Phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng

Tính cấp thiết của đề tài Xu thế chung của thế giới ngày nay là chuyển từ nền hành chính truyền thống trung ương tập trung quản lý quá nhiều, địa phương phụ thuộc một cách bị động vào T

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

-*** -

ĐỖ THỊ HỒNG MAI

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XÂY DỰNG

Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật

Mã số : 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS TS PHẠM HỒNG THÁI

Hà Nội- Năm 2007 Lêi cam ®oan

MỤC LỤC

TRA

NG

Chương 1 Quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước

về xây dựng

7

1.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước về xây dựng 7 1.1.2 Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về xây dựng 9 1.2 Phân cấp quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước về

xây dựng

12

1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước 12 1.2.2 Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng 26 1.2.3 Mục tiêu, quan điểm, nguyên tắc phân cấp quản lý nhà

nước về xây dựng

32

1.2.3.2 Các quan điểm, nguyên tắc phân cấp 33

Chương 2 Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về xây

dựng

35

2.1 Quá trình phân cấp quản lý giữa Chính phủ và Uỷ ban nhân

dân cấp tỉnh trong từng thời kỳ là một tất yếu khách quan

2.3.2 Bộ Xây dựng 40 2.3.3 Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nh©n d©n cÊp tØnh

Đầu tư xây dựng

2.4.4 Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực

Kiến trúc, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng nông

Chương 3 Phương hướng, giải pháp, lộ trình thực hiện phân

cấp quản lý nhà nước về xây dựng

87

3.1 Phương hướng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về xây

dựng

87

3.1.1 Hoàn thiện hệ thống pháp luật về xây dựng 87 3.1.2 Hoàn thiện quy trình phân cấp quản lý nhà nước về xây

3.1.4 Đổi mới công tác về tài chính công và xã hội hóa một số

hoạt động trong xây dựng

90

3.1.5 Tăng cường ứng dụng tiến bộ khoa học công nghệ thông

tin trong quản lý xây dựng

LỜI NÓI ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xu thế chung của thế giới ngày nay là chuyển từ nền hành chính truyền thống (trung ương tập trung quản lý quá nhiều, địa phương phụ thuộc một cách bị động vào Trung ương, làm hạn chế tính tích cực của địa phương) sang nền hành chính mới (phân quyền rộng rãi, mạnh mẽ, chuyển giao cho chính quyền địa phương quyền tự quản, tự quyết các công việc của mình theo luật định, cấp trên chỉ thực hiện sự kiểm tra, giám sát về mặt pháp luật đối với những công việc đã phân giao cho địa phương) Việt Nam cũng như nhiều nước trên thế giới coi việc tăng cường phân cấp trung ương- địa phương là một trong những nhiệm vụ then chốt của công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước hiện nay

Quan điểm về phân cấp ở nước ta đã được thể hiện trong các văn kiện của Đảng Hội nghị Trung ương 8 khóa VII đã khẳng định: "Chính phủ và cơ quan hành chính các cấp tập trung quản lý vĩ mô "; "Xác định rành mạch cụ thể trách nhiệm và thẩm quyền quản lý của Bộ và chính quyền địa phương phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng ngành, từng lĩnh vực " Hội nghị Trung ương 3 khóa VIII tiếp tục khẳng định: "Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội, quốc phòng an ninh và đối ngoại theo đúng chức năng phù hợp với cơ chế mới"; "phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt

chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ" Tại Đại hội Đảng lần thứ IX, quan điểm về phân cấp được đặt trong bối cảnh “đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, quản lý xã hội bằng pháp luật” [42] Nghị quyết cũng xác định “phân cấp mạnh và toàn diện giữa các cấp trong hệ thống hành chính nhà nước” là một trong những định hướng và giải pháp chủ yếu nhằm “đẩy mạnh cải cách hành chính” là công việc quan trọng quyết định thành công của công cuộc đổi mới, chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010 khái quát hóa mục tiêu phân cấp quản lý trung ương- địa phương Điều 16 của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 giao Chính phủ nhiệm vụ “quyết định và chỉ đạo thực hiện phân công, phân cấp quản lý ngành và lĩnh vực trong hệ thống hành chính nhà nước” [2] Trong khi Luật chưa lường hết các tình huống phân cấp thì việc giao Chính phủ quy định về phân cấp cho từng ngành, lĩnh vực là một giải pháp phù hợp với nguyên tắc “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật” đã được quy định trong Hiến pháp Phân cấp với mục đích tạo quyền tự chủ, sáng tạo, phát huy tính năng động của địa phương, khai thác thế mạnh và tiềm năng của chính quyền cơ sở là biểu hiện rõ nét của dân chủ

và phù hợp với xu thế hiện nay là tăng cường tính tự quản của địa phương trong việc quyết định những vấn đề của địa bàn lãnh thổ

Phân cấp quản lý nhà nước nói chung và trong xây dựng nói riêng luôn là mối quan tâm của Chính phủ Trong những năm qua, kể từ khi ban hành Điều lệ quản lý xây dựng cơ bản theo Nghị định 232/CP của Chính phủ năm 1981, Chính phủ đã liên tục 7 lần sửa đổi, bổ sung ban hành Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng theo các nghị định của Chính phủ cho phù hợp với tình hình đổi mới, chuyển dần từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường trong xu thế hội nhập khu vực và thế giới Tháng 11/2003, Quốc hội đã thông qua Luật Xây dựng Tháng 9/2006, Quốc hội thông qua

Luật Nhà ở, và tiếp theo, Chính phủ đã ban hành các Nghị định hướng dẫn thực hiện, vấn đề phân cấp trong các văn bản pháp luật tiếp tục được coi trọng, theo hướng phân cấp mạnh hơn cho cấp dưới phù hợp với mỗi địa phương, mỗi cơ sở Tuy nhiên, thực tế ở một số địa phương cho thấy việc phân cấp đã có những tiến bộ nhưng chưa triệt để, vẫn còn “dè dặt”, còn tập trung ở các cơ quan trung ương và các tỉnh, mặc dầu đã phân cấp cho cấp huyện, cấp xã trong một số khâu, nhưng vẫn còn bó hẹp, mang tính áp đặt, chưa tạo quyền chủ động cho cơ sở, chưa phù hợp với tính chất, đặc điểm cũng như năng lực của mỗi vùng, miền, chưa phân biệt rõ sự khác nhau giữa

đô thị và nông thôn Vì vậy, trong thực tế nhiều địa phương có tổ chức bộ máy đủ điều kiện năng lực đảm nhận những công việc theo phân cấp, có địa phương năng lực vượt quá mức như đã được phân cấp, trong khi đó nhiều địa phương chưa có tổ chức riêng biệt hoặc có tổ chức bộ máy không ổn định, thiếu cả về số lượng và chất lượng, trình độ quản lý yếu kém nhưng vẫn được phân cấp như các địa phương khác, dẫn đến vai trò quản lý nhà nước chưa được phát huy, chưa kiểm soát được trật tự xây dựng trên địa bàn, chất lượng và hiệu quả của các dự án đầu tư xây dựng chưa đạt yêu cầu, tình hình xây dựng vẫn diễn ra lộn xộn, vi phạm trật xây dựng như xây nhà không

có giấy phép xây dựng hoặc sai giấy phép xây dựng diễn ra phổ biến trên các thành phố lớn mà không được giải quyết triệt để, đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý nhà nước

Thực hiện Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi là Nghị quyết 08/2004/NQ-CP), ngành xây dựng đã thực hiện việc phân cấp cho cấp dưới trong các lĩnh vực thuộc chức năng quản lý của ngành, góp phần vào công cuộc cải cách hành chính chung của quốc gia, tạo điều kiện thuận lợi

cho việc hội nhập với thế giới Nếu phân cấp mạnh hơn nữa, đổi mới, cải cách hành chính hơn nữa sẽ góp phần thúc đẩy công tác đầu tư trong nước, thu hút các nguồn vốn đầu tư nước ngoài, đưa trật tự xây dựng vào nề nếp, cải thiện cơ bản kiến trúc đô thị Việc phân cấp trong xây dựng sẽ tạo điều kiện cho môi trường đầu tư phát triển, tạo quyền chủ động cũng như tăng cường thẩm quyền, vai trò và trách nhiệm cho cấp dưới, góp phần vào công tác quản lý trật tự xây dựng trên địa bàn, tạo thuận lợi cho các chủ đầu tư nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư và chất lượng các công trình xây dựng, tăng cường quản lý trật tự xây dựng ở từng địa phương

