung ương, địa phương; các cơ quan chính phủ, khu vực tư nhân

và xã hội công dân Các thực thể xã hội bao gồm tất cả các tổ chức chính trị –

xã hội trong khu vực Trong thiết kế chính sách và chương trình phân quyền, vấn đề có tính bản chất là áp dụng cách tiếp cận hệ thống của những thực thể

xã hội có sự trùng lắp và sự khác nhau trong việc đòi hỏi vào một chu trình Phân quyền là một sự hỗn hợp của các chức năng, quan hệ hành chính, tài chính và chính trị Cả ba yếu tố đó tạo nên phân cấp, phân quyền

Chương trình phát triển của Liên hợp quốc đã nghiên cứu phân cấp, phân quyền gắn liền với quản trị nhà nước (governance) và cho rằng: phân quyền khu vực công tự nó không thể thành công nếu không có sự hỗ trợ để tăng cường quản trị địa phương (Local governance) trong đó gắn liền giữa các chủ thể khác nhau của khu vực công và khu vực tư cũng như xã hội Quản trị nhà nước theo hướng phân quyền (Decentralized governance) là kết quả của mối quan hệ tổng hợp, hài hoà từ sự cân bằng quyền hạn và trách nhiệm giữa chính phủ trung ương, chính quyền địa phương các cấp và các tổ chức khác

và năng lực của các chủ thể địa phương trong việc thực hiện trách nhiệm đươc phân quyền thông qua cơ chế tham gia

Phân quyền theo nghĩa quản trị nhà nước (governance) là việc vận dụng một một cách lôgích các đặc trưng cốt lõi của quản trị nhà nước ở các cấp địa phương

Cách tiếp cận thứ bảy: Theo nhóm nghiên cứu của Văn phòng Chính

phủ trong đề tài Cơ sở khoa học của việc tăng cường phân cấp quản lý kinh tế trong quá trình cải cách hành chính ở Việt Nam, “phân cấp quản lý được quan niệm là một loại hình tổ chức và hoạt động quản lý được pháp luật quy định, trong đó các cơ quan có thứ bậc khác nhau trong một hệ thống, mỗi cấp được giao nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm nhất định để phát triển tính tự chủ năng động và sáng tạo của mình nhằm thực hiện nhiệm vụ được giao đạt hiệu quả cao nhất Xem xét một cách chi tiết định nghĩa phân cấp như đã nêu trên vừa mang tính quy định của pháp luật, vừa mang tính nội dung và vừa mang tính kết quả mong muốn” [30,tr69]

Tóm lại, từ việc nghiên cứu phân công, phân cấp quản lý ở nước ta cũng như căn cứ vào định nghĩa hay các cách tiếp cận về phân cấp đã nêu trên, có thể đưa ra một cách tiếp cận chung nhất về phân cấp quản lý hành chính nhà

nước như sau:

Phân cấp là một phương pháp quản lý trong đó chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các tổ chức trong hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp được phân chia, phân công một cách cụ thể thông qua hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo nguyên tắc trao cho cơ quan cấp dưới nhiều quyền

ra quyết định các vấn đề có liên quan và tăng cường sự giám sát hoạt động của các cơ quan đó thông qua hệ thống trách nhiệm báo cáo;

Phân cấp là quá trình cải cách hành chính nhằm xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệmvà chịu trách nhiệm của các cơ quan quản

lý hành chính nhà nước từ Trung ương đến tận cơ sở nhằm nâng cao hiệu quả

hoạt động quản lý hành chính nhà nước và cơ chế chuyển giao nhiệm vụ cho các tổ chức bên ngoài nhà nước

