Cải cách dịch vụ công qua thực tiễn tỉnh Cao Bằng

Nhìn từ phía chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quán lý hành chính và bảo

TRƯỜNG ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

ĐINH THỊ MAI LAN

CẢI CÁCH DỊCH VỤ CÔNG QUA THỰC TIỄN TỈNH CAO BẰNG

Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT

Người hướng dẫn: TS Vũ Trọng Hách

Hà Nội - 2011

1.2.Các loại dịch vụ công và phương thức cung cấp 13

Chương II- Thực trạng cải cách dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng 48

2.1.Những đặc thù ảnh hưởng đến quá trình cải cách dịch vụ công

ở tỉnh Cao Bằng

48

2.2.Thực trạng cải cách dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng 54

2.3.Những nguyên nhân của tồn tại, hạn chế về cải cách dịch vụ

3.3 Các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ công 89

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 106

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nhà nước ta đang thực hiện mạnh mẽ công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia cũng như không ngừng đổi mới, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm tạo những bước phát triển vững chắc về mọi mặt chính trị, kinh tế, xã hội Trong đó mục tiêu quan trọng được đặt lên hàng đầu là nâng cao đời sống mọi mặt của người dân, khuyến khích

sự tham gia của người dân vào quá trình hoạt động của nhà nước, từ đó, hướng đến sự thay đổi nhận thức từ quan niệm: chức năng chủ yếu của nhà nước là quản lý (cai trị) sang quan niệm nhà nước gắn với vai trò phục vụ Trong tiến trình này, cải cách dịch vụ công được đặt ra và trở thành chiến lược lâu dài Đây cũng là một trong những yêu cầu của chương trình cải cách nền hành chính tổng thể theo mục tiêu dân chủ, vững mạnh, chuyên nghiệp và

có hiệu lực

Trên cơ sở đổi mới tư duy lý luận theo tinh thần Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI Đảng Cộng sản Việt Nam (năm 1986), Nhà nước ta đã thực hiện cuộc đổi mới bước ngoặt trong lĩnh vực dịch vụ công, từ thể chế, tổ chức đến hình thức, phạm vi, đối tượng cung cấp Bước cải cách này không chỉ mở

ra tư duy mới về đổi mới cách thức quản lý của nhà nước với hoạt động công

vụ mà còn đối với phát triển kinh tế thị trường, thừa nhận sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước trong vai trò cung cấp dịch vụ công

So sánh với các khu vực khác, người dân sinh sống tại những khu vực khó khăn có nhiều thiệt thòi trong việc thụ hưởng những lợi ích và tiện ích do dịch vụ công đem lại Qua nhiều báo cáo điều tra, khảo sát cho thấy có không

ít chính sách về cung ứng dịch vụ công chưa thực sự phù hợp hoặc triển khai không hiệu quả ở khu vực miền núi đa dân tộc Hệ quả đó xuất phát từ nhiều nguyên nhân như đặc thù về điều kiện tự nhiên, văn hóa, tập quán, điều kiện

kinh tế… Riêng đối với tỉnh Cao Bằng, nơi có đến hơn 90% là người dân tộc thiểu số và khoảng cách về kinh tế - xã hội tụt hậu xa so với các tỉnh khác thì dịch vụ công càng chậm được đổi mới Từ phía các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội lẫn người dân trực tiếp sử dụng dịch vụ công chưa có sự thay đổi

tư duy đáng kể về cải thiện và nâng cao chất lượng loại dịch vụ này

Thực hiện tốt những yêu cầu đổi mới không những tạo sự thay đổi tích cực trong phục vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân, đảm bảo sự cân bằng giữa phát triển kinh tế và ổn định, công bằng xã hội mà còn mang ý nghĩa nhân văn sâu sắc, cũng như góp phần vào nỗ lực san bằng khoảng cách giữa các vùng miền Nghiên cứu vấn đề đem lại những ý nghĩa cụ thể sau:

- Về mặt chính sách: Từ việc nghiên cứu cung ứng dịch vụ công ở tỉnh

Cao Bằng và khảo sát thực trạng sẽ giúp cho việc ban hành chính sách phát triển kinh tế - xã hội có cái nhìn khái quát và phù hợp hơn Chỉ ra một số hạn chế của những dịch vụ đã và đang được cung ứng, từ đó có giải pháp thay thế Phân tích lí do dành ưu tiên cho phát triển dịch vụ công và những chính sách phát triển kinh tế, xã hội khác ở khu vực này, đặc biệt là tỉnh miền núi Cao Bằng

- Về mặt lý luận: Thay đổi quan điểm nhận thức về lĩnh vực dịch vụ

công, làm rõ vai trò của nhà nước là đáp ứng dịch vụ cho người dân Người dân là chủ thể tham gia chủ động vào quá trình cung cấp dịch vụ, có quyền đòi hỏi, đánh giá chất lượng phục vụ của nhà nước Làm sáng tỏ mối liên hệ giữa các đặc thù của đời sống văn hóa, phong tục tập quán của cộng đồng người dân tộc thiếu số miền núi với việc thực hiện chính sách của nhà nước Khẳng định vai trò của chiến lược, chính sách nhà nước đối với định hướng phát triển của khu vực

- Về mặt thực tiễn: Trên cơ sở phân tích nguyên nhân và giải pháp, đề

tài này sẽ góp một tiếng nói cho việc thực hiện và cải cách dịch vụ công trong giai đoạn hiện nay ở miền núi; thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, kéo gần lại khoảng cách giữa miền núi với khu vực đô thị

Với những ý nghĩa trên, tôi chọn đề tài "Cải cách dịch vụ công qua thực tiễn tỉnh Cao Bằng" làm luận văn thạc sĩ luật học tại Khoa Luật, Đại

học Quốc gia Hà Nội

2 Tình hình nghiên cứu

Sau khi Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn

2001 - 2010 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt vào năm 2001, một chiến lược cải cách lâu dài và qui mô được mở ra nhằm xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, hiệu quả, đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp Cùng với

xu hướng đó, vấn đề cải cách hành chính nói chung và cải cách dịch vụ công nói riêng đã có nhiều công trình nghiên cứu nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn Chính phủ đã phê duyệt nhiều dự án, đề án, chương trình nhằm thúc đẩy nhanh và mạnh mẽ quá trình thực hiện cải cách trong phạm vi toàn quốc Nhiều tổ chức nghiên cứu và cá nhân cũng đã có những đề tài liên quan

Điển hình có một số tác phẩm và công trình nghiên cứu sau:

- CECODES, UNDP, MTTQ Việt Nam, Cải cách nền hành chính Việt

Nam: Thực trạng và giải pháp, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2009

- UNDP Việt Nam, Tăng cường hiệu quả điều hành và quản lý nhà

nước: hướng tới cải cách bộ máy hành chính nhà nước dựa trên luận cứ thực

tiễn ở Việt Nam, Hà Nội, 2008

- Nguyễn Đăng Dung, "Chế ước quyền lực nhà nước", "ý tưởng" về

một nhà nước chịu trách nhiệm, Nxb Đà Nẵng, 2007; Bàn về cải cách chính

quyền nhà nước ở địa phương, Tạp chí Cộng sản, số 18, 2007

- Đào Trí Úc (chủ biên), Đánh giá kết quả cải cách hành chính và giải

pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam, Viện Nghiên cứu Nhà nước

và pháp luật, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội, 2007

- Dang Ngoc Dinh, Anti- Corruption in Viet Nam: Nature, Causes and

recommendations; Formin, Finland and Cecodes, November, 2008

- Acuna-Alfaro, Jairo (2008): Public Administration Reform and

Anti-Curuption: Where does Civil Service Reform Fit in?, UN Development

Programme Viet Nam Policy Brief, May

- Chu Văn Thành (chủ biên), Dịch vụ công và xã hội hóa dịch vụ

công, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004,

- Lê Chi Mai, Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc

gia, Hà Nội, 2003

- Lê Chi Mai, Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài nhà

nước, Nxb Lao động, Hà Nội, 2002

- Nguyễn Ngọc Hiến, Giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt

Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001

Ngoài ra, còn có nhiều bài nghiên cứu mang tính cụ thể, nghiên cứu sâu về nhiều khía cạnh và từ nhiều góc nhìn khác nhau đối với lĩnh vực dịch

vụ công Tuy nhiên, tại tỉnh Cao Bằng chưa có một nghiên cứu nào về cải cách dịch vụ công một cách tổng thể và đưa ra những giải pháp tiếp tục cải cách, nâng cao chất lượng của loại dịch vụ này đối với các khu vực có nhiều đặc thù như Cao Bằng