Phân cấp quản lý nhà nước tuy không phải là vấn đề hoàn toàn mới về

lý luận và thực tiễn nhưng vẫn còn là vấn đề bức thiết của nhà nước và xã hội mà chúng ta phải tiếp tục thực hiện Trong xây dựng, phân cấp cũng trở thành một vấn đề có tính thời sự, bức xúc, cần được nghiên cứu một cách cơ

bản, có hệ thống Do vậy, tác giả đã lựa chọn nghiên cứu đề tài “Phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng”

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Từ năm 1985, nước ta đã thực hiện đổi mới về phân cấp quản lý trung ương - địa phương Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện đều bị chi phối bởi

cơ chế cũ, tuy có các nghiên cứu đề xuất thực hiện phân cấp nhưng thực chất không thoát ra được khỏi cơ chế tập trung quyền lực ở các cơ quan Trung ương tạo ra cơ chế ảo về “xin - cho” trong hoạt động kinh tế, tài chính, biên chế hành chính, đầu tư dự án đùn đẩy nhiệm vụ và trách nhiệm cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

Trong những năm gần đây, công cuộc cải cách hành chính ở nước ta

đã có những chuyển biến tích cực nhưng vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập Đã có một số công trình khoa học nghiên cứu về lý luận và thực tiễn của phân cấp

đã được công bố như: “Đề án phân cấp quản lý nhà nước trung ương- địa phương” của Bộ Nội Vụ (năm 2003); “Đề án Phân cấp quản lý nhà nước

ngành xây dựng” của Bộ Xây dựng (năm 2005); “Phân cấp quản lý nhà nước

lý luận và thực tiễn” của TS Võ Kim Sơn (năm 2004) Các bài viết trong các tạp chí chuyên ngành khoa học pháp lý như: “Phân cấp quản lý trung ương

và địa phương- Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” của Trương Đắc Linh (năm 2002); “Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước” của TS Uông Chu Lưu (năm 2005) Tất cả các nghiên cứu này tuy đã đề cập đến vấn đề phân cấp quản lý nhà nước nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống, hoàn chỉnh về phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng

dưới dạng một luận văn khoa học

3 Mục đích, nhiệm vụ, giới hạn và phạm vi nghiên cứu của đề tài

- Tổng hợp những nhược điểm, tồn tại đồng thời tìm ra nguyên nhân

để kiến nghị các biện pháp đổi mới nhằm phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm

vụ, trách nhiệm, thẩm quyền của mỗi cấp thuộc hệ thống hành chính nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà nước về xây dựng, phát huy tính sáng tạo, tự chủ và tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền, nâng cao chất lượng giải quyết công việc quản lý nhà nước về xây dựng, phục vụ tốt hơn nhu cầu

và lợi ích của các tổ chức, cá nhân trong xã hội

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Hệ thống hoá cơ sở lý luận về phân cấp quản lý nhà nước

- Khảo sát, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong 5 lĩnh vực: đầu tư xây dựng; vật liệu xây dựng; nhà ở và công sở; kiến trúc, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng nông thôn; hạ tầng kỹ thuật đô thị

- Kiến nghị một số giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về xây dựng

3.3 Giới hạn và phạm vi nghiên cứu

Trong khuôn khổ luận văn, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng giữa Bộ Xây dựng với Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Sở Xây dựng, Sở Kiến trúc Quy hoạch, Bộ Xây dựng với một số Bộ ngành liên quan theo chức năng, nhiệm vụ được giao

4 Phương pháp nghiên cứu

- Thu thập các tài liệu văn bản có liên quan đến nội dung nghiên cứu phân cấp

- Khảo sát, thu thập các thông tin, dữ liệu liên quan để phân tích, đánh giá thực trạng vấn đề cần nghiên cứu

- Sử dụng phương pháp phân tích, so sánh và đánh giá một cách nghiêm túc đầy đủ về thực trạng phân cấp và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp quản lý nhà nước về xây dựng

- Phương pháp nghiên cứu bổ trợ như dự báo, thống kê để tổng hợp

và phân tích các kết quả nghiên cứu

5 Đóng góp mới của Luận văn

- Làm rõ một số khái niệm liên quan như: phân cấp, trao quyền, tản quyền, uỷ quyền trong quản lý hành chính

- Luận chứng được sự cần thiết phải tăng cường và đẩy mạnh việc thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng ở nước ta

- Những định hướng có tính dự báo về lộ trình thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng đến năm 2010

- Đề xuất được một số giải pháp khả thi trong việc thực hiện phân cấp trong thời gian tới

- Việc nghiên cứu Luận văn này mang tính thời sự, trong bối cảnh Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương đang tập trung chỉ đạo cải cách hành chính Các giải pháp đề ra sẽ được tiếp thu để nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước giữa chính quyền các cấp trong xây dựng

6 Bố cục của Luận văn

Bố cục của Luận văn ngoài mục lục, lời nói đầu, kết luận thì nội dung Luận văn gồm ba chương sau:

Chương 1: Quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước về xây

dựng

Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng Chương 3: Phương hướng, giải pháp, lộ trình thực hiện phân cấp

quản lý nhà nước về xây dựng

Chương 1 QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XÂY DỰNG

1.1 Quản lý nhà nước về xây dựng

1.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước về xây dựng

Quản lý nhà nước là một lĩnh vực quản lý đặc biệt, gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước, theo nghĩa rộng thì quản lý nhà nước được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước, theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành được đặc trưng bởi các yếu tố có tính tổ chức, được thực hiện trên cơ sở pháp luật và thi hành pháp luật, được bảo đảm thực hiện bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước

Xây dựng là một ngành kinh tế- kỹ thuật có vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân, có những đặc điểm khác biệt so với các ngành, lĩnh vực khác bởi nó luôn gắn liền với đất đai, vốn đầu tư chiếm tỷ trọng lớn, có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của Nhà nước, quyền, nghĩa vụ của mọi người dân trong xã hội Các chính sách về phát triển đô thị, quản lý quy hoạch xây dựng, kiến trúc đô thị, đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật, khu đô thị mới, cấp giấy phép xây dựng… được triển khai sâu rộng trong cuộc sống góp phần thay đổi diện mạo đô thị và nông thôn Việt Nam Nhiều lĩnh vực hoạt động xây dựng như khảo sát, thiết kế công trình, thi công xây dựng đã có bước trưởng thành lớn, có thể thiết kế được những công

trình có quy lớn, hiện đại, nhanh chóng tham gia vào quá trình hội nhập kinh

tế quốc tế

Hoạt động xây dựng là hoạt động lập quy hoạch xây dựng, lập và quản

lý dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng công trình, thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình nhằm tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống tại các vùng lãnh thổ, bảo đảm kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia với lợi ích cộng đồng, đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế-

xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường

Xây dựng có liên quan đến lợi ích Nhà nước và lợi ích công cộng nên bất cứ một quốc gia nào từ các nước đang phát triển đến các nước phát triển cũng phải chú trọng, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước Qua đó mới phân định rõ được quản lý nhà nước và quản lý hoạt động sản xuất, kinh doanh, bảo đảm công trình được xây dựng có chất lượng, an toàn, phù hợp với quy hoạch, kiến trúc và tiết kiệm, góp phần thúc đẩy cải cách hành chính trong quản lý xây dựng Luật Xây dựng và những cơ chế, chính sách về hoạt động xây dựng đã được ban hành, tách bạch chức năng quản lý của Nhà nước và hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp như: phân cấp mạnh và quy định rõ trách nhiệm của các chủ thể, quy định về điều kiện, năng lực, trình độ chuyên môn, nghề nghiệp của tổ chức và cá nhân hoạt động xây dựng

Mục tiêu của quản lý nhà nước về xây dựng là bảo đảm trật tự kỷ cương, phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích

của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX đã chỉ rõ: “Xây dựng đồng bộ và từng bước hiện đại hoá hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông, điện lực, thông tin, thuỷ lợi, cấp thoát nước… Phát triển mạng lưới đô thị phân bố hợp lý trên các vùng Hiện đại hóa dần các thành phố lớn, thúc đẩy quá trình đô thị hoá nông thôn Không tập trung quá nhiều cơ sở công nghiệp và dân cư vào các đô thị lớn… Tăng cường công tác lập quy hoạch và quản lý đô thị, nâng cao thẩm mỹ kiến trúc”[42]

Luật Xây dựng được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ tư thông qua ngày 26/11/2003 đã quy định tại Điều 112 như sau: “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về xây dựng trong phạm vi cả nước” [6, tr.105]