1.2.2 Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo

Trong những năm qua, phân cấp luôn là mối quan tâm của nhiều quốc gia trong việc tăng cường hiệu quả hoạt động của các cấp chính quyền địa phương “Philíppin là một ví dụ, nước này vừa kỷ niệm 10 năm thực hiện Luật Chính quyền địa phương, được thông qua vào tháng 10/1991 Ở Inđônêxia, Quốc hội đã thông qua Luật 22 và 25, những luật cơ bản về tính tự chủ cấp địa phương Trên cơ sở Hiến pháp mới năm 1997, Luật Phân cấp của Thái Lan được thông qua năm 1999 Ở Đông Á, Hàn Quốc đã thông qua Luật Phân cấp vào năm 1991 Tính đến năm 2004, đã có hơn 116 quốc gia đang phát triển trên thế giới được Ngân hàng thế giới phân loại đã có hệ thống phân cấp quản lý” [33,tr254] “Còn nếu tính toán dựa trên mức độ phân bố nguồn chi tiêu thì các nước phát triển đã phân cấp gấp hai lần các nước đang phát triển” [40,tr496] Thậm chí nhiều nước đang phát triển coi phân cấp là liều thuốc đặc trị đối với nạn quan liêu, tham nhũng, là điều kiện thúc đẩy nền kinh tế vốn trì trệ yếu kém ở quốc gia mình Trong cuốn sách “ Tính đến thực

tế của ai” ấn hành năm 1997, Robert Chambers, tác giả, đồng thời là giáo sư Viện Nghiên cứu Phát triển thuộc trường Đại học Sussex, Anh một chuyên gia hàng đầu thế giới trong lĩnh vực phát triển cộng đồng, đã nói về phân cấp như sau: “… mô hình đang nổi lên cho xã hội loại người là sự phân quyền, dân chủ và sự đa dạng Những gì là địa phương, sự riêng biệt đang được coi trọng Những xu hướng tập quyền độc đoán và đồng nhất đã bị thay đổi Điều được khám phá cho xã hội loài người đó không phải là sự tập trung hoá hay những nguyên tắc phức tạp, mà là sự phân quyền và những nguyên tắc giản đơn – những điều kiện có thể hài hoà và kết hợp hành vi cấp địa phương” Vậy trong lĩnh vực giáo dục, liệu có cần thiết phải tiến hành phân cấp? Quá

trình phân cấp đã được thực hiện như thế nào và những ảnh hưởng của nó có thực sự mang lại những kết quả tích cực cho người dân hay không? Chúng ta hãy cùng điểm qua quá trình này ở một số nước đang phát triển:

Những nguyên nhân dẫn đến tiến hành phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục ở các nước đang phát triển

Trước tiên, vấn đề đặt ra là có nên tiếp tục duy trì cơ chế quản lý tập trung hay không Tại nhiều nước đang phát triển, phương hướng quản lý tập trung đã

và đang là gánh nặng đối với sự tăng trưởng, hội nhập khu vực và quốc tế Phương thức này thường tạo ra sự thiếu hiệu quả, trì trệ trong quản lý, sự chồng chéo về trách nhiệm và sự cồng kềnh của bộ máy hành chính Nghiên cứu hiện trạng quản lý giáo dục ở các nước Đông Nam Á, do Ngân hành Phát triển châu

Á (ADB) thực hiện năm 1996, “cho thấy ở Campuchia, riêng ngành giáo dục

đã có tới 75.000 viên chức, chiếm hơn một nửa tổng số viên chức đất nước này

và 20% trong số đó chỉ đơn thuần làm công tác quản lý hành chính Còn cơ quan chủ quản là Bộ Giáo dục, Thanh niên và Thể thao Campuchia hiện có 16

vụ với số viên chức bình quân mỗi vụ lên tới 58 người” [27,tr 378]

Ngoài ra, phương thức quản lý này thường làm cấp quản lý trung gian thiếu các quyền hạn thực hiện công việc một cách hiệu quả, linh hoạt nhằm đáp ứng những vấn đề đặc thù của địa phương Chẳng hạn, ở nhiều nước đang phát triển, các viên chức giáo dục quận và khu vực không thể sa thải những giáo viên hay những viên chức quản lý nhà trường hoạt động yếu kém mà không có sự đồng ý của các cơ quan cấp trung ương Hay khi cần phải thay đổi mức phân bổ tài chính giữa các trường, cấp quản lý trung gian cũng phải mất nhiều thời gian để xin ý kiến từ cấp trung ương