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích:

Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn, tôi mong muốn hiểu rõ hơn về thực trạng cải cách dịch vụ công cũng như đề xuất các giải pháp thúc đẩy nâng cao chất lượng dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội ở khu vực này

Nhiệm vụ:

Trong khuôn khổ hạn chế của một luận văn thạc sĩ, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề cơ bản nhất về dịch vụ công Nghiên cứu thực trạng

cải cách và vai trò của dịch vụ công đối sự phát triển và đời sống của cộng đồng người dân sinh sống tại tỉnh Cao Bằng Tiếp đó là xem xét, phân tích những hạn chế cũng như nguyên nhân và tìm kiếm giải pháp nâng cao hiệu quả dịch vụ công ở khu vực miền núi

4 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu của luận văn tập trung vào những vấn đề sau:

- Lý luận về dịch vụ công và vấn đề về chất lượng dịch vụ công, sự cần thiết cải cách dịch vụ công

- Thực tiễn cải cách dịch vụ công tại tỉnh Cao Bằng trong thời gian qua

- Những giải pháp chủ yếu về nâng cao chất lượng dịch vụ công tại tỉnh Cao Bằng

5 Hình thức, phương pháp nghiên cứu

+ Sưu tầm, thu thập tài liệu có liên quan đến quản lý, mở rộng, nâng cao chất lượng các dịch vụ công;

+ Khảo sát thực tế tại một số khu vực của tỉnh Cao Bằng;

+ Tham gia hội thảo liên quan đến đề tài nghiên cứu;

+ Kết hợp và phương pháp khác như phân tích, so sánh biện chứng, logic

6 Nội dung nghiên cứu

+ Nghiên cứu thực trạng, tình hình cung ứng dịch vụ công trong bối cảnh nhà nước đang thực hiện Chương trình cải cách hành chính mạnh mẽ Nhấn mạnh vai trò phục vụ của nhà nước trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công

+ Tìm hiểu tình hình và nguyên nhân tồn tại trong cung cấp dịch vụ công ở Cao Bằng trong điều kiện đặc thù của địa phương Nhận biết những tiêu chí chất lượng dịch vụ công, để đề xuất giải pháp phù hợp

7 Điểm mới của luận văn

Phân tích lý luận và khẳng định vai trò phục vụ của nhà nước trong cung cấp dịch vụ công Tập trung vào mối quan hệ giữa nhà nước và tổ chức

có thể dùng để tham khảo cho các điều tra xã hội học

Các giải pháp có thể áp dụng vào thực tiễn tỉnh Cao Bằng và một số khu vực có tình hình, đặc điểm tương đồng

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về dịch vụ công và cải cách

dịch vụ công

Chương 2: Thực trạng cải cách dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng

Chương 3: Phương hướng và giải pháp tiếp tục cải cách dịch vụ công

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ DỊCH VỤ CÔNG

VÀ CẢI CÁCH DỊCH VỤ CÔNG

1.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VỀ DỊCH VỤ CÔNG

1.1.1 Những quan niệm về dịch vụ công

Sau thế chiến lần thứ hai, khái niệm Dịch vụ công được sử dụng phổ biến tại Châu Âu Cụm từ dịch vụ công bắt nguồn từ chữ ghép "Public service" trong tiếng Anh Trong từ điển English Dictionary định nghĩa: từ Service (dịch vụ, phục vụ) The performance of duties by a waiter or servant - dịch vụ là sự thực hiện nhiệm vụ của người người phục vụ Trong thời đại mới, khi nói đến dịch vụ người ta thường nghĩ ngay đến dịch vụ gắn liền với các nhiệm vụ kinh tế: là một loại sản phẩm kinh tế, không phải là vật phẩm

mà là công việc của con người dưới hình thái lao động thể lực, kiến thức và

kỹ năng chuyên nghiệp, khả năng tổ chức và thương mại (Từ điển kinh tế kinh doanh Anh - Việt) Hoặc, dịch vụ là một thứ hàng hóa mà việc cung ứng

-nó không phải là chuyển giao quyền sở hữu mà chỉ là đem lại lợi ích nào đó cho bên tiếp nhận Dịch vụ là phi vật thể, là ngành không trực tiếp sản xuất ra của cải vật chất cho xã hội mà là lĩnh vực phục vụ bao gồm các ngành sản xuất, lưu thông hàng hóa nhằm thỏa mãn nhu cầu của cá nhân, nhóm xã hội, cộng đồng dân cư Thông thường dịch vụ được chia thành ba nhóm chính:

1 Các dịch vụ kinh doanh: gồm vận tải, thông tin liên lạc, tài chính, bảo hiểm, kinh doanh bất động sản, các dịch vụ nghề nghiệp

2 Các dịch vụ tiêu dùng: gồm các hoạt động buôn bán, bán lẻ,dịch vụ

cá nhân như y tế, giáo dục, thể thao

3 Các dịch vụ công: gồm các dịch vụ hành chính công, các hoạt động đoàn thể

Vậy, dịch vụ là những hoạt động mang tính phục vụ, là một quá trình luân chuyển hàng hóa từ người sản xuất đến người tiêu dùng hoặc các hoạt động khác đáp ứng nhu cầu sống của cá nhân hay một nhóm người

Dịch vụ công được hiểu gắn với phạm trù hàng hóa công cộng Khi loại hàng hóa được cung cấp thỏa mãn được một số đặc tính cơ bản sau, một loại dịch vụ sẽ được gọi là dịch vụ công Đó là một loại hàng hóa mà mọi người đều phải sử dụng Nói cách khác, đối tượng cung cấp là loại hàng hóa cần thiết cho tất cả mọi người một cách bình đẳng và không chạy theo lợi nhuận kinh tế Vậy rõ ràng lợi nhuận kinh tế không phải là yếu tố quyết định

sự tồn tại của loại hàng hóa này mà mục đích chính là sự ổn định, phát triển

xã hội và bảo đảm các điều kiện sống thiết yếu cho người dân Thậm chí có những loại hàng hóa công cộng được nhà nước bao cấp một phần hoặc toàn

bộ Bởi vậy, nhiều người quan niệm, dịch vụ công luôn gắn với vai trò của nhà nước Có thể nói dịch vụ công chính là dịch vụ cung cấp loại hàng hóa vừa được làm rõ - hàng hóa công cộng

Nhìn từ phía chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quán lý hành chính và bảo đảm cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng Nhìn từ phía đối tượng được hưởng lợi ích của dịch vụ công có thể hiểu, đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, việc tiến hành các hoạt động ấy có thể do chủ thể nhà nước và ngoài nhà nước đảm nhiệm Từ đó, các tác giả cho

rằng, "một hoạt động lợi ích chung được một pháp nhân công quyền đảm

nhiệm được coi là một dịch vụ công" - "đảm nhiệm" ở đây được hiểu như

trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm cung ứng dịch vụ công Như

vậy, "một hoạt động với lợi ích chung do một tư nhân đảm trách không được

xem là một dịch vụ công, trừ phi có sự tác động của Nhà nước đến việc cung ứng dịch vụ đó" [16]

Quan niệm về dịch vụ công cũng thay đổi từng thời kỳ, tùy thuộc vào bối cảnh từng quốc gia và mức độ ưu tiên cung ứng loại dịch vụ này Có nước

cho rằng "dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước

hoặc tư nhân đảm nhiệm" [27] Quan niệm khác cho rằng: "Dịch vụ công là

một loại dịch vụ do nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các tổ chức, đơn vị ngoài nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của nhà nước" [11]

Danh mục các dịch vụ công cũng được xếp theo những nhóm khác nhau ở những quốc gia khác nhau và mỗi nước lại có nhận thức khác nhau về phạm

vi của dịch vụ công Ví dụ, ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốc phòng, an ninh, pháp chế tới các chính sách kinh tế xã hội, môi trường, văn hóa… Trong khi đó, Pháp và Italia đều quan niệm dịch

vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân do các

cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo tiêu chuẩn, quy định của nhà nước Ở Pháp, dịch vụ công được hiểu rộng, bao gồm các hoạt động phục vụ nhu cầu về tinh thần, sức khỏe của người dân (giáo dục, y tế, văn hóa, nghệ thuật… các hoạt động sự nghiệp) và cả các hoạt động phục vụ đời sống dân cư mang tính công nghiệp (điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường Chính phủ đã lập ra các cơ quan quản lý để giám sát ở tầm vĩ mô dưới hình thức xem xét mức phí mà các đơn vị này đặt

ra, nhất là trong những lĩnh vực độc quyền

Hiện nay, khái niệm cũng như nội hàm của thuật ngữ dịch vụ công ở nước ta vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau Tuy nhiên, nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã quy định vấn đề dịch vụ công trong chức năng, nhiệm vụ của các

cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước, như Luật Tổ chức Chính phủ