Theo Điều 146 của Luật Nhà ở được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 29/11/2005 thì: “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nhà ở” và “cơ quan quản lý nhà nước về nhà ở ở trung ương chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về nhà ở” [4,

tr 99]

Như vậy, khái niệm quản lý nhà nước về xây dựng có thể được hiểu

như sau: Quản lý nhà nước về xây dựng là hoạt động quản lý của các cơ

quan nhà nước từ trung ương đến địa phương tiến hành trên các lĩnh vực: Đầu tư xây dựng; vật liệu xây dựng; nhà ở và công sở; kiến trúc, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng nông thôn; hạ tầng kỹ thuật đô thị để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước trao quyền nhằm quản lý hoạt động xây dựng của tất cả các tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam

1.1.2 Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về xây dựng

Theo Điều 111 của Luật Xây dựng, nội dung quản lý nhà nước về xây dựng bao gồm:

1 Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, kế hoạch phát triển các hoạt động xây dựng

2 Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động xây dựng

3 Ban hành quy chuẩn, tiêu chuẩn xây dựng

4 Quản lý chất lượng, lưu trữ hồ sơ công trình xây dựng

5 Cấp, thu hồi các loại giấy phép trong hoạt động xây dựng theo quy định của pháp luật

6 Hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý

vi phạm trong hoạt động xây dựng

7 Tổ chức chỉ đạo nghiên cứu khoa học và công nghệ trong hoạt động xây dựng

8 Đào tạo nguồn nhân lực cho hoạt động xây dựng

9 Hợp tác quốc tế trong lĩnh vực hoạt động xây dựng [6, tr.104]

Theo Điều 134 của Luật Nhà ở thì nội dung quản lý nhà nước về nhà ở bao gồm:

1 Xây dựng và chỉ đạo thực hiện định hướng, chương trình, quy hoạch và kế hoạch phát triển nhà ở

2 Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về nhà ở và tổ chức thực hiện các văn bản đó

3 Ban hành tiêu chuẩn nhà ở và quản lý chất lượng nhà ở theo tiêu chuẩn nhà ở

4 Công nhận quyền sở hữu nhà ở

5 Cho phép hoặc đình chỉ việc xây dựng, cải tạo nhà ở

6 Quản lý hồ sơ nhà ở

7 Điều tra, thống kê, xây dựng dữ liệu về nhà ở

8 Nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ và hợp tác quốc tế trong lĩnh vực nhà ở

9 Đào tạo nguồn nhân lực phục vụ yêu cầu phát triển và quản lý nhà

ở

10 Quản lý hoạt động môi giới nhà ở

11 Quản lý các hoạt động dịch vụ công về nhà ở

12 Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm trong lĩnh vực nhà ở [4, tr.93]

Như vậy, quản lý nhà nước về xây dựng gồm 4 nội dung chủ yếu sau:

- Hoạch định chính sách, ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

- Tổ chức bộ máy quản lý, công tác cán bộ và chính sách đào tạo nguồn nhân lực phục vụ cho công tác quản lý;

- Quản lý các hoạt động cấp, thu hồi giấy phép;

- Kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm, quản lý trật tự xây dựng giữ vững kỷ cương phép nước, đưa hoạt động xây dựng vào nề nếp

Tuy các nội dung về quản lý nhà nước đã thể hiện rõ trong Luật Xây dựng, Luật Nhà ở nhưng ở mỗi cấp quản lý khác nhau thì cấn nhấn mạnh các nội dung khác nhau Cụ thể:

Bộ Xây dựng được Chính phủ giao thay mặt Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về xây dựng, trong đó cần tập trung vào công tác xây dựng và hoạch định chính sách phát triển ngành; soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành, ban hành Quyết định, chỉ thị, thông tư; kiểm tra, thanh tra và thẩm định một số dự án theo thẩm quyền

Sở Xây dựng là cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giúp Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng

quản lý nhà nước về các lĩnh vực xây dựng trên địa bàn tỉnh, thành phố cần tập trung vào các nội dung quản lý chủ yếu sau:

- Xây dựng quy hoạch phát triển, kế hoạch dài hạn, 5 năm và hàng năm, các chương trình, dự án, công trình xây dựng quan trọng thuộc các lĩnh vực quản lý của Sở phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, quy hoạch vùng và quy hoạch phát triển ngành, chuyên ngành cả nước;

- Trình Ủy ban nhân dân tỉnh quy định việc phân công, phân cấp và ủy quyền quản lý đầu tư xây dựng, phân cấp quản lý chất lượng công trình, quản lý quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn thuộc thẩm quyền quản lý của tỉnh

- Cấp, thu hồi các loại chứng chỉ, giấy phép xây dựng theo ủy quyền; hướng dẫn Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã trong việc cấp, thu hồi giấy phép xây dựng thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã

- Thực hiện kiểm tra, thanh tra xây dựng

Riêng Thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh có Sở Quy hoạch– Kiến trúc thì cần tập trung vào các nội dung quản lý nhà nước chủ yếu sau:

- Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật pháp luật về quy hoạch xây dựng và kiến trúc, cảnh quan

- Xây dựng kế hoạch phân cấp quản lý, tổ chức thực hiện quy hoạch xây dựng và phát triển đô thị

- Lập, thẩm định các đồ án quy hoạch xây dựng theo thẩm quyền

- Cung cấp thông tin quy hoạch, bồi dưỡng kiến thức về quy hoạch xây dựng và quản lý đô thị cho tổ chức, cá nhân có liên quan

- Theo dõi, kiểm tra việc xây dựng tuân thủ theo quy hoạch được duyệt Các Sở trên chịu sự quản lý toàn diện và trực tiếp của Uỷ ban nhân dân thành phố, đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra về chuyên

môn, kỹ thuật nghiệp vụ của Bộ Xây dựng Nếu như ở cấp độ Trung ương, cần chú trọng đến việc xây dựng cơ chế, chính sách, kế hoạch phát triển ngành thì ở cấp độ địa phương, nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ được

uỷ quyền cần chú trọng việc triển khai tổ chức thực hiện những quy định của

cơ quan quản lý nhà nước cấp trên

1.2 Phân cấp quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng

1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước

Trên thế giới hiện nay có hai mô hình cấu trúc nhà nước, đó là Nhà nước liên bang và nhà nước đơn nhất

Với cấu trúc nhà nước liên bang, quan hệ giữa nhà nước liên bang và các chủ thể liên bang được thiết lập trên cơ sở nguyên tắc tản quyền Khi mới thành lập các nhà nước liên bang áp dụng học thuyết "Chủ nghĩa liên bang nhị nguyên" Nội dung của chủ thuyết này là cân bằng quyền lực giữa nhà nước liên bang và các chủ thể thuộc liên bang bằng cách phân định rõ thẩm quyền của liên bang và thẩm quyền của từng bang Nhà nước liên bang

và các nhà nước là chủ thể liên bang độc lập thực hiện các quyền hạn của mình, không can thiệp vào công việc thuộc quyền hạn của chủ thể khác Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa kỳ năm 1787 áp dụng mô hình này Về sau,

đa số các nhà nước liên bang áp dụng chủ thuyết "Chủ nghĩa liên bang hợp tác" làm cơ sở cho việc thiết lập quan hệ giữa liên bang và các chủ thể liên bang Nội dung của chủ thuyết này là nhà nước liên bang phối hợp, hợp tác, giúp đỡ các bang trong quá trình phát triển

Việc phân định thẩm quyền giữa liên bang và các bang được tiến hành trên cơ sở:

- Hiến pháp liên bang liệt kê những vấn đề thuộc thẩm quyền liên bang và những vấn đề thuộc thẩm quyền của các chủ thể liên bang (Achentina, Canada, Thụy sỹ, Vênêduêla)

- Hiến pháp liên bang liệt kê những vấn đề thuộc thẩm quyền liên bang và những vấn đề thuộc thẩm quyền của các chủ thể liên bang, và những vấn đề thuộc thẩm quyền giải quyết chung của liên bang và của các chủ thể liên bang (Ấn Độ, Liên bang Đức, Malaixia)

Hiến pháp liên bang quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền liên bang, thuộc thẩm quyền chung của liên bang với các chủ thể thuộc liên bang, ngoài những phạm vi đó những vấn đề còn lại thuộc thẩm quyền của các chủ thể liên bang

Nhà nước đơn nhất cũng có nhiều mô hình về phân cấp, phân quyền :

