Mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương là một vấn đề chính trị- pháp lý, liên quan đến việc xác định hình thức nhà nước và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước trong mô hình nhà nước tương ứng. Quy chế pháp lý của từng cấp chính quyền được thể hiện ở địa vị hiến định, luật định, ở khối lượng thẩm quyền mà cấp đó đảm nhận. Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương xét về bản chất thể hiện ở việc phân cấp quản lý nhà nước, nghĩa là phân định thẩm quyền giữa các các cơ quan nhà nước trung ương với các cơ quan nhà nước ở địa phương mà trước hết là cấp tỉnh. Đối với một số trường hợp khác, phân cấp được tiến hành để giải quyết mối quan hệ trực tiếp giữa trung ương và các cấp chính quyền thấp hơn- cấp huyện hoặc cấp xã.
Trong những năm qua, vấn đề phân cấp để tăng cường hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương luôn là mối quan tâm chú ý của nhiều
quốc gia trên thế giới. Ở một số nước đang phát triển, cơ chế quản lý tập trung làm giảm quá trình phát triển kinh tế, xu hướng hội nhập với khu vực và quốc tế. Cơ chế này làm trì trệ trong quản lý, chồng chéo về trách nhiệm và làm cồng kềnh thêm bộ máy hành chính vốn đã phức tạp. Tuy nhiên, đến nay một số quốc gia đã ban hành Luật phân cấp như Hàn Quốc năm 1991, Thái Lan năm 1999, Luật phân quyền ở Pháp năm 1983, Luật chính quyền địa phương năm 1991 ở Philippin, một số nước khác thông qua luật cơ bản để tăng cường tính tự chủ của địa phương. Việc phân cấp quản lý nhà nước nói chung, phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng nói riêng cho thấy thực trạng quản lý ở một số nước đã có nhiều thay đổi phù hợp với sự phát triển kinh tế xã hội. Qua tìm hiểu, thu thập và nghiên cứu các tài liệu liên quan đến phân cấp ở một số nước cho thấy:
Cơ chế phân quyền và tản quyền được thể hiện rất rõ như sự hình thành chính quyền đại đô thị ở Toronto (Canađa). Từ năm 1954, Uỷ ban đô thị gồm 12 thành viên của 12 thị trấn xung quanh đã được thành lập. Uỷ ban này và chính quyền thành phố có sự phân công rõ ràng. Cơ quan chính quyền đô thị chủ yếu chịu trách nhiệm về xử lý ô nhiễm, cấp nước, đường bộ chính, quy hoạch xây dựng đô thị, công viên đô thị, xử lý rác thải, giao thông công cộng..., cơ quan chính quyền cấp dưới đô thị chịu trách nhiệm cấp nước phân phối tại từng khu vực, thu nhận chất bẩn, nước bẩn, phế thải, quy hoạch khu sở tại, công viên khu sở tại, chống cháy... Đến năm 1967, đại đô thị Toronto lại thực hiện việc điều chỉnh đó là thành lập đại đô thị gồm thành phố Toronto và 5 thị trấn tự trị bao quanh nhưng vẫn duy trì mô hình quản lý của chính quyền 2 cấp.
Ở Pháp: Trước năm 1982, quyền lực hầu hết tập trung ở chính quyền trung ương, chính quyền địa phương có rất ít quyền. Thông qua Luật phi tập trung hoá năm 1982, lần đầu tiên Chính phủ Pháp đã tiến hành phân quyền
cho chính quyền địa phương. Qua đó, chính quyền địa phương cấp vùng, cấp tỉnh có nhiều quyền hơn so với trước đây, Chính phủ đã phân nhiều quyền hơn cho tỉnh trưởng, Giám đốc các sở, ban, ngành. Trước đây, Sở, ban, ngành cũng là đại diện của Bộ tạo chính quyền địa phương, nay thì không. Năm 2003, Chính phủ Pháp đã sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1958 trong đó khẳng định rõ Nhà nước Pháp là Nhà nước phi tập trung hoá. Năm 2004, Luật ngày 13 tháng 8 năm 2004 đã giao thêm quyền cho chính quyền cấp vùng và cấp tỉnh. Phi tập trung hoá cho chính quyền địa phương không phải thực hiện trên tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước, việc chuyển giao nhiệm vụ gắn với nguồn lực tương ứng (kinh phí và con người) để chính quyền địa phương hoàn thành nhiệm vụ, 130.000 công chức nhà nước được chuyển thành công chức địa phương, do chính quyền địa phương trực tiếp quản lý. Đối với các cơ quan phi tập trung ở Trung ương, Sở Hạ tầng cấp vùng được cấu