2001, Điều 8 ghi các nhiệm vụ của Chính phủ mục 4 viết "Thống nhất quản lý

việc xây dựng, phát triển kinh tế quốc dân, phát triển văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công "; hoặc Điều 22 viết "Bộ, cơ quan

ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực…" [5] Điều này có nghĩa là nhà

nước không độc quyền trong cung cấp các dịch vụ công mà hoàn toàn có thể

xã hội hóa một số dịch vụ, qua đó trao việc cung ứng dịch vụ công cho một số

tổ chức ngoài nhà nước nhằm giảm tải cho bộ máy nhà nước, khai thác nguồn lực trong xã hội, phá bỏ bao cấp, nâng cao chất lượng dịch vụ công phục vụ người dân

Dù được xem xét ở nhiều khía cạnh khác nhau, song dịch vụ công có những tính chất chung nhằm phục vụ nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của

xã hội, của cộng đồng dân cư và trách nhiệm bảo đảm các dịch vụ này thuộc

về nhà nước Và cho dù nhà nước có ủy quyền cho các tổ chức cá nhân khác (phi chính phủ) thì nhà nước vẫn chịu trách nhiệm điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục sự bất cập của thị

trường Từ những phân tích trên, tôi cho rằng: Dịch vụ công là dịch vụ cung

cấp hàng hóa công cộng do nhà nước bảo đảm thực hiện bằng cách trực tiếp hoặc ủy quyền, nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích của chung của cộng đồng và sự phát triển của xã hội

1.1.2 Đặc điểm dịch vụ công

- Dịch vụ công có tính chất xã hội

Dịch vụ này được thực hiện trong phạm vi rộng, bao gồm các hoạt động vì lợi ích cộng đồng, đáp ứng nhu cầu của tất cả mọi công dân một cách bình đẳng, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội Nó có vai trò bảo đảm ổn định xã hội và mang tính quần chúng rộng rãi Từ đó suy ra, lợi ích kinh tế không phải là điều kiện tiên quyết chi phối các dịch vụ này Khác với các hoạt động kinh tế, tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ công theo sự ủy quyền của nhà nước phải tuân thủ các quy định nghiêm ngặt mà nhà nước đặt ra riêng cho lĩnh vực dịch vụ cung ứng

- Là một loại dịch vụ do Nhà nước (cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước) trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các tổ chức, đơn

vị ngoài Nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của Nhà nước, nhằm đáp ứng nhu cầu xã hội, nhân dân (những nhu cầu tối thiểu, thiết yếu)

Ở đây, Nhà nước là người chịu trách nhiệm đến cùng trước nhân dân,

xã hội về chất lượng dịch vụ cũng như số lượng dịch vụ Trách nhiệm thể hiện qua việc hoạch định chính sách, thể chế pháp luật, quy định tiêu chuẩn chất lượng, thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện

- Đối tượng cung ứng là loại hàng hóa đặc biệt

Như phân tích ở phần khái niệm, loại hàng hóa được cung ứng ở đây

là hàng hóa "công cộng" Dịch vụ buộc phải được duy trì ngay cả khi không sinh lợi và không được tiêu dùng Bắt nguồn từ mục đích chính là phục vụ lợi ích cộng đồng nên loại hình dịch vụ công không đặt mục tiêu lợi nhuận lên hàng đầu Vì thế loại hàng hóa được cung ứng ở đây không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ Hàng hóa có thể là hiện vật hay phi hiện vật đều được người sử dụng trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước chứ không trả trực tiếp (trừ một số phí và lệ phí theo quy định) Có những dịch vụ người thụ hưởng chỉ phải đóng một phần hay được miễn toàn bộ kinh phí

- Thể hiện rõ vai trò quản lý, điều tiết của nhà nước

Nhà nước nắm vai trò chủ đạo trong quá trình cung cấp dịch vụ công Mặc dù nhiều dịch vụ công được chuyển giao ra ngoài khu vực nhà nước, song không thoát ly khỏi sự quản lý và kiểm tra của nhà nước Nhà nước bảo đảm cho những dịch vụ này phải được duy trì, ngay cả trong trường hợp nó không đem lại lợi nhuận mong muốn

Ngoài ra, nhà nước còn phải thực hiện chức năng điều tiết dịch vụ công nhằm khắc phục những hạn chế của thị trường, sao cho phù hợp với những khu vực có đặc điểm, nhu cầu khác nhau Nhà nước thực hiện việc hỗ trợ những đối tượng khó khăn và bảo đảm an sinh xã hội

- Không tuân theo quan hệ thị trường đầy đủ

Nếu tính sinh lợi được đặt lên hàng đầu trong các giao dịch kinh tế thì hoạt động trong dịch vụ công lại có mục đích chủ yếu là phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng trên cơ sở cung cấp các loại hàng hóa công cộng, thiết yếu Dịch vụ công được duy trì không theo các quy luật cung - cầu mà nó tồn tại dựa trên sự bảo đảm của nhà nước

1.2 CÁC LOẠI DỊCH VỤ CÔNG VÀ PHƯƠNG THỨC CUNG CẤP DỊCH

VỤ CÔNG

1.2.1 Các loại dịch vụ công

Có nhiều cách phân loại các loại hình dịch vụ công Căn cứ vào điều kiện thực tế ở Việt Nam có thể chia thành các loại như: dịch vụ sự nghiệp công, dịch vụ công ích; nếu xét theo chủ thể cung ứng có thể chia thành các loại: dịch vụ do nhà nước trực tiếp cung ứng, dịch vụ do nhà nước

ủy quyền toàn phần hoặc một phần Tuy nhiên, để nghiên cứu một cách tổng thể, dựa vào tính chất của dịch vụ cung ứng chúng sẽ được chia thành các nhóm sau đây

1.2.1.1 Dịch vụ hành chính công

Theo một số nhà nghiên cứu, hành chính công được quan niệm là hoạt động của cơ quan nhà nước, mang tính quyền lực và sử dụng quyền lực của nhà nước phục vụ lợi ích hợp pháp của công dân Khái niệm hành chính công được cho là bộ máy tổng thể (gồm chính sách, quy định, quy trình ) được nhà

nước đầu tư ngân sách và chịu trách nhiệm quản lý và điều hành, "tổ chức

quản lý và thực hiện các hoạt động của bộ máy chính phủ trong đó có các hoạt động thực thi luật, quy định và quyết định của chính phủ, thực hiện quản

lý cung ứng dịch vụ công" [30] Từ cách khái quát trên có thể suy ra đó là

dịch vụ gắn liền với chức năng quản lý của nhà nước Chỉ có nhà nước mới đủ

tư cách pháp lý để đảm nhận các hoạt động cung ứng Dịch vụ hành chính

công liên quan đến những dịch vụ công cốt lõi, bao gồm các dịch vụ mà nhà nước là người duy nhất cung cấp và mọi công dân bắt buộc phải nhận khi có nhu cầu về chúng Nhà nước cung cấp các loại dịch vụ này dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên tắc quản lý nhà nước cơ bản Trước đây, dịch vụ hành chính công đồng nhất với việc thực hiện các dịch vụ công cốt lõi và nhà nước

là chủ thể duy nhất

Để phân biệt với dịch vụ xã hội công xin đưa ra một số đặc trưng của dịch vụ hành chính công như sau:

- Cung cấp các dịch vụ hành chính dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên

tắc quản lý cơ bản của nhà nước “Đó là việc thực hành quyền hạn kinh tế,

chính trị và hành chính nhằm quản lý các vấn đề của nhà nước các cấp”{10}

Có thể liệt kê một số dịch vụ như: pháp luật, an ninh, quốc phòng, các nguồn phúc lợi xã hội, môi trường, phòng dịch, cấp giấy sở hữu giấy tờ tùy thân