- Nhà nước đơn nhất tập quyền: Mô hình này được áp dụng ở các nước

xã hội chủ nghĩa và một số nước khác Với mô hình này chính quyền địa phương vừa phải chấp hành Hiến pháp, luật, các quyết định, văn bản của chính quyền cấp trên, mặt khác khi thực hiện những vấn đề thuộc thẩm quyền của mình do pháp luật quy định nhưng vẫn phải xin ý kiến chỉ đạo của cấp trên

- Nhà nước đơn nhất tản quyền: Theo mô hình này mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương được xây dựng trên cơ

sở nguyên tắc tản quyền Theo nguyên tắc này chính quyền nhà nước trung ương chuyển giao cho chính quyền địa phương cấp cao nhất (tỉnh, vùng) độc lập thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định, chẳng hạn như việc: ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về tổ chức bộ máy hành chính quyền địa phương mình, điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính thuộc tỉnh, phát triển giáo dục, y tế, thành lập các đơn vị cảnh sát địa phương Chính quyền cấp tỉnh lại tiến hành phân cấp cho chính quyền cấp dưới

- Nhà nước đơn nhất phân quyền: Đây là mô hình nhà nươc đơn nhất tản quyền tương đối Theo mô hình này chính quyền trung ương giao cho chính quyền địa phương quyền tự quản ở một mức độ nhất định Chính quyền địa phương do nhân dân địa phương bầu ra có nhiệm vụ, quyền hạn quản lý các vấn đề thuộc phạm vi địa phương Chính quyền địa phương có tư cách pháp nhân, có ngân sách và đội ngũ công chức địa phương riêng- không gọi là công chức nhà nước, mà là công chức địa phương

Như vậy cấu trúc của nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp đến phân cấp, phân quyền trong một quốc gia

Việt Nam áp dụng theo mô hình nhà nước đơn nhất tập quyền, đặc trưng của mô hình này là quyền lực nhà nước được tập trung, thống nhất Nhà nước là chủ thể duy nhất mang chủ quyền quốc gia và các cơ quan nhà nước được tổ chức theo thứ bậc và hoạt động trật tự hiến định, luật định, tập trung hóa quyền lực nhà nước để bảo đảm chủ quyền quốc gia và dân chủ vốn là đặc trưng của chế độ nhà nước xã hội chủ nghĩa, tập trung quyền lực nhà nước là một yếu tố nhằm bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; vấn đề phân công, phân cấp trong hoạt động quản

lý nhà nước làm một chủ trương lớn, quan trọng được đề cập một cách có hệ thống và nhất quán trong các văn kiện của Đảng Đại hội Đảng lần thứ IX cũng xác định phải phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương Đây là những định hướng nhằm cải cách thể chế và phương thức hoạt động của Nhà nước

Hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về phân cấp như sau:

- Theo Từ điển Petit Larrousse thì phân cấp chính là hành động của con người trong hoạt động tổ chức nhằm tạo nên các cơ quan cấp thứ bậc khác nhau để phục vụ cho việc thực hiện một hay nhiều nhiệm vụ nào đó

- Theo Đại Từ điển Tiếng Việt thì phân cấp (động từ) được hiểu là

“Phân ra, chia thành các cấp, các hạng” [52] Như vậy, theo Đại từ điển Tiếng Việt thì phân cấp được hiểu theo nghĩa rộng hơn so với giải thích trong từ điển Petit Larrousse

- Theo Từ điển Hành chính thì phân cấp là có sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn

rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ Trung ương tới cơ sở [60]

- Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam- Nhà xuất bản Từ điển Bách khoa Hà Nội (năm 2003) thì phân cấp quản lý được sử dụng trong luật hành chính là giao công việc về quản lý nhà nước cho các cơ quan quản lý nhà nước các cấp từ trung ương xuống địa phương, cơ sở Phân cấp quản lý được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý chung, quản lý ngành, quản lý địa phương Nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp được quy định rõ ràng trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ, kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ vừa bảo đảm sự điều hành tập trung, vừa bảo đảm phát huy dân chủ, năng động của cơ sở địa phương, của ngành

Ngoài ra, theo một số tác giả thì phân cấp có thể theo hai hướng: một hướng nằm ngang là sự phân chia căn cứ vào sự khác nhau của các công việc của một cấp; hướng nằm dọc (thẳng đứng) là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các cấp khác nhau [62, tr.744] hoặc phân cấp chính là phân quyền giữa trung ương và địa phương, là việc quy định nhiệm vụ cho từng cấp chính quyền Như vậy, cho đến nay mặc dù được sử dụng một cách rộng rãi trong khá nhiều văn bản pháp luật, song cách hiểu về phân cấp vẫn còn chưa hoàn toàn thống nhất Dưới góc độ ngôn ngữ, “cấp” là loại

hạng trong một hệ thống xếp theo trình độ cao thấp, trên dưới [61, tr 119]

Từ đó, phân cấp quản lý được hiểu là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho mỗi cấp Như vậy, có hai nội dung cần lưu ý là việc chuyển giao thẩm quyền cho cấp dưới và xác định thẩm quyền của mỗi cấp đó

Phân cấp quản lý hành chính được sử dụng là một thuật ngữ để chỉ sự

phân định các quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước theo các cấp chính quyền tương ứng với các cấp hành chính

Sự phân định này hoàn toàn phụ thuộc vào thứ bậc của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước (trung ương; tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn) Tính phụ thuộc trên dưới của hệ thống các cấp chính quyền hành chính (theo quy định của pháp luật) là yếu tố chủ đạo và chi phối nghĩa sử dụng của từ phân cấp,

do đó, trong lĩnh vực pháp luật, phân cấp là thuật ngữ chỉ sự phân định quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm "bằng cách quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp theo nguyên tắc tập trung dân chủ để vừa đảm bảo việc điều hành tập trung, thống nhất của Chính phủ đồng thời phát huy dân chủ, nâng cao tính năng động của mỗi địa phương, cơ sở" như đã được giải thích trong Từ điển Luật học, hoặc “ là việc giao bớt một phần quyền quản

lý cho cấp dưới trong hệ thống quản lý chung” như đã giải thích trong Đại

Từ điển tiếng Việt

Thuật ngữ phân cấp là một từ đa nghĩa, không có một từ điển nào đưa

ra định nghĩa chính xác, đầy đủ về từ này để có thể sử dụng chung trong các trường hợp Thông thường các loại từ điển cũng chỉ giải thích cách sử dụng

từ này trong từng trường hợp cụ thể hơn là định nghĩa Thuật ngữ phân cấp được sử dụng rất phổ biến trong nhiều tài liệu và được tiếp cận từ nhiều giác

độ khác nhau, phổ biến là:

Thứ nhất, phân cấp (decentralization) là việc chuyển giao trách nhiệm

lập kế hoạch, quản lý, tạo và phân bổ nguồn lực từ Chính phủ Trung ương cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ và cơ quan khác thuộc cơ cấu tổ chức bộ máy Chính phủ Trung ương; các đơn vị cấp dưới hay chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thứ bậc; cho các cơ quan bán tự quản (bán công) hoặc các cơ quan chức năng, vùng và cũng có thể cho cả các tổ chức phi Chính phủ và tư nhân [59, tr 32]

Chuyển giao trách nhiệm như vậy được hiểu là việc chuyển giao:

- Giữa các cơ quan quản lý hành chính nhà nước trong hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp;

- Giữa các cơ quan hành chính nhà nước mang tính chất truyền thống trước đây đảm nhận cho các tổ chức không thuộc bộ máy hành chính nhà nước, phi chính phủ, tư nhân Đây chính là việc chuyển giao một số chức năng, nhiệm vụ của nhà nước cho các tổ chức không phải nhà nước, do đó có thể gọi là phân cấp theo dạng phân cấp cho thị trường, chuyển giao cho thị trường

Thứ hai, phân cấp là sự trao quyền quyết định, hành chính, tài chính

của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương Nếu bộ máy hành chính nhà nước tổ chức theo nguyên tắc tập trung, không có hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước theo thứ tự, không có hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thì hình thức phân cấp đơn giản hơn và đó chính là một sự phân công công việc trong nội bộ của một tổ chức Đó là hình thức tản quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Do đó, phân cấp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước theo nghĩa trao quyền cho cấp dưới trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước mang tính thứ bậc đòi hỏi phải có hệ thống các tổ chức hành chính nhà nước được thành lập bởi các cộng đồng dân cư và chính quyền cấp trên chỉ có thể tham gia thành lập các đơn vị hành chính tại địa phương bằng cách phê chuẩn Nếu không

có các đơn vị này và thiếu hệ thống pháp luật hoàn chỉnh xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương thì việc phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước sẽ bị hạn chế Phân cấp gắn liền với dân chủ để thành lập ra chính quyền địa phương