trúc rất gọn nhẹ chủ yếu là nghiên cứu và lập chương trình, trong khi Ban Hạ tầng cấp tỉnh lại được trang bị những phương tiện khá hùng hậu tương ứng với thẩm quyền khá rộng của mình: quy hoạch đô thị, nhà ở, cả các công trình cơ sở hạ tầng lớn, các công trình công cộng và giao thông. Các văn phòng phi tập trung thường được thành lập ở cấp quận và địa hạt hành chính. Đối với các cơ quan phi tập trung ở địa phương, các cơ quan cấp vùng và cấp tỉnh tuy có thẩm quyền quyết định hạn chế nhưng bên cạnh việc có thể hỗ trợ tài chính cho các xã để thu mua đất đai và triển khai quy hoạch vẫn có thể đề nghị được tham gia vào việc xây dựng các hồ sơ quy hoạch của xã trong khuôn khổ hợp đồng triển khai quy hoạch, các vùng có vai trò quan trọng trong việc xây dựng các chương trình trung hạn về triển khai quy hoạch lãnh thổ và trong việc phân bổ nguồn tín dụng trong đó có các khoản hỗ trợ tài chính của Liên minh châu Âu. Bên cạnh đó, các tỉnh còn có quyền can thiệp khi quyết định phân định các khu vực không gian tự nhiên nhạy
cảm. Ở cấp xã, các xã ít nhiều được uỷ thác nhiều thẩm quyền cho phép họ có thể kiểm soát được quá trình lập quy hoạch sử dụng đất, cấp giấy phép xây dựng, triển khai quy hoạch và can thiệp khi cần thiết thông qua việc sử dụng quyền được ưu tiên mua tài sản của mình. Các xã này thành lập những cơ quan chuyên môn gồm phòng quản lý đất đai, phòng triển khai quy hoạch đô thị và phòng cấp giấy phép xây dựng. Tuy đã có nhiều thay đổi trong việc phân cấp nhưng tàn dư của cơ chế trung ương tập quyền vẫn còn ảnh hưởng nhiều đến kiến trúc đô thị, bảo vệ và tôn tạo các khu phố cổ, hiện nay ở Pháp mọi dự án sửa chữa, xây dựng làm thay đổi những khu phố có giá trị lịch sử, thẩm mỹ hoặc có tính chất bảo vệ đặc biệt phải được sự cho phép của Kiến trúc sư quản lý công trình của Pháp. Thủ tục này vẫn chưa được phân quyền cho chính quyền địa phương, trong khi trên thực tế, việc xác định phạm vi và quy hoạch các khu bảo tồn luôn được thực hiện với sự hợp tác chặt chẽ của chính quyền xã, ngay cả khi chưa có luật về phân quyền năm 1983 [66, tr. 68-69].
Ở Liên Bang Nga: Trong quản lý kiến trúc, cơ quan kiến trúc và quy hoạch xây dựng đô thị liên bang (đứng đầu là kiến trúc sư trưởng) là cơ quan hành pháp trong lĩnh vực kiến trúc, soạn thảo và thực hiện chính sách quốc gia về kiến trúc, soạn thảo các tiêu chuẩn, tổ chức hoạt động của các cơ quan cấp giấy phép hành nghề kiến trúc. Cơ quan tự quản ở địa phương được điều hòa hoạt động kiến trúc nhưng phải tuân thủ sự kiểm tra, giám sát của cơ quan cấp trên [46, tr. 14-15].
Trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng đô thị, Chính phủ Liên Bang Nga có vai trò quan trọng trong việc hoạch định chính sách, trong đó có quyền chuyển giao một phần quyền hạn của mình cho các cơ quan hành pháp theo thỏa thuận. Hệ thống cơ quan hành pháp trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng đô thị gồm: cơ quan kiến trúc và quy hoạch xây dựng đô thị liên bang, các cơ
quan kiến trúc và quy hoạch xây dựng đô thị địa phương, các cơ quan thẩm định nhà nước về hồ sơ quy hoạch xây dựng đô thị và thiết kế. Các cơ quan kiến trúc và quy hoạch xây dựng đô thị của các điểm dân cư đô thị và nông thôn, các khu thị chính khác (cơ quan kiến trúc và quy hoạch xây dựng đô thị địa phương) được thành lập theo quyết định của các cơ quan tự quản địa phương và tổ chức các công việc của mình phù hợp với điều lệ của các khu thị chính. Cơ quan quản lý ở địa phương thực hiện theo phân cấp và có thể được cơ quan cấp trên bổ sung thêm quyền hạn trong các văn bản pháp luật. Văn bản pháp luật của cơ quan tự quản địa phương phải tính đến đặc điểm của việc thực hiện tự quản ở địa phương trong ranh giới đất đai thuộc quyền của họ để có thể quy định thêm quyền hạn cho cơ quan kiến trúc- quy hoạch xây dựng đô thị địa phương [45, tr. 20- 25].