- Hành chính công bao gồm các quá trình xây dựng chính sách và thực thi chính sách Xây dựng chính sách là một vấn đề quan trọng của hành chính công, các chính sách được xây dựng sẽ tác động đến sự vận hành và thực hiện các dịch vụ công Các quyết định về chính sách có thể ảnh hưởng đến hành vi

và vì vậy sẽ cải thiện hoặc làm giảm chất lượng và độ tin cậy của dịch vụ công Sau khi một quyết định được đưa ra thì tất yếu sẽ chuyển thành quá trình thực thi chính sách Đó là một chuỗi các thủ tục và thực hành, trực tiếp tác động đến người dân Ví dụ: Luật Hải quan có hiệu lực từ 01-01-2002, bỏ

đi 140 loại phí, lệ phí so với qui định cũ Vậy rõ ràng người thực hiện công vụ

sẽ phải thay đổi các thủ tục đối với người dân và doanh nghiệp khi cung cấp dịch vụ công trực tiếp cho họ

- Mục tiêu của hành chính công nhằm cung cấp các dịch vụ công với chất lượng tốt cho người dân, đặc biệt là người nghèo Hành chính công đóng vai trò quan trọng trong xóa đói giảm nghèo bởi vì nó khuyến khích tính minh bạch và trách nhiệm giải trình từ những cán bộ và cơ quan nhà nước

Một cách chung nhất, hành chính công được hiểu là toàn bộ các yếu tố như bộ máy chung, thủ tục, hệ thống, nhân sự được nhà nước trả lương để quản lý, định hướng về các vấn đề thực hành quản lý; quản lý và thực thi các hoạt động quản lý nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước Bao gồm các quá trình thi hành luật, quy định và quyết định của chính phủ và việc quản lý liên

quan đến cung cấp dịch vụ công

1.2.1.2 Dịch vụ xã hội công

- Dịch vụ sự nghiệp công: Loại dịch vụ này bao gồm các hoạt động

cung cấp phúc lợi xã hội thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa học, chăm sóc sức khỏe, an sinh xã hội… Theo xu hướng chung hiện nay là nhà nước chỉ thực hiện những dịch vụ mà xã hội không thể làm được, vì vậy đối với loại dịch vụ sự nghiệp, nhà nước có thể chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ cho khu vực tư nhân và tổ chức xã hội Đây chính là điểm khác với loại dịch vụ hành chính công Thuật ngữ xã hội hóa các dịch vụ công cũng được xuất hiện và mở rộng Nhiều bệnh viện, nhà trường và các tổ chức

sự nghiệp khác do các tổ chức, cá nhân thực hiện xuất hiện ngày càng nhiều

và đa dạng Mặc dù về mặt chất lượng cung ứng dịch vụ còn nhiều điều phải bàn, song việc mở rộng chủ thể cung ứng đã phá vỡ thế độc quyền của nhà nước, tạo ra những tiện ích đáng kể cho người sử dụng

- Dịch vụ công ích: Các hoạt động cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơ bản

thiết yếu cho người dân liên quan đến vệ sinh môi trường, cấp nước, vận tải công cộng, phòng chống thiên tai… đều được coi là các dịch vụ công ích Các loại dịch vụ này thường được nhà nước ủy quyền cho các doanh nghiệp và tư nhân thực hiện

Với các đặc điểm đa dạng trên, có thể thấy rằng cung ứng dịch vụ này có hiệu quả, chất lượng là một điều khó khăn đòi hỏi phải xác định loại nào giữ vai trò chủ chốt, loại nào có thể giao cho các tổ chức ngoài nhà nước thực hiện Nếu giải quyết không tốt vấn đề này hiệu quả dịch vụ công sẽ

giảm sút, ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống nhân dân và sự phát triển chung của toàn xã hội

1.2.2 Phương thức cung ứng

1.2.2.1 Dịch vụ do nhà nước trực tiếp cung ứng

Các dịch vụ do nhà nước cung ứng là các dịch vụ thuộc khu vực công cốt lõi mà nhà nước là người duy nhất mới có đủ quyền hạn cung cấp và mọi công dân bắt buộc phải nhận khi có nhu cầu Lí do này liên quan đến sự thực hiện quyền lực của nhà nước, nhà nước cung cấp dịch vụ công dựa vào các yêu cầu quản lý; nhấn mạnh vai trò chủ thể của nhà nước trong việc cung cấp dịch vụ công cộng Một lí do nữa là với những dịch vụ không sinh lợi mà khu vực tư nhân từ chối thực hiện thì nhà nước phải đảm trách để giữ vững trật tự xã hội, bảo đảm những nhu cầu thiết yếu cho người nghèo Hoặc với những dịch vụ cần chi phí lớn, khu vực tư nhân không đủ tiềm lực thì nhà nước là người có trách nhiệm thực hiện Nhà nước, với quyền hạn của mình có thể thành lập các đơn

vị sự nghiệp để trực tiếp thực hiện các hoạt động này dựa vào ngân sách nhà nước Ví dụ như các dịch vụ liên quan đến hành chính như cấp phép lái xe, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, chứng thực, xây dựng cơ sở hạ tầng…

1.2.2.2 Dịch vụ công do nhà nước chuyển một phần hoạt động cung ứng cho thị trường

Dịch vụ công do nhà nước chuyển một phần hoạt động cung ứng cho thị trường dưới các hình thức:

a Ủy quyền cho các công ty tư nhân hoặc tổ chức phi chính phủ:

Trong trường hợp này nhà nước sẽ giao trách nhiệm cung ứng cho các công ty

tư nhân hoặc các tổ chức nằm ngoài nhà nước thực hiện việc cung ứng Nhà nước lúc này chỉ giữ vai trò kiểm tra, kiểm soát các hoạt động này

b Liên doanh cung ứng dịch vụ công: Giữa nhà nước và một số công

ty tư nhân hay các tổ chức phi chính phủ cùng hợp tác cung ứng dịch vụ công

trên cơ sở đóng góp nguồn lực, chia sẻ rủi ro và phân chia lợi nhuận Hình thức này giúp nhà nước giảm được một phần ngân sách, vừa tham gia quản lý trực tiếp vào quá trình thực hiện

c Chuyển giao cho các tổ chức khác: Với mục đích nâng cao hiệu quả dịch

vụ công, nếu các tổ chức ngoài nhà nước có điều kiện, khả năng cung ứng dịch

vụ hiệu quả hơn nhà nước sẽ giao trách nhiệm cung ứng dịch vụ cho các tổ chức này Thường là các lĩnh vực như đào tạo, tư vấn, giám định, khám chữa bệnh

d Tư nhân hóa dịch vụ công hoặc mua dịch vụ công từ khu vực tư nhân: Trường hợp thứ nhất, hoàn toàn giao trọng trách cung ứng dịch vụ công

cho tư nhân trên cơ sở giám sát của nhà nước Trường hợp thứ hai, nhà nước mua các dịch vụ từ khu vực tư nhân đối với các dịch vụ mà tư nhân có thể làm tốt nhằm giảm được nhân sự trong cơ quan nhà nước, như vệ sinh, phòng cháy, sửa chữa, chăm sóc sân vườn, cảnh quan…

1.2.2.3 Vấn đề xã hội hóa dịch vụ công

- Khái niệm xã hội hóa dịch vụ công

Trước hết xã hội hóa là gì? Xã hội hóa được ghi nhận trong Từ điển

Tiếng Việt (Trung tâm Từ điển học - NXB Đà Nẵng 2008) là: làm cho trở

thành sự nghiệp chung của xã hội [ , tr 1405] Hay Macionis John, J., Xã hội học, Nxb Thống kê (1987) cho rằng xã hội hóa là một khái niệm thuộc về

ngành nhân chủng và xã hội học, đó là quá trình tương tác xã hội kéo dài suốt

đời qua đó cá nhân phát triển khả năng con người và học hỏi các mẫu văn hóa

của mình Một khái niệm gần hơn cho rằng xã hội hóa là "quá trình khu vực

công chuyển trả lại các chức năng của khu vực xã hội mà nó đã lấn chiếm cho bản thân khu vực xã hội Khu vực xã hội làm những việc này hiệu quả hơn khu vực nhà nước và khu vực tư nhân" Hoặc: xã hội hóa là cái "chung",

là hoạt động chung có tính tự nguyện, mỗi người đóng góp, tự lo, nhà nước

có xu hướng giảm trách nhiệm… Tuy nhiên, theo tôi những khái niệm này chưa đầy đủ và chính xác Từ xã hội hóa chỉ có thể hiểu đúng khi xem xét nó

gắn liền với lĩnh vực nào Ví dụ xã hội hóa sản xuất, xã hội hóa cá nhân, xã hội hóa thặng dư… Xã hội hóa thực chất là hoạt động gia tăng tính "xã hội" thông qua sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau trong xã hội dựa trên những điều kiện và khuôn khổ cơ chế nhất định Điều kiện và cơ chế phụ thuộc vào bối cảnh xã hội hóa và chúng giữ vai trò quyết định sự thành công của xã hội hóa