Thứ ba, phân cấp là cách thức tổ chức lại hệ thống các cơ quan hành

chính nhà nước bao gồm Chính phủ, các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhằm đáp ứng tốt nhất đòi hỏi và sự mong muốn hợp pháp của công dân Cách tổ chức này nhằm làm cho quá trình ra quyết định phải gắn liền với điều kiện cụ thể của từng cấp, từng đơn vị lãnh thổ Cách thức tổ chức này nhằm mục tiêu trao quyền quyết định thực hiện các hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói chung và các quyết định liên quan đến cung cấp dịch vụ công cho tất cả những người liên quan để tạo cơ hội cho họ có thể sử dụng hết lợi thế của địa phương, cộng đồng và của từng cá nhân nhằm giải quyết tốt nhất các hoạt động quản lý và cung cấp dịch vụ công Để làm được điều đó, cần mở rộng sự tham gia của nhân dân trong quá trình quyết định nhằm làm cho mọi yêu cầu, đòi hỏi của công dân, cộng đồng được đưa vào trong các quyết định quản lý hành chính nhà nước như lấy ý kiến của nhân dân tham gia vào các dự án luật, các vấn đề quan trọng ảnh hưởng đến đời sống của nhân dân Đồng thời, tăng cường tính dân chủ cơ sở và sự tham gia của nhân dân trong quá trình làm quyết định và ủng hộ quá trình phát triển liên quan đến đòi hỏi của nhân dân

Thứ tư, để hiểu về phân cấp trong quản lý cũng cần phân biệt sự khác

nhau giữa một số khái niệm: tập quyền, tản quyền, uỷ quyền, trao quyền

- Tập quyền là phương thức quản lý đòi hỏi sự tập trung cao độ, việc giải quyết mọi vấn đề nhà nước tập trung vào chính quyền Trung ương, ở đó không có sự phân quyền, phân cấp Mọi hoạt động của các thiết chế cộng đồng địa phương đều căn cứ vào những quyết định, chỉ thị của chính quyền

trung ương, của cơ quan cấp trên Chế độ quản lý này tạo thành một nền hành chính cai trị, cai quản, một chế độ thư lại thứ bậc với nhiều đẳng cấp, hàm chức khác nhau Phương thức này được áp dụng ở mọi nhà nước phong kiến và cả những nhà nước kiểu khác, trong những giai đoạn lịch sử nhất định, đặc biệt trong điều kiện chiến tranh đòi hỏi phải tập trung cao độ sức người sức của Thực tiễn lịch sử đương đại có những quốc gia áp dụng với những thành công nhất định Trong phương thức này mọi cấp hành chính- lãnh thổ đều phải chấp hành Luật, các mệnh lệnh, quyết định của cấp trên Nhưng mô hình này ngày càng trở nên lạc hậu không phù hợp với sự phát triển của dân chủ, không phát huy được tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, tính cực chính trị của dân chúng

- Tản quyền về bản chất chỉ là sự biểu hiện của tập trung, nhưng để hạn chế những nhược điểm của tập quyền, giảm mật độ tập trung của chính quyền trung ương tại thủ phủ của nó, hạn chế tình trạng quan liêu của chính quyền trung ương trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh tại các cộng đồng lãnh thổ, để thực hiện các công việc của mình chính quyền Trung ương đặt các bộ phận cơ cấu của mình tại các địa phương để giải quyết những vấn

đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của trung ương Hiện nay ở nước ta các cơ quan quản lý nhà nước trực thuộc theo ngành dọc có thể hiểu thuộc cơ cấu tổ chức và quản lý theo kiểu này như: Hải quan, Thống kê, Kho bạc, Ngân hàng nhà nước

- Uỷ quyền thực chất là việc trao cho cơ quan cấp dưới thực hiện quyền của cơ quan cấp trên Uỷ quyền thường được thực hiện theo từng vụ việc cụ thể, khi uỷ quyền thì chính quyền cấp trên có thể trao cho cấp dưới

cả các phương tiện vật chất kỹ thuật, tài chính Chính quyền cấp trên giữa quyền kiểm tra, giám sát đối với cấp dưới nghiêm ngặt

- Trao quyền là việc Chính phủ Trung ương trao những quyền nhất định của mình cho chính quyền địa phương cấp dưới hoặc cho những tổ chức khác Tính chất này đòi hỏi phải được quy định cụ thể trong những văn bản pháp luật Trao quyền mang tính phức tạp, đòi hỏi chính quyền địa phương các cấp phải có những tư cách pháp nhân công pháp cụ thể

Trong các văn kiện của Đảng và trong các văn bản pháp luật nhà nước

ta không sử dụng thuật ngữ phân quyền, mà dùng phổ biến thuật ngữ phân cấp

Phân quyền có nhiều cách hiểu khác nhau: có người quan niệm phân quyền là "phân chia quyền lực" Nếu hiểu theo cách này sẽ dẫn đến tình trạng cục bộ ngành, cát cứ địa phương, không đảm bảo được tính thống nhất của quyền lực nhà nước, không bảo đảm tính thống nhất trong quản lý nhà nước

Nhưng cũng có quan niệm phân quyền bao gồm hai nội dung: phân quyền theo chiều ngang và phân quyền theo chiều dọc [67]

Phân quyền theo chiều ngang thực chất là sự phân công chức năng, phân định thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, tạo thành một cơ chế có thể kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau để tránh lạm quyền

Phân quyền theo chiều dọc là phân chia quyền lực giữa các cấp chính quyền, mỗi cấp có những nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình, các cấp không can thiệp vào công việc của nhau, nhưng cấp trên có quyền kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của pháp luật

Phân cấp được hiểu là phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp quản lý Với cách hiểu như vậy, thì bản chất của phân quyền theo chiều dọc và phân cấp cũng có những tương đồng, gần gũi nhau

Trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung mọi quyền hành đều tập trung vào các cơ quan nhà nước trung ương, ở cấp trên, còn địa phương, cấp dưới chỉ có quyền tuân thủ các quy định của cấp trên

Như vậy có thể hiểu phân cấp là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính, nếu nhìn từ chế độ quản lý thì bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể

Nội dung của phân cấp là trao cho mỗi cấp chính quyền, mỗi khâu trong bộ máy những nhiệm vụ, quyền hạn giải quyết những công việc nhất định Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước thể hiện dưới dạng các quyền và trách nhiệm:

- Quyền, trách nhiệm về các công việc quản lý hoặc quyền cung ứng các dịch vụ hành chính công ở những lĩnh vực, quy mô nhất định theo nguyên tắc các công việc được trao "trọn gói" cho từng cấp quản lý, có nghĩa việc của cấp này sẽ không thuộc quyền của cấp khác Tuy vậy, trong một số trường hợp thì công việc của cấp này đồng thời cũng là công việc của cấp khác

- Để thực hiện các quyền, các công việc tương ứng thì từng cấp được trao quyền về ngân sách, tài chính độc lập với cấp khác

- Quyền về tổ chức, nhân sự để đảm bảo việc thực hiện các nhiệm vụ, công việc quản lý hoặc cung ứng các dịch vụ công

Thứ năm, xuất phát từ quan điểm có tính chất truyền thống của Đảng

và Nhà nước ta trước kia và hiện nay là tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc

về nhân dân, nên trong Hiến pháp không thể hiện nguyên tắc phân chia quyền lực nhưng Hiến pháp 1992 có thừa nhận một số hạt nhân hợp lý của học thuyết phân chia quyền lực Đó là sự phân công phân nhiệm nhiệm vụ rõ

ràng giữa các cơ quan: hành pháp, lập pháp và tư pháp “Sự phân công nhiệm vụ rõ ràng này tạo nên một cơ chế không tập trung quyền lực vào một

cơ cấu nào của bộ phận cấu thành nhà nước” [49, tr.249] “Phân quyền nhưng Chính phủ, cơ quan hành pháp vẫn là trung tâm của bộ máy nhà nước” [50, tr.154] Phân cấp hoạt động quản lý hành chính nhà nước là sự sáng tạo lại Chính phủ, đổi mới phương thức hoạt động quản lý hành chính nhà nước chuyển từ mô hình quản lý hành chính nhà nước có tính chất truyền thống sang quản lý theo phương thức mới, quản lý công mới, hành chính công mới