Vậy cơ chế quản lý phân cấp có phải là sự thay thế hợp lý cho cơ chế quản lý tập trung? Với những khó khăn và hạn chế của mô hình quản lý giáo dục tập trung như: việc ra quyết định không rõ ràng, thiếu hiệu quả trong việc

quản lý tài chính và hành chính thì với những thuận lợi, ưu điểm trên lý thuyết của việc phân cấp, phân cấp đang là sự lựa chọn của nhiều quốc gia Nhận xét về quá trình này, GS.Turkia Ould Daddah, Tổng Giám đốc Học viện Quốc tế khoa học hành chính châu Âu đã nói: “Hiện nay, các hệ thống hành chính không còn vận hành theo lối tuân thủ nữa mà phải theo chế độ báo cáo kết quả dựa các mục tiêu, các nguồn lực, vật lực đã có Điều này đòi hỏi phải thực sự tăng cường quyền hạn cho đội ngũ cán bộ làm việc trong điều kiện linh hoạt hơn” Nhìn chung quá trình phân cấp về cơ bản đã cải thiện được hiệu quả, tính tự chịu trách nhiệm cũng như linh hoạt hơn trong việc đáp ứng những mục tiêu cụ thể ở từng địa phương, khuyến khích được sự tham gia và tăng cơ hội cho người dân được hưởng các lợi ích của giáo dục Đặc biệt, với những chính phủ ít thành công trong công tác quản lý tài chính thì tính hiệu quả của phân cấp lại càng trở nên hấp dẫn, trong đó mô hình tài chính cộng đồng hiện đang nổi lên như một cách thức để cấp trung ương có thể giảm bớt một phần gánh nặng tài chính trong lĩnh vực giáo dục xuống cấp địa phương

Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục ở một số nước đang phát triển

CỘNG HOÀ NHÂN DÂN TRUNG HOA Trung ương TỈNH/ TP Quận/ huyện Xã/phường

Quản lý vĩ mô và

thúc đẩy quá trình

phân cấp

Lựa chọn sách giáo khoa cho phù hợp với điều kiện địa phương;

Quyết định số lượng và tiền lương giáo viên

Trên cơ sở những nghị định chính phủ

về phân cấp và những quy định của tỉnh, chính quyền địa phương được phép tăng nguồn thu thông

Uỷ ban giáo dục xã tạo ra các nguồn hỗ trợ vật chất; giám sát; đánh giá hoạt động các trường;

qua việc đa dạng các nguồn thu thuế

thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng dân

cư

INĐÔNÊXIA Trung ương TỈNH/ TP Quận/ huyện Xã/phường

và quản lý việc đào tạo giáo viên;

Là cấp trung gian giữa trung ương

và cấp địa phương

Lập kế hoạch và thực hiện chức năng quản

lý cấp quận

Vai trò của hội cha mẹ học sinh trong việc quản lý nhà trường đang dần được tăng cường

PAKIXTAN Trung ương TỈNH/ TP Quận/ huyện Xã/phường

ban hành chính sách, quy định và trình tự thực hiện

ở cấp tỉnh; chịu trách nhiệm xuất bản sách giáo

Cấp quận (khối) có quyền tuyển dụng giáo viên và lựa chọn địa điểm đặt trường

Uỷ ban quản lý giáo dục ở cấp làng quản lý các hoạt động hàng ngày của các trường

Uỷ ban kế hoạch

ở cấp khu vực; có thẩm quyền tuyển dụng và sa thải giáo viên cấp trung học

Thực hiện việc quản

lý, giám sát đánh giá thông qua cơ quan giáo dục quận

Ngoài ra, mỗi quận

có một uỷ ban giáo dục đại diện cho các

tổ chức dân cư, phụ huynh học sinh và hiệu trưởng Uỷ ban này có nhiệm vụ đánh giá các chương trình giáo dục cấp quận

Uỷ ban quản lý trường bao gồm chủ tịch

uỷ ban và đại diện hội cha

mẹ học sinh, thực hiện việc giám sát các hoạt đọng nhà trường, thúc đẩy các chương trình nhằm hỗ trợ cơ quan