Từ khái niệm này, khi xem xét khái niệm xã hội hóa cung ứng dịch vụ công cũng có thể hiểu là một hoạt động xã hội với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau nhằm gia tăng tính xã hội trong cung ứng dịch vụ công Trước hết nên tìm hiểu từ "cung ứng" Cung ứng có nghĩa là quá trình sản xuất và phân phối Cung ứng dịch vụ công tức là hoạt động cung ứng các dịch vụ vốn được thực hiện bởi nhà nước Chính phủ đã có nhiều văn bản tạo hành lang pháp lý khuyến khích quá trình này được mở rộng ở nước ta nhằm mục đích huy động nội lực toàn xã hội và tạo môi trường cạnh tranh, thúc đẩy phát triển dịch vụ công cả về hình thức, quy mô và chất lượng Ngày 21-8-1997 Chính phủ có Nghị quyết số 90/CP về phương hướng và chủ trương xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa Ngày 19/8/1999 Chính phủ có Nghị định số 73/1999/NĐ-CP về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao Theo các văn bản này, xã hội hóa được hiểu là sự vận động và tổ chức tham gia rộng rãi của nhân dân và toàn xã hội vào sự phát triển các sự nghiệp đó Xây dựng cộng đồng trách nhiệm của các tầng lớp nhân dân nhằm cải thiện môi trường kinh tế, xã hội lành mạnh và thuận lợi cho các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa Mở rộng các nguồn đầu tư, khai thác các tiềm năng về nhân lực, vật lực và tài lực trong

xã hội Phát huy và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của nhân dân, tạo điều kiện cho các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa phát triển nhanh hơn, có chất lượng cao hơn là chính sách lâu dài, là phương châm thực hiện chính sách xã hội, không phải là biện pháp tạm thời, chỉ có ý nghĩa tình thế trước mắt do Nhà nước thiếu kinh phí cho các hoạt động này

Một số đặc trưng sau:

- Sự tham gia của người dân và toàn xã hội: Nhà nước khuyến khích

và vận động, tổ chức để nhân dân và toàn xã hội tham gia vào cung ứng dịch

vụ công hình thành cộng đồng trách nhiệm Các tổ chức đảng, nhà nước, đoàn thể, các tổ chức chính trị xã hội và nhân dân tham gia với trách nhiệm hướng tới mục đích chung nhất là nâng cao hiệu quả của hoạt động cung ứng dịch vụ công, đáp ứng tốt hơn nhu cầu hưởng thụ dịch vụ của nhân dân

- Sự đa dạng hóa các hình thức hoạt động, mở ra cơ hội để mọi người chủ động và bình đẳng tham gia Đa dạng hóa các nguồn đầu tư để thu hút, khai thác mọi tiềm năng của xã hội Cùng với nhà nước, các tổ chức ngoài nhà nước có thể bỏ vốn đầu tư vào hoạt động cung ứng dịch vụ công

Vậy, theo nghĩa chung nhất có thể hiểu xã hội hóa dịch vụ công là quá trình mở rộng sự tham gia của các chủ thể kinh tế ngoài nhà nước vào việc cung ứng dịch vụ công Ở thời kỳ bao cấp, hoạt động cung ứng dịch vụ công

do nhà nước độc quyền đảm nhiệm nhưng nay nó được mở rộng cho nhiều chủ thể kinh tế khác dựa trên điều kiện và cơ chế nhất định Khu vực công mở rộng bao gồm các dịch vụ công mà người tham gia cung cấp không nhất thiết phải là nhà nước Nhằm tạo sự linh hoạt, năng động nhất định, đáp ứng kịp thời nhu cầu người tiêu dùng, không mang tính độc quyền

- Về chủ trương xã hội hóa dịch vụ công

Chủ trương xã hội hóa dịch vụ công được Đại hội Đảng toàn quốc lần

thứ VIII (1996) đặt ra như một nhiệm vụ cải cách: "Thực hiện phương châm

xã hội hóa các hoạt động văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, y tế, dân số, kế hoạch hóa gia đình, giáo dục và các mặt xã hội khác, hướng vào nâng cao chất lượng cuộc sống vật chất, tinh thần và thể lực của nhân dân"[9]

- Nghị quyết số 90/CP ngày 21/8/1997 của Chính phủ về phương hướng chủ trương xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa đã tạo cơ

sở pháp lý cơ bản để tiến hành các hoạt động xã hội hóa

- Nghị định số 73/1999/NĐ-CP ngày 19/8/1999 của Chính phủ về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hóa và thể thao đã nhấn mạnh thêm một lần nữa chủ trương xã hội hóa tại Nghị quyết số 90/CP

- Nghị định 31/2005/NĐ-CP ngày 11/3/2005 của Chính phủ về sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, cho phép doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế và hợp tác xã đều được tham gia sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích theo các phương thức đấu thầu, đặt hàng hoặc giao kế hoạch

- Nghị Quyết 05/2005/NQ-CP ngày 18/4/2005 về đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hóa và thể thao Tại Nghị

quyết, khẳng định: "Thực hiện xã hội hóa nhằm hai mục tiêu lớn…" [3]

Những văn bản này trở thành cơ sở cho việc xã hội hóa dịch vụ công được xác định là một nhiệm vụ quan trọng trong bối cảnh, điều kiện hiện tại Qua các văn bản trên có thể hiểu xã hội hóa cung ứng dịch vụ công thực chất

là sự đòi hỏi các cơ quan nhà nước xem xét lại chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình để chuyển dần một số chức năng dịch vụ xã hội cho cơ quan, tổ chức phi nhà nước hoặc cá nhân thực hiện Nhà nước mở rộng không chỉ chủ thể cung ứng dịch vụ mà còn đa dạng hóa các loại hình dịch vụ công Điều này có ý nghĩa sẽ mang lại nhiều lựa chọn hơn cho người dân và chính người dân cũng được tham gia trực tiếp vào quá trình cung cấp dịch vụ công

1.2.2.4 Nội dung xã hội hóa dịch vụ công

Việc cải tiến cung ứng dịch vụ công ở nước ta được thực hiện theo hai

hướng: Thứ nhất, xã hội hóa dịch vụ công trong các lĩnh vực phục vụ nhu cầu

chung của cộng đồng như giáo dục, y tế, vệ sinh môi trường, giao thông vận

tải…; thứ hai, hình thành các trung tâm hỗ trợ dịch vụ hành chính ở thành phố

lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng Việc thành lập các trung tâm này rõ ràng đã giảm tải các hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước,

khắc phục tình trạng trì trệ của bộ máy nhà nước Tuy nhiên trong khuôn khổ

hạn chế, mục này chỉ đề cập đến xu hướng thứ nhất: Xã hội hóa dịch vụ công Xã hội hóa dịch vụ công bao gồm các nội dung:

- Chuyển đổi các cơ sở công lập cung ứng dịch vụ công đang hoạt động theo cơ chế sự nghiệp mang nặng tính hành chính bao cấp sang cơ chế tự chủ cung ứng dịch vụ công, không bao cấp tràn lan và không nhằm vào lợi nhuận

- Chuyển các cơ sở công lập cung ứng dịch vụ công sang hình thức dân lập, tư nhân hoặc sang doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận hoặc lợi nhuận Tài sản nhà nước sẽ được chuyển giao (hoặc bán, cho thuê) cho các chủ thể ngoài nhà nước

- Khuyến khích phát triển các cơ sở cung ứng dịch vụ công ngoài công lập với các loại hình dân lập, tư nhân và doanh nghiệp Quyền sở hữu của các chủ thể này được pháp luật bảo đảm và có thể hoạt động theo cơ chế lợi nhuận và phi lợi nhuận Trong trường hợp hoạt động phi lợi nhuận để thực hiện chính sách xã hội, trợ giúp người nghèo thì nhà nước vẫn bảo đảm lợi ích hợp lý của nhà đầu tư