Xã hội hoá, dân chủ hoá và trình độ dân trí cao đã làm cho phân cấp trở thành nhiệm vụ quan trọng và cần thiết Việc phân cấp sẽ không thành công nếu không giải quyết được các vấn đề về nguồn thu, nhân sự và điều cơ bản chính quyền trung ương vẫn chưa muốn buông những quyền của mình Hoạt động của Chính phủ mang tính bao cấp, tập quyền, không hiệu quả đang bị thay thế bởi sự đòi hỏi của chính nhà nước và công dân bằng cơ chế thị trường xóa bỏ bao cấp, chấp nhận cạnh tranh và đặt hiệu quả lên hàng đầu Một trong những xu thế quan trọng của việc lựa chọn cơ chế thị trường

là Chính phủ không còn độc quyền trong việc cung cấp các loại dịch vụ (trừ một số loại dịch vụ có liên quan đến an ninh quốc gia), vốn là những hoạt động kinh tế độc quyền của Nhà nước trong việc cung cấp các loại dịch vụ

mà Chính phủ coi mình như là một nhà cung cấp dịch vụ, bên cạnh đó là một nhà quản lý chung xã hội có trách nhiệm thúc đẩy các thành phần kinh tế tham gia cung cấp dịch vụ có hiệu quả, trong đó có cả chính nhà nước Đổi mới quá trình hoạt động của nhà nước cũng là một trong những xu hướng chính của cải cách ở các nước

Phân cấp là một nội dung của cải cách hành chính, rộng hơn là đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước nhằm xác định rõ chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn, trách nhiệm và chịu trách nhiệm của các cơ quan quản lý

hành chính nhà nước từ Trung ương đến tận cơ sở nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước và cơ chế chuyển giao nhiệm vụ cho các tổ chức bên ngoài nhà nước Do đó, phân cấp phải đảm bảo tính thống nhất của quyền lực nhà nước, hiệu quả và phù hợp với trình độ phát triển kinh tế xã hội trong từng giai đoạn Một số công việc quản lý có thể chuyển giao cho các chủ thể phi nhà nước, các tổ chức xã hội và nhiệm vụ của Nhà nước là hoạch định chính sách, giữ quyền thanh tra, kiểm tra việc thực hiện,

xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp Chủ trương xây dựng nền kinh tế thị trường đặt ra yêu cầu xoá bỏ dần sự phân biệt kinh tế trung ương với kinh tế địa phương, xóa bỏ chế độ bộ chủ quản Đây là những yếu tố cần phải tính đến trong quá trình phân cấp Bên cạnh đó, phân cấp phải phù hợp với đặc thù quản lý nhà nước trong từng ngành, lĩnh vực, phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính- lãnh thổ Việc phân ngành, lĩnh vực được thực hiện để bảo đảm tính chuyên nghiệp, thống nhất và đặc thù trong mỗi lĩnh vực quản

lý cụ thể Chính vì vậy, đối với một số lĩnh vực quan trọng của đời sống xã hội, không thể phân cấp cho địa phương như lĩnh vực quốc phòng, tư pháp, ngoại giao, chính sách tiền tệ

Thứ sáu, UNDP đã công bố nhiều công trình nghiên cứu liên quan

đến thuật ngữ phân cấp và phân quyền [69, tr.78]

Phân cấp, phân quyền hay quản trị nhà nước liên quan đến việc tổ chức lại thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cơ quan quản trị nhà nước ở cấp trung ương, vùng, địa phương theo nguyên tắc phụ thuộc lẫn nhau nhằm tăng hiệu quả, chất lượng cũng như gia tăng quyền hạn và năng lực của chính quyền địa phương Phân cấp, phân quyền hy vọng gia tăng những thành tố cơ bản của quản trị trong quyết định kinh tế, chính trị và xã hội; hỗ trợ sự phát triển năng lực của nhân dân, mở rộng trách nhiệm của Chính phủ, công khai

và chịu trách nhiệm Phân cấp phân quyền hay quản trị nhà nước không phải

là kết quả cuối cùng mà là cách thức hướng đến mở cửa, thích ứng và hiệu quả quản lý địa phương, mở rộng sự tham gia của đại diện cộng đồng trong xây dựng quyết định Sự cho phép các tổ chức của cộng đồng, vùng tham gia quản lý các vấn đề của địa phương tạo nên một hệ thống chính quyền địa phương và thúc đẩy sự tiếp cận sát hơn giữa Chính phủ và địa phương thích ứng với đòi hỏi và ưu tiên của địa phương thích ứng đối với đòi hỏi và ưu tiên của địa phương và bảo đảm sự can thiệp của nhà nước đáp ứng đòi hỏi của xã hội Phân cấp, phân quyền thúc đẩy khuyến khích hướng đến sự đổi mới chính sách và chương trình vì đó là kết quả của quản trị nhà nước Phân cấp, phân quyền là một cách tiếp cận mới về thực hiện chính sách, chính quyền địa phương đòi hỏi phải có trách nhiệm rộng và mới hơn để cung cấp dịch vụ cho xã hội

Chương trình phát triển của Liên hợp quốc đã nghiên cứu phân cấp, phân quyền gắn liền với quản trị nhà nước và cho rằng: phân quyền khu vực công tự nó không thể thành công nếu không có những sự hỗ trợ để tăng cường quản trị địa phương trong đó gắn liền giữa các chủ thể khác nhau của khu vực công và khu vực tư cũng như xã hội Quản trị nhà nước theo hướng phân quyền là kết quả của mối quan hệ tổng hợp, hài hòa từ sự cân bằng quyền hạn và trách nhiệm giữa Chính phủ (Trung ương), chính quyền địa phương các cấp và các tổ chức khác và năng lực của các chủ thể địa phương trong việc thực hiện trách nhiệm được phân quyền thông qua cơ chế tham gia

Thứ bảy, phân cấp ở nước ta thực chất là trao cho từng cấp hành

chính- lãnh thổ những quyền tự quyết định, tự quản lý những công việc cụ thể nhất định trên các lĩnh vực Các cấp chính quyền có những nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và nguồn lực của mình tuỳ theo khả năng thực tế của địa phương để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn Nhiệm vụ, quyền hạn tự quyết đó được thực hiện thông qua các pháp nhân công quyền là: Hội đồng

nhân dân, Uỷ ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân Nhưng hoạt động của chính quyền địa phương đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của chính quyền trung ương Hiện nay, căn cứ vào cách phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ mà ở Việt nam các cấp chính quyền gồm: trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Phân cấp quản lý nhà nước vừa được hiểu là việc phân cấp giữa trung ương với chính quyền cấp tỉnh, vừa được hiểu là phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau Theo các văn kiện của Đảng, phân cấp được tiến hành theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương trên cơ sở nguyên tắc “chính quyền trung ương quản lý tập trung một số lĩnh vực theo ngành dọc được xác định từ yêu cầu thực tế Đối với một số lĩnh vực khác, trung ương trực tiếp quản lý một phần, còn một phần phân cấp cho địa phương quản lý” Theo tinh thần đó, phân cấp được hiểu là việc chuyển giao nhiệm vụ, thẩm quyền từ cơ quan quản lý nhà nước cấp trên xuống cơ quan quản lý cấp dưới nhằm đạt được mục tiêu chung là nâng

cao hiệu quả quản lý [63, tr.1] Việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn chỉ có

thể được tiến hành khi thẩm quyền và trách nhiệm của các cấp được xác định

rõ ràng Do vậy, bản thân khái niệm phân cấp phải hàm chứa nội dung phân định thẩm quyền, chuyển giao nhiệm vụ Cũng cần phân biệt phân cấp quản

lý nhà nước với một số khái niệm gần với nó là phân công, phân nhiệm, phân quyền Phân công và phân nhiệm chỉ sự xác định quyền hạn, trách nhiệm cả theo chiều ngang và chiều dọc, phân quyền được hiểu là phân giao quyền hạn Như vậy, để tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước thì phải phân định thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp phù hợp với năng lực và điều kiện thực tế của địa phương Tuy nhiên, phân cấp quản lý nhà nước không chỉ đơn thuần là vấn đề chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn từ trung ương xuống địa phương, từ cấp trên xuống cấp dưới mà thực chất có liên quan đến nhiều nội dung rộng lớn và rất sâu sắc như việc xác định đúng

đắn nội dung của quản lý nhà nước trên lĩnh vực cụ thể, xác định nhu cầu về quản lý của nền kinh tế- xã hội trong điều kiện mới đến việc tính toán năng lực thực tế của bộ máy, đội ngũ cán bộ công chức và việc thiết kế mô hình tổ chức, xác định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mỗi cơ quan, tổ chức, các chức danh quản lý…

Như vậy, theo các cách tiếp cận nêu trên, khái niệm về phân cấp quản

lý nhà nước được hiểu như sau:

Phân cấp là một phương pháp, cách thức quản lý trong đó phân giao một cách hợp lý chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn cho các cơ quan thực thi quyền hành pháp thông qua việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo nguyên tắc mỗi cấp quản lý nhà nước sẽ có vị trí độc lập tương đối trong hệ thống quản lý với những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước

1.2.2 Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng

Mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương là một vấn đề chính trị- pháp lý, liên quan đến việc xác định hình thức nhà nước và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước trong mô hình nhà nước tương ứng Quy chế pháp

lý của từng cấp chính quyền được thể hiện ở địa vị hiến định, luật định, ở khối lượng thẩm quyền mà cấp đó đảm nhận Mối quan hệ giữa trung ương

và địa phương xét về bản chất thể hiện ở việc phân cấp quản lý nhà nước, nghĩa là phân định thẩm quyền giữa các các cơ quan nhà nước trung ương với các cơ quan nhà nước ở địa phương mà trước hết là cấp tỉnh Đối với một

số trường hợp khác, phân cấp được tiến hành để giải quyết mối quan hệ trực tiếp giữa trung ương và các cấp chính quyền thấp hơn- cấp huyện hoặc cấp

xã

Trong những năm qua, vấn đề phân cấp để tăng cường hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương luôn là mối quan tâm chú ý của nhiều

quốc gia trên thế giới Ở một số nước đang phát triển, cơ chế quản lý tập trung làm giảm quá trình phát triển kinh tế, xu hướng hội nhập với khu vực

và quốc tế Cơ chế này làm trì trệ trong quản lý, chồng chéo về trách nhiệm

và làm cồng kềnh thêm bộ máy hành chính vốn đã phức tạp Tuy nhiên, đến nay một số quốc gia đã ban hành Luật phân cấp như Hàn Quốc năm 1991, Thái Lan năm 1999, Luật phân quyền ở Pháp năm 1983, Luật chính quyền địa phương năm 1991 ở Philippin, một số nước khác thông qua luật cơ bản

để tăng cường tính tự chủ của địa phương Việc phân cấp quản lý nhà nước nói chung, phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng nói riêng cho thấy thực trạng quản lý ở một số nước đã có nhiều thay đổi phù hợp với sự phát triển kinh tế xã hội Qua tìm hiểu, thu thập và nghiên cứu các tài liệu liên quan đến phân cấp ở một số nước cho thấy:

Cơ chế phân quyền và tản quyền được thể hiện rất rõ như sự hình thành chính quyền đại đô thị ở Toronto (Canađa) Từ năm 1954, Uỷ ban đô thị gồm 12 thành viên của 12 thị trấn xung quanh đã được thành lập Uỷ ban này và chính quyền thành phố có sự phân công rõ ràng Cơ quan chính quyền

đô thị chủ yếu chịu trách nhiệm về xử lý ô nhiễm, cấp nước, đường bộ chính, quy hoạch xây dựng đô thị, công viên đô thị, xử lý rác thải, giao thông công cộng , cơ quan chính quyền cấp dưới đô thị chịu trách nhiệm cấp nước phân phối tại từng khu vực, thu nhận chất bẩn, nước bẩn, phế thải, quy hoạch khu

sở tại, công viên khu sở tại, chống cháy Đến năm 1967, đại đô thị Toronto lại thực hiện việc điều chỉnh đó là thành lập đại đô thị gồm thành phố Toronto và 5 thị trấn tự trị bao quanh nhưng vẫn duy trì mô hình quản lý của chính quyền 2 cấp

Ở Pháp: Trước năm 1982, quyền lực hầu hết tập trung ở chính quyền trung ương, chính quyền địa phương có rất ít quyền Thông qua Luật phi tập trung hoá năm 1982, lần đầu tiên Chính phủ Pháp đã tiến hành phân quyền

cho chính quyền địa phương Qua đó, chính quyền địa phương cấp vùng, cấp tỉnh có nhiều quyền hơn so với trước đây, Chính phủ đã phân nhiều quyền hơn cho tỉnh trưởng, Giám đốc các sở, ban, ngành Trước đây, Sở, ban, ngành cũng là đại diện của Bộ tạo chính quyền địa phương, nay thì không Năm 2003, Chính phủ Pháp đã sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1958 trong đó khẳng định rõ Nhà nước Pháp là Nhà nước phi tập trung hoá Năm 2004, Luật ngày 13 tháng 8 năm 2004 đã giao thêm quyền cho chính quyền cấp vùng và cấp tỉnh Phi tập trung hoá cho chính quyền địa phương không phải thực hiện trên tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước, việc chuyển giao nhiệm

vụ gắn với nguồn lực tương ứng (kinh phí và con người) để chính quyền địa phương hoàn thành nhiệm vụ, 130.000 công chức nhà nước được chuyển thành công chức địa phương, do chính quyền địa phương trực tiếp quản lý Đối với các cơ quan phi tập trung ở Trung ương, Sở Hạ tầng cấp vùng được cấu trúc rất gọn nhẹ chủ yếu là nghiên cứu và lập chương trình, trong khi Ban Hạ tầng cấp tỉnh lại được trang bị những phương tiện khá hùng hậu tương ứng với thẩm quyền khá rộng của mình: quy hoạch đô thị, nhà ở, cả các công trình cơ sở hạ tầng lớn, các công trình công cộng và giao thông Các văn phòng phi tập trung thường được thành lập ở cấp quận và địa hạt hành chính Đối với các cơ quan phi tập trung ở địa phương, các cơ quan cấp vùng và cấp tỉnh tuy có thẩm quyền quyết định hạn chế nhưng bên cạnh việc

có thể hỗ trợ tài chính cho các xã để thu mua đất đai và triển khai quy hoạch vẫn có thể đề nghị được tham gia vào việc xây dựng các hồ sơ quy hoạch của

xã trong khuôn khổ hợp đồng triển khai quy hoạch, các vùng có vai trò quan trọng trong việc xây dựng các chương trình trung hạn về triển khai quy hoạch lãnh thổ và trong việc phân bổ nguồn tín dụng trong đó có các khoản

hỗ trợ tài chính của Liên minh châu Âu Bên cạnh đó, các tỉnh còn có quyền can thiệp khi quyết định phân định các khu vực không gian tự nhiên nhạy

cảm Ở cấp xã, các xã ít nhiều được uỷ thác nhiều thẩm quyền cho phép họ

có thể kiểm soát được quá trình lập quy hoạch sử dụng đất, cấp giấy phép xây dựng, triển khai quy hoạch và can thiệp khi cần thiết thông qua việc sử dụng quyền được ưu tiên mua tài sản của mình Các xã này thành lập những

cơ quan chuyên môn gồm phòng quản lý đất đai, phòng triển khai quy hoạch

đô thị và phòng cấp giấy phép xây dựng Tuy đã có nhiều thay đổi trong việc phân cấp nhưng tàn dư của cơ chế trung ương tập quyền vẫn còn ảnh hưởng nhiều đến kiến trúc đô thị, bảo vệ và tôn tạo các khu phố cổ, hiện nay ở Pháp mọi dự án sửa chữa, xây dựng làm thay đổi những khu phố có giá trị lịch sử, thẩm mỹ hoặc có tính chất bảo vệ đặc biệt phải được sự cho phép của Kiến trúc sư quản lý công trình của Pháp Thủ tục này vẫn chưa được phân quyền cho chính quyền địa phương, trong khi trên thực tế, việc xác định phạm vi và quy hoạch các khu bảo tồn luôn được thực hiện với sự hợp tác chặt chẽ của chính quyền xã, ngay cả khi chưa có luật về phân quyền năm 1983 [66, tr 68-69]

Ở Liên Bang Nga: Trong quản lý kiến trúc, cơ quan kiến trúc và quy hoạch xây dựng đô thị liên bang (đứng đầu là kiến trúc sư trưởng) là cơ quan hành pháp trong lĩnh vực kiến trúc, soạn thảo và thực hiện chính sách quốc gia về kiến trúc, soạn thảo các tiêu chuẩn, tổ chức hoạt động của các cơ quan cấp giấy phép hành nghề kiến trúc Cơ quan tự quản ở địa phương được điều hòa hoạt động kiến trúc nhưng phải tuân thủ sự kiểm tra, giám sát của cơ quan cấp trên [46, tr 14-15]

Trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng đô thị, Chính phủ Liên Bang Nga

có vai trò quan trọng trong việc hoạch định chính sách, trong đó có quyền chuyển giao một phần quyền hạn của mình cho các cơ quan hành pháp theo thỏa thuận Hệ thống cơ quan hành pháp trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng

đô thị gồm: cơ quan kiến trúc và quy hoạch xây dựng đô thị liên bang, các cơ

quan kiến trúc và quy hoạch xây dựng đô thị địa phương, các cơ quan thẩm định nhà nước về hồ sơ quy hoạch xây dựng đô thị và thiết kế Các cơ quan kiến trúc và quy hoạch xây dựng đô thị của các điểm dân cư đô thị và nông thôn, các khu thị chính khác (cơ quan kiến trúc và quy hoạch xây dựng đô thị địa phương) được thành lập theo quyết định của các cơ quan tự quản địa phương và tổ chức các công việc của mình phù hợp với điều lệ của các khu thị chính Cơ quan quản lý ở địa phương thực hiện theo phân cấp và có thể được cơ quan cấp trên bổ sung thêm quyền hạn trong các văn bản pháp luật Văn bản pháp luật của cơ quan tự quản địa phương phải tính đến đặc điểm của việc thực hiện tự quản ở địa phương trong ranh giới đất đai thuộc quyền của họ để có thể quy định thêm quyền hạn cho cơ quan kiến trúc- quy hoạch xây dựng đô thị địa phương [45, tr 20- 25]

Ở Hàn Quốc, phân cấp là vấn đề mấu chốt trong tư tưởng cải cách tổ chức bộ máy hành chính ở Hàn Quốc Sau khi có Luật tự chủ của chính quyền địa phương tháng 6 năm 1988, cơ cấu chính quyền địa phương được

tổ chức lại phân thành 2 loại: chính quyền địa phương cấp 1 và chính quyền địa phương cấp 2 Đến tháng 3 năm 1994, Luật này được sửa đổi, bổ sung, trong đó thay thế bổ nhiệm tỉnh trưởng, thị trưởng bằng chế độ dân bầu trực tiếp, phó thị trưởng do cấp trên cử xuống

Ở mỗi quốc gia khác nhau, lĩnh vực xây dựng được quản lý bởi các cơ quan quản lý có tên gọi khác nhau như: Bộ Xây dựng (Trung quốc, Việt Nam), Bộ Xây dựng và Giao thông (Hàn Quốc), Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông (Nhật Bản), Bộ Công trình, Bộ Nhà ở và Chính quyền địa phương (Malaixia), Bộ Phát triển Quốc gia (Singapore) Tuy trình độ phát triển và đặc điểm lịch sử kinh tế- xã hội ở các nước khác nhau nhưng phân cấp luôn

là mối quan tâm lớn của chính phủ mỗi nước, cần đặt trọng tâm vào việc nghiên cứu, tham khảo phân cấp ở Trung Quốc, nước có nhiều điểm tương

đồng với nước ta về hình thức tổ chức bộ máy nhà nước, thể chế chính trị, kinh tế, điều kiện tự nhiên và sinh hoạt dân cư Đây cũng là đất nước trong những năm gần đây đã có bước phát triển vượt bậc về kinh tế- xã hội

Sau 3 lần cải cách, chính quyền địa phương ở Trung Quốc được tổ chức thành 3 cấp hoàn chỉnh, hiện nay Trung Quốc có 22 tỉnh, 5 khu tự trị, 4 thành phố trực thuộc Trung ương Khu tự trị chia thành châu tự trị, huyện, huyện tự trị, thành phố Thành phố trực thuộc Trung ương và các thành phố lớn khác chia thành các quận huyện Huyện, huyện tự trị chia thành các xã,

xã dân tộc, thị trấn Ở cấp xã thành lập các làng thành đơn vị tự quản hoạt động rất hiệu quả Cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng ở Trung quốc là

Bộ Xây dựng Cơ quan quản lý hành chính quy hoạch xây dựng đô thị thuộc Quốc vụ viện quản lý thống nhất công tác quy hoạch xây dựng đô thị của cả nước Việc thực hiện phân cấp quản lý quy hoạch đô thị được quy định như sau:

Cơ quan quản lý hành chính quy hoạch chung đô thị Quốc vụ viện tổ chức lập quy hoạch hệ thống thành phố thị trấn, toàn quốc

Chính quyền nhân dân tỉnh hoặc khu tự trị tổ chức lập quy hoạch hệ thống thành phố thị trấn toàn tỉnh

Chính quyền nhân dân thành phố hoặc địa khu, châu tự trị tổ chức lập quy hoạch hệ thống thành phố thị trấn toàn thành phố

Chính quyền nhân dân huyện hoặc huyện tự trị tổ chức lập quy hoạch

hệ thống thành phố toàn huyện

Cơ quan quản lý hành chính quy hoạch đô thị thuộc chính quyền nhân dân cấp trên chung của các khu vực liên quan tổ chức lập quy hoạch

hệ thống thành phố thị trấn liên khu vực hành chính [44, tr.18]

Những nội dung nêu trên cho thấy pháp luật về xây dựng của Việt Nam cũng có nhiều điểm giống pháp luật về xây dựng của các nước, nhất là Trung Quốc ở chỗ cũng quy định thẩm quyền trình, thẩm định và phê duyệt

dự án rất rõ ràng, phân công nhiệm vụ cụ thể đến cấp xã Trong quá trình soạn thảo, xây dựng pháp luật ngoài việc đúc kết kinh nghiệm thực tiễn, chúng ta cần phải tiếp thu kinh nghiệm của nước ngoài để vận dụng vào Việt Nam cho phù hợp

Như vậy, phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng có thể được thực hiện thông qua 3 hình thức: trao quyền, uỷ quyền và tản quyền Tuy nhiên, việc phân thêm nhiệm vụ cho nhiều chủ thể khác nhau đòi hỏi các cơ quan quản lý nhà nước phải nêu cao vai trò quản lý vĩ mô của mình, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát cũng như chú trọng đến mối tương tác giữa ngành xây dựng với các ngành, lĩnh vực khác và ngay trong chính ngành xây dựng

Phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng là sự phân định nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa chính quyền các cấp theo quy định của pháp luật phù hợp với năng lực thực tế của mỗi cấp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước

1.2.3 Mục tiêu, quan điểm, nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước

về xây dựng

Căn cứ vào Luật Xây dựng, Luật Nhà ở và các văn bản hướng dẫn thi hành, Bộ Xây dựng đã tập trung chỉ đạo quán triệt các mục tiêu, quan điểm phân cấp nêu trong Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, triển khai các nội dung phân cấp ngay trong quá trình soạn thảo, hoàn thiện các văn bản hướng dẫn Nội dung phân cấp về xây dựng thực chất là việc xác định lại và phân công lại chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của từng cấp

1.2.3.1 Mục tiêu phân cấp

Mục tiêu chung:

Quy định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp trong hệ thống hành chính nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà nước về xây dựng; phát huy tính năng động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong giải quyết tốt nhất công việc quản lý nhà nước ngành xây dựng, phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của các tổ chức, cá nhân trong

xã hội; bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội ở từng địa phương trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Mục tiêu cụ thể:

- Quy định rõ nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Xây dựng, chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã trong quản lý nhà nước về xây dựng

- Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước về xây dựng thông qua việc phân cấp, giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, phát huy tốt nhất tính năng động, sáng tạo của mỗi cấp chính quyền

- Nâng cao chất lượng giải quyết công việc của cấp chính quyền nhằm thúc đẩy phát triển ngành xây dựng và đáp ứng nhu cầu và lợi ích của các đối tượng tham gia hoạt động xây dựng

1.2.3.2 Các quan điểm, nguyên tắc phân cấp

- Quán triệt quan điểm quyền lực nhà nước là thống nhất, bảo đảm quản lý thống nhất của Chính phủ về thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, thanh tra, kiểm tra trong ngành xây dựng; đồng thời phát huy quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền các cấp trong việc thực hiện các

nhiệm vụ quản lý nhà nước ngành xây dựng trên địa bàn

- Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với

quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý nhà nước của

Bộ Xây dựng với nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền các cấp đối với các hoạt động xây dựng trên địa bàn lãnh thổ

- Bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện; phân cấp phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm, gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp

- Phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn, đặc thù của ngành xây dựng, điều kiện và khả năng phát triển của từng khu vực, vùng lãnh thổ, với từng loại hình đô thị, nông thôn, với xu thế hội nhập khu vực và quốc tế

- Phải bảo đảm tương ứng giữa nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm với nguồn lực tài chính, tổ chức, nhân sự và các điều kiện cần thiết khác; phải đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan

- Bảo đảm quyền và thực hiện đầy đủ trách nhiệm của Hội đồng nhân

dân, Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc quyết định, thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp; chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