Ở Hàn Quốc, phân cấp là vấn đề mấu chốt trong tư tưởng cải cách tổ chức bộ máy hành chính ở Hàn Quốc. Sau khi có Luật tự chủ của chính quyền địa phương tháng 6 năm 1988, cơ cấu chính quyền địa phương được tổ chức lại phân thành 2 loại: chính quyền địa phương cấp 1 và chính quyền địa phương cấp 2. Đến tháng 3 năm 1994, Luật này được sửa đổi, bổ sung, trong đó thay thế bổ nhiệm tỉnh trưởng, thị trưởng bằng chế độ dân bầu trực tiếp, phó thị trưởng do cấp trên cử xuống.
Ở mỗi quốc gia khác nhau, lĩnh vực xây dựng được quản lý bởi các cơ quan quản lý có tên gọi khác nhau như: Bộ Xây dựng (Trung quốc, Việt Nam), Bộ Xây dựng và Giao thông (Hàn Quốc), Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông (Nhật Bản), Bộ Công trình, Bộ Nhà ở và Chính quyền địa phương (Malaixia), Bộ Phát triển Quốc gia (Singapore). Tuy trình độ phát triển và đặc điểm lịch sử kinh tế- xã hội ở các nước khác nhau nhưng phân cấp luôn là mối quan tâm lớn của chính phủ mỗi nước, cần đặt trọng tâm vào việc nghiên cứu, tham khảo phân cấp ở Trung Quốc, nước có nhiều điểm tương
đồng với nước ta về hình thức tổ chức bộ máy nhà nước, thể chế chính trị, kinh tế, điều kiện tự nhiên và sinh hoạt dân cư. Đây cũng là đất nước trong những năm gần đây đã có bước phát triển vượt bậc về kinh tế- xã hội.
Sau 3 lần cải cách, chính quyền địa phương ở Trung Quốc được tổ chức thành 3 cấp hoàn chỉnh, hiện nay Trung Quốc có 22 tỉnh, 5 khu tự trị, 4 thành phố trực thuộc Trung ương. Khu tự trị chia thành châu tự trị, huyện, huyện tự trị, thành phố. Thành phố trực thuộc Trung ương và các thành phố lớn khác chia thành các quận huyện. Huyện, huyện tự trị chia thành các xã, xã dân tộc, thị trấn. Ở cấp xã thành lập các làng thành đơn vị tự quản hoạt động rất hiệu quả. Cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng ở Trung quốc là Bộ Xây dựng. Cơ quan quản lý hành chính quy hoạch xây dựng đô thị thuộc Quốc vụ viện quản lý thống nhất công tác quy hoạch xây dựng đô thị của cả nước. Việc thực hiện phân cấp quản lý quy hoạch đô thị được quy định như sau:
Cơ quan quản lý hành chính quy hoạch chung đô thị Quốc vụ viện tổ chức lập quy hoạch hệ thống thành phố thị trấn, toàn quốc.
Chính quyền nhân dân tỉnh hoặc khu tự trị tổ chức lập quy hoạch hệ thống thành phố thị trấn toàn tỉnh.
Chính quyền nhân dân thành phố hoặc địa khu, châu tự trị tổ chức lập quy hoạch hệ thống thành phố thị trấn toàn thành phố.
Chính quyền nhân dân huyện hoặc huyện tự trị tổ chức lập quy hoạch hệ thống thành phố toàn huyện.
Cơ quan quản lý hành chính quy hoạch đô thị thuộc chính quyền nhân dân cấp trên chung của các khu vực liên quan tổ chức lập quy hoạch hệ thống thành phố thị trấn liên khu vực hành chính [44, tr.18].
Những nội dung nêu trên cho thấy pháp luật về xây dựng của Việt Nam cũng có nhiều điểm giống pháp luật về xây dựng của các nước, nhất là Trung Quốc ở chỗ cũng quy định thẩm quyền trình, thẩm định và phê duyệt dự án rất rõ ràng, phân công nhiệm vụ cụ thể đến cấp xã. Trong quá trình soạn thảo, xây dựng pháp luật ngoài việc đúc kết kinh nghiệm thực tiễn, chúng ta cần phải tiếp thu kinh nghiệm của nước ngoài để vận dụng vào Việt Nam cho phù hợp.
Như vậy, phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng có thể được thực hiện thông qua 3 hình thức: trao quyền, uỷ quyền và tản quyền. Tuy nhiên, việc phân thêm nhiệm vụ cho nhiều chủ thể khác nhau đòi hỏi các cơ quan quản lý nhà nước phải nêu cao vai trò quản lý vĩ mô của mình, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát cũng như chú trọng đến mối tương tác giữa ngành xây dựng với các ngành, lĩnh vực khác và ngay trong chính ngành xây dựng.
Phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng là sự phân định nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa chính quyền các cấp theo quy định của pháp luật phù hợp với năng lực thực tế của mỗi cấp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.