1.2.2.5 Mục tiêu đặt ra từ xã hội hóa dịch vụ công

Theo Nghị quyết số 05/2005/NQ-CP ngày 18/4/2005 về đẩy mạnh xã

hội hóa các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hóa và thể thao thì

mục tiêu hàng đầu là phát huy tiềm năng trí tuệ và vật chất trong nhân dân, huy động toàn xã hội chăm lo cho sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục thể thao Huy động nguồn lực từ khu vực ngoài nhà nước Nguồn lực dồi dào

từ các tổ chức phi chính phủ và cá nhân nên được khuyến khích đầu tư vào cung cấp dịch vụ công, chuyển một phần lợi nhuận cho phúc lợi xã hội

- Đem đến cho người dân những dịch vụ công chất lượng cao hơn Do vậy, phải luôn xác định xã hội hóa loại dịch vụ này chỉ là một cách thức trong quá trình hướng tới chất lượng dịch vụ Nhà nước khuyến khích các cơ sở ngoài công lập hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận, lợi nhuận không chia hết

cho cá nhân mà đầu tư trở lại cho phát triển, thực hiện các chính sách xã hội, trợ giúp người nghèo…

- Mục tiêu khuyến khích sự tham gia của các tổ chức và cá nhân Với

sự tham gia trực tiếp vào các quá trình cung ứng được nhà nước chuyển giao, tổ chức và nhân dân gánh một phần trách nhiệm trong việc thực hiện mục đích phát triển xã hội, nâng cao mức sống cho người dân Qua đó, các tổ chức, cá nhân thấy được vai trò của mình, qua đó thúc đẩy phát triển các phong trào chung tự nguyện như bảo vệ môi trường, học tập, rèn luyện thể dục thể thao

- Thể hiện đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước là xóa bỏ sự độc quyền của nhà nước trong cung cấp hàng hóa công cộng Đa dạng hóa các loại hình dịch vụ, đem đến cho người dân nhiều sự lựa chọn hơn Mặt khác,

xã hội hóa nhằm huy động nguồn lực thực hiện các chính sách xã hội Góp sức hỗ trợ người nghèo và đối tượng chính sách

Để làm tốt xã hội hóa, Nhà nước phải có cơ chế phù hợp kiểm soát các hoạt động này tránh tình trạng thương mại hóa dịch vụ công và tránh trình trạng các dịch vụ ồ ạt xuất hiện không bảo đảm chất lượng cung ứng dịch vụ Mặt khác, nhà nước phải không ngừng tự nâng cao chất lượng những dịch vụ

mà mình đảm trách Phạm vi các dịch vụ công được chuyển giao cho khu vực

tư nhân và các tổ chức xã hội ngày càng mở rộng Hầu hết các quốc gia áp dụng nguyên tắc lĩnh vực nào thị trường và xã hội có thể đảm nhiệm thì nhà nước chuyển giao dần ở mức độ nhất định trách nhiệm cung ứng dịch vụ công ở lĩnh vực đó Ở những lĩnh vực không thể chuyển giao thì nhà nước giữ vai trò cung ứng nòng cốt và phải tiến hành cải cách ở trong chính khu vực nhà nước để cải thiện chất lượng Tuy nhiên cần nhấn mạnh rằng, dù nhà nước trực tiếp hay chuyển giao trong cung ứng dịch vụ công thì nhà nước vẫn là người có vai trò đảm bảo công bằng xã hội, có nghĩa vụ trong việc đạt được những mục tiêu chính của hoạt động cung ứng dịch vụ công thông qua kiểm soát, điều tiết và bảo hộ để thị trường và xã hội cung ứng các dịch vụ đó một cách thuận lợi

1.3 CẢI CÁCH DỊCH VỤ CÔNG

1.3.1 Quan niệm về cải cách dịch vụ công

Cải cách dịch vụ công là một phần trong chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 của Chính phủ được ban hành theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ Chương trình đã xác định 4 nội dung cơ bản của cải cách hành chính Việt Nam theo tinh thần Nghị quyết Đại hội VII, Nghị quyết Trung

ương 8 - khóa VII, Nghị quyết Đại hội VIII… Đó là: cải cách thể chế, cải

cách tổ chức bộ máy hành chính, đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán

bộ, công chức và cải cách tài chính công

Với cơ sở trên, soi từ ý nghĩa của từ "cải cách" và đối chiếu với lĩnh

vực dịch vụ công ở nước ta, tôi cho rằng cải cách dịch vụ công chính là quá trình thay đổi toàn diện, tổng thể trên mọi lĩnh vực cụ thể của việc cung cấp dịch vụ công, bao gồm cơ cấu tổ chức, phân cấp, phân quyền, quản lý nhân

sự, tài chính công, cơ chế giám sát kết quả hoạt động, cải cách hệ thống pháp luật Nhằm mục tiêu đổi mới các quy tắc công vụ, chuyển giao một phần dịch vụ cho khu vực ngoài nhà nước và nâng cao tính minh bạch trong cung cấp dịch vụ công Cải cách còn mang ý nghĩa xây dựng hệ thống cơ quan nhà nước thực sự vững mạnh, đẩy lùi được tệ quan liêu, tham nhũng và các mặt yếu kém, đáp ứng yêu cầu của nhân dân trong thời kỳ đổi mới toàn diện đất nước Việt Nam Đây cũng là nhiệm vụ trọng tâm của quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; góp phần quan trọng vào việc đổi mới hệ thống chính trị, đẩy mạnh sự nghiệp đổi mới, phát triển kinh tế - xã hội của đất nước

1.3.2 Nội dung cải cách dịch vụ công

Nguyên tắc cải cách dịch vụ công ở Việt Nam gắn liền với nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội bền vững theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và xây dựng chính phủ dựa trên nguyên tắc "pháp quyền xã hội chủ

nghĩa" Trên nền tảng đã có, việc thay đổi từ thể chế hành chính, cách thức hoạt động công vụ cho đến xã hội hóa dịch vụ công, nâng cao năng lực và nguồn lực trong cung cấp dịch vụ là điều cần thiết nhằm mang lại những thay đổi đáng kể Cùng với sự phát triển của xã hội, một số cách làm cũ không còn phù hợp nữa Tình trạng độc quyền trong lĩnh vực này đã hạn chế sự phát triển tích cực của dịch vụ công và hạn chế huy động nguồn lực từ khu vực ngoài nhà nước Cộng với sự yếu kém của bộ máy nhà nước, thủ tục hành chính phiền hà, tệ tham nhũng đã dẫn đến dịch vụ cung cấp thiếu kịp thời, tốn kém nguồn lực và gây khó khăn cho dân chúng trong tiêu dùng các dịch vụ công Xu hướng và yêu cầu được thụ hưởng dịch vụ công chất lượng cao hơn của người ngày càng gia tăng cũng là một nguyên nhân nữa thúc đẩy cải cách dịch vụ công

Cải cách dịch vụ công theo hướng: tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh giữa các tổ chức tư nhân nhận cung ứng dịch vụ công; nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công thông qua cải cách hướng tới chất lượng và hiệu quả phục vụ của các cơ quan công quyền; tạo điều kiện cho người dân tham gia tích cực vào hoạt động cung ứng dịch vụ công, phát huy được khả năng và năng lực tiềm tàng trong xã hội, khơi dậy tính chủ động, sáng tạo và tích cực của người dân; tạo ra sự công bằng trong tiêu dùng các dịch vụ công

1.3.2.1 Hoàn thiện thể chế hành chính về dịch vụ công

Khái niệm thể chế đã được nêu trong nhiều nghiên cứu của các tác giả như S.Wagner, D North, Đào Duy Anh, GS Nguyễn Đình Phan… Tuy nhiên quan niệm này cũng rất đa dạng và có nhiều khác biệt Lần đầu tiên Thorstein

Veblen đã đưa ra định nghĩa về từ thể chế như sau: "Thể chế là tính quy chuẩn

của hành vi hoặc những quy tắc xác định hành vi trong những tình huống cụ thể, được các thành viên của một nhóm xã hội chấp nhận và sự tuân thủ các quy tắc

đó là do bản thân tự kiểm soát hoặc do quyền lực bên ngoài khống chế" [29]

SoKolff cho rằng thể chế là những khuôn khổ chính trị và pháp lý tạo ra

những nguyên tắc và luật lệ cơ bản cho sự hoạt động của cá nhân và tổ chức Theo từ điển Oxford, thể chế là hệ thống luật và các hành vi xã hội trở thành thói quen được xã hội thừa nhận Chúng điều khiển hoạt động của tổ chức và

cá nhân người lao động Thể chế có nghĩa rất rộng, song có thể tóm gọn lại đó

là những luật lệ, quy tắc, bộ máy quản lý và cơ chế vận hành nhằm điều chỉnh hoạt động của con người

Nằm trong các phân loại của thể chế, thể chế hành chính trong dịch vụ công mang đẩy đủ những đặc điểm, nội dung về cơ chế vận hành nhằm điều chỉnh hành vi của con người trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công Thể chế hành chính là tập hợp những quy tắc chi phối lĩnh vực dịch vụ công trong quá trình xã hội, kinh tế và chính trị, bao gồm hệ thống văn bản pháp luật làm cơ

sở pháp lý cho hoạt động cung cấp dịch vụ công; các nguyên tắc và tổ chức, vận hành bộ máy quản lý hành chính; hành vi của người thực hiện hoặc tham gia các hoạt động liên quan đến hành chính công và dịch vụ xã hội công Cải cách thể chế hành chính trong lĩnh vực dịch vụ công là sự thiết lập và thực thi các quy tắc và thủ tục nhằm cải thiện chất lượng của nền hành chính nhà nước trong quản lý và cung cấp dịch vụ công Trong đó cải thiện các mối quan hệ giữa nhà nước và xã hội, công dân nhằm tạo môi trường thuận lợi cho cơ chế kinh tế theo định hướng xã hội chủ nghĩa

Trong những năm qua, cùng với sự chuyển đổi nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa quan niệm về cung cấp dịch vụ công đã có nhiều thay đổi Chương trình tổng thể cải cách hành chính xác định mục tiêu cải

cách về thể chế: "Hoàn thiện hệ thống thể chế hành chính, cơ chế, chính sách

phù hợp với thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, trước hết là các thể chế về kinh tế, về tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính " [5]

Xác định cải cách về thể chế bao gồm:

- Xây dựng và hoàn thiện các thể chế, trước hết là thể chế kinh tế của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thể chế về tổ chức và

hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước Thể chế về tổ chức và hoạt

động của hệ thống hành chính, trước hết là tổ chức và hoạt động của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp; thể chế về quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân, như: thu thập ý kiến của nhân dân trước khi quyết định các chủ trương, chính sách quan trọng, trưng cầu dân ý, xử lý các hành vi trái pháp luật của cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước trong khi thi hành công vụ; thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan hành chính và của Tòa án trong việc giải quyết khiếu kiện của nhân dân; thể chế về thẩm quyền quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nói chung và doanh nghiệp nhà nước nói riêng; phân biệt rõ quyền của chủ sở hữu, quyền quản lý hành chính nhà nước và quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp

- Đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Rà soát và hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật theo từng lĩnh

vực, loại bỏ những quy định pháp luật không còn hiệu lực hoặc chồng chéo, trùng lắp Phát huy hiệu quả của cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản quy phạm pháp luật Ban hành các quy định bảo đảm sự tham gia có hiệu quả của nhân dân vào quá trình xây dựng pháp luật, tổ chức tốt việc lấy ý kiến đóng góp của các tầng lớp nhân dân, của những người là đối tượng điều chỉnh của văn bản trước khi ban hành

- Bảo đảm việc tổ chức thực thi pháp luật nghiêm minh của cơ quan nhà nước, của cán bộ, công chức Thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, chế độ thông

tin công khai cho dân về chủ trương, chính sách của Nhà nước, của chính quyền địa phương; chế độ cán bộ lãnh đạo chủ chốt của các ngành ở trung ương và địa phương định kỳ trực tiếp gặp gỡ, đối thoại giải quyết các vấn đề do doanh nghiệp và nhân dân đặt ra Phát huy hiệu lực của các thiết chế thanh tra, kiểm sát

và tài phán để bảo đảm hiệu lực quản lý nhà nước, giữ gìn kỷ cương xã hội

- Tiếp tục cải cách thủ tục hành chính Tiếp tục cải cách thủ tục hành

chính nhằm bảo đảm tính pháp lý, hiệu quả, minh bạch và công bằng trong

khi giải quyết công việc hành chính Loại bỏ những thủ tục rườm rà, chồng chéo

dễ bị lợi dụng để tham nhũng, gây khó khăn cho dân Mẫu hóa thống nhất trong

cả nước các loại giấy tờ mà công dân hoặc doanh nghiệp cần phải làm khi có yêu cầu giải quyết các công việc về sản xuất, kinh doanh và đời sống Ban hành cơ chế kiểm tra cán bộ, công chức tiếp nhận và giải quyết công việc của dân; xử lý nghiêm người có hành vi sách nhiễu, hách dịch, vô trách nhiệm; khen thưởng những người hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ được giao Trong thực tế, cải cách thể chế hành chính về dịch vụ công cần ở một tầm cao hơn và toàn diện

Martin Painer nhận xét rằng: "Chương trình tổng thể cải cách hành chính sẽ

không tạo ra những bước tiến quan trọng nếu không được hậu thuẫn và gắn kết với những tiến bộ đạt được từ cải cách vĩ mô hơn trong lĩnh vực hiến pháp, luật pháp và chính trị tại các cơ quan nhà nước ở Việt Nam" [18] Để

từng bước cải cách về thể chế, nhà nước đã ban hành nhiều văn bản nhằm tạo

hành lang pháp lý rộng mở và năng động hơn Điển hình có các văn bản sau:

Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001; Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, năm 2003, qui định chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân các cấp; Luật Giáo dục thông qua ngày 02/12/1998 trong đó có điểm mới: quy định về cơ sở giáo dục bán công, dân lập, tư thục; Luật Hải quan, có hiệu lực từ 01/01/2002, có điểm mới là loại bỏ được 140 loại phí và lệ phí, giảm thủ tục nhiêu khê cho người dân; Luật Bảo vệ chăm sóc sức khỏe nhân dân 1998; Pháp lệnh hành nghề y, dược tư nhân năm 1993 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Nghị định số 75/2002/NĐ-CP năm 2002 về cải cách thủ tục hành chính; Nghị định 58/2001/NĐ-CP về quản lý con dấu; Nghị định 10/2002/NĐ-CP năm 2002 về đổi mới cơ chế quản lý đối với sự nghiệp có thu; Nghị quyết 90/CP năm 1997 của Chính phủ về phương hướng và chủ trương xã hội hóa các hoạt động y tế, giáo dục, văn hóa; Nghị quyết 05/2005/NQ-CP ngày 18/4/2005 về đẩy mạnh

xã hội hóa các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hóa và thể thao

Qua đây có thể thấy rằng hệ thống văn bản pháp quy về lĩnh vực dịch

vụ công có những thay đổi lớn Cuộc cải cách hành chính đang được đẩy mạnh, ngoài hoàn thiện hệ thống văn bản thì Đề án 30 của Chính phủ ra đời,

đề án này nhắm rà soát luật tạo những thay đổi rõ nét hơn theo hướng vì người dân và rõ nét hơn chức năng phục vụ của chính phủ Một khác biệt nữa

là sự chuyển biến trong tư tưởng, xác định và xây dựng một hệ thống dịch vụ công theo kịp với nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa Đồng thời cũng làm

rõ hơn chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước Theo đó, quan niệm

về dịch vụ công cũng như phương thức, hình thức cung cấp loại dịch vụ này cũng có những thay đổi căn bản Nhà nước không còn giữ vai trò duy nhất trong cung cấp dịch vụ công mà chủ thể cung cấp đã mở rộng ra khu vực ngoài nhà nước Nhiều loại dịch vụ mới xuất hiện cho người dân nhiều lựa chọn hơn Các chính sách hỗ trợ cho đối tượng chính sách và người nghèo được thực hiện tốt hơn

Tuy nhiên đây mới chỉ là những thay đổi có tính chất tạo tiền đề Để hoàn thiện thể chế hành chính về dịch vụ công cần thêm rất nhiều thời gian và công sức Trước bối cảnh mới của đất nước - phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và mở cửa hội nhập, việc cải cách thể chế hành chính nói chung

và trong dịch vụ công nói riêng cần phải được đặt ra nhằm đáp ứng được những yêu cầu:

- Hệ thống thể chế mới phải phù hợp với các quy luật khách quan của nền kinh tế thị trường, tạo môi trường, hành lang pháp lý thuận lợi nhất, thúc đẩy phát triển kinh tế trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và

hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay

- Hệ thống thể chế mới phải thúc đẩy việc phát huy dân chủ xã hội chủ

nghĩa, đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của người dân trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội

- Hệ thống thể chế mới phải phù hợp với thông lệ chung của thế giới

hiện đại, tạo điều kiện thuận lợi thúc đẩy nhanh quá trình mở cửa, hội nhập,

mở rộng quan hệ hợp tác và thực hiện nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước ta đối với cộng đồng quốc tế

- Thể chế mới về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà

nước phải phù hợp với sự chuyển đổi vai trò, chức năng của Nhà nước trong điều kiện nền kinh tế thị trường, với nội dung, yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, và với xu hướng xây dựng nền hành chính phục

vụ, mà người dân là khách hàng

1.3.2.2 Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của hệ thống cơ quan hành chính trong quản lý và cung cấp dịch vụ công

Nội dung này bao gồm hai vấn đề: một là xác định chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính - vấn đề phân cấp quản lý giữa các

cơ quan hành chính trong cung cấp dịch vụ công; hai là xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa quản lý và cung cấp dịch vụ công Khi sự chuyển giao cung cấp các dịch vụ công ra khu vực tư nhân ngày càng mạnh mẽ thì vai trò quản lý của nhà nước càng cần phải được xác định rõ và tăng cường sự chặt chẽ, tính hiệu quả

Một trong những yêu cầu đổi mới cải cách hành chính bắt nguồn từ

mục tiêu thay đổi hiện trạng: ‘Tổ chức bộ máy hành chính còn cồng kềnh,

nhiều tầng nấc; phương thức quản lý hành chính vừa tập trung quan liêu lại vừa phân tán, chưa thông suốt; chưa có những cơ chế, chính sách tài chính thích hợp với hoạt động của các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, tổ chức làm dịch vụ công’ [1]

Vì vậy yêu cầu cải cách về bộ máy, được xác định là: Các cơ quan

trong hệ thống hành chính được xác định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền

và trách nhiệm rõ ràng; chuyển được một số công việc và dịch vụ không cần thiết phải do cơ quan nhà nước thực hiện cho doanh nghiệp, tổ chức xã hội,

tổ chức phi chính phủ đảm nhận Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gọn nhẹ, hợp

lý theo nguyên tắc Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, thực hiện chức năng chủ yếu là quản lý vĩ mô toàn xã hội bằng pháp luật, chính sách, hướng dẫn và kiểm tra thực hiện Bộ máy của các Bộ được điều chỉnh về cơ cấu trên cơ sở phân biệt rõ chức năng, phương thức hoạt động của các bộ phận tham mưu, thực thi chính sách, cung cấp dịch vụ công [5]

Như vậy, cải cách bộ máy cơ quan nhà nước là một trong những giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống quản lý nhà nước nói chung

và cung cấp dịch vụ công nói riêng Sự phân biệt rạch ròi thẩm quyền và phạm

vi quản lý sẽ giúp các cơ quan quản lý nhà nước chủ động và độc lập trong cung cấp dịch vụ công và quản lý, điều tiết việc cung cấp dịch vụ công mà ít

bị chi phối bởi các cơ quan cấp trên Phân cấp quản lý nhà nước nhằm xây dựng hệ thống chính quyền ở địa phương vững mạnh, đủ năng lực và thẩm quyền để độc lập giải quyết những vấn đề của địa phương Khi đó chính quyền địa phương sẽ chủ động đưa ra các quyết sách phù hợp với tình hình địa phương Tuy nhiên vấn đề phân cấp phải được thống nhất chặt chẽ, chức năng nhiệm vụ mỗi cấp phải được phân biệt rạch ròi Hơn nữa việc phân cấp

về địa phương phải đi đôi với trao thẩm quyền thực thì chính quyền địa phương mới có thể xử lý độc lập những vấn đề thuộc phạm vi quản lý Gắn phân cấp công việc với phân cấp về tài chính, tổ chức và cán bộ Định rõ những loại việc địa phương toàn quyền quyết định, những việc trước khi địa phương quyết định phải có ý kiến của Trung ương và những việc phải thực hiện theo quyết định của Trung ương Một thực tế là chính phủ không thể hiểu

rõ thực trạng, điều kiện của từng địa phương cho nên việc trao quyền quyết định cho Ủy ban nhân dân các cấp sẽ cho họ tự chủ cung cấp các dịch vụ ưu tiên phù hợp với đặc trưng vùng miền

Trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan, cán bộ trong giải quyết công việc hành chính cũng phải được thực hiện nghiệm túc tạo nên một sự liên hoàn, đồng bộ và thống nhất, chuyên nghiệp

1.3.2.3 Chuyển giao các dịch vụ công không cần thiết do cơ quan nhà nước đảm nhiệm cho doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ đảm nhận

Tình trạng độc quyền trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công làm triệt tiêu động lực đổi mới tự thân của nhà nước Điều này là một trong những nguyên nhân làm các cơ quan nhà nước trở nên trì trệ, chất lượng hàng hóa và dịch vụ công không được cải thiện Thêm nữa, ngân sách hạn hẹp không đủ chi phí, đầu tư cho các dịch vụ công cùng lúc nên việc tạo ra sự đa dạng trong cung cấp dịch vụ công là vô cùng khó khăn Không chỉ vậy, nguồn cán bộ cũng không đủ đáp ứng hết các nhu cầu dịch vụ công trong xã hội, ảnh hưởng đến chất lượng và số lượng dịch vụ công cung ứng

Nhận thức được sự hạn chế này Nhà nước ta đã chủ trương đổi mới một bậc trong cung ứng dịch vụ công theo hướng huy động nguồn lực từ các thành phần ngoài nhà nước tham gia vào quá trình cung ứng dịch vụ công Nghị quyết 90/CP của Chính phủ, Nghị định 73/1999/NĐ-CP năm 1999 của Chính phủ về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hóa và thể thao thể hiện một bước đổi mới quan trọng trong việc mở rộng chủ thể cung cấp dịch vụ công ra ngoài khu vực nhà

nước: "Nhà nước khuyến khích phát triển rộng rãi các cơ sở ngoài công lập

phù hợp với quy hoạch của nhà nước trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao…" [4] Sau đó, thêm một số văn bản ra đời nhấn mạnh việc

chuyển giao cung cấp dịch vụ công cho tư nhân, tổ chức phi chính phủ như Thông tư 16/BYT-TT ngay 19/8/2000 về hướng dẫn tiêu chuẩn, điều kiện chuyên môn, hồ sơ, thủ tục, thẩm quyền thành lập cơ sở khám chữa bệnh bán công; Nghị quyết 05/2005/NQ-CP ngày 18/4/2005 về đẩy mạnh xã hội hóa

các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hóa và thể thao; Nghị định 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ngày 16/1/2002 về đổi mới cơ chế quản lý đối với đơn vị sự nghiệp có thu Đặc biệt, một số dịch vụ hành chính công trước đây vẫn được coi là đặc quyền của nhà nước, thì nay đã được chuyển giao cho khu vực tư nhân Ví dụ như dịch vụ công chứng được thực hiện từ ngày 1/7/2007, theo Luật Công chứng và Nghị định 79/2007/NĐ-CP về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký; các dịch

vụ pháp lý (tư vấn pháp luật, hỗ trợ tư pháp); dịch vụ trắc địa

Tiếp tục cải cách theo hướng xóa bỏ hoàn toàn cơ chế bao cấp đối với các cơ sở công lập bằng cách chuyển đổi các cơ sở công lập cung ứng dịch vụ công vẫn còn hoạt động theo cơ chế sự nghiệp sang cơ chế tự chủ cung ứng dịch vụ công; chuyển các cơ sở công lập cung ứng dịch vụ công sang hình thức dân lập, tư nhân hoặc doanh nghiệp; khuyến khích các cơ sở cung ứng dịch vụ công ngoài công lập phát triển Huy động tiềm lực trí tuệ và tài chính cho cung ứng dịch vụ công Đồng thời cải cách chế độ thu, chi hợp lý Ngoài những dịch vụ xã hội công, nên chuyển một số dịch vụ hành chính công cho

tư nhân, doanh nghiệp, tổ chức phi chính phủ thực hiện dưới sự quản lý chặt chẽ của nhà nước bằng hành lang pháp lý

Mô hình thành lập các trung tâm hỗ trợ hành chính như một số địa phương (Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội) đã thực hiện cũng được người dân đồng tình Bởi các trung tâm này đã góp phần khắc phục một phần sự ách tắc trong cung cấp dịch vụ hành chính công của các cơ quan hành chính, đáp ứng được nhu cầu của người dân, giảm bớt khối lượng công việc cho các cơ quan nhà nước tồn tại bấy lâu

1.3.2.4 Công khai, đơn giản hóa thủ tục hành chính trong cung cấp các dịch vụ công

Thủ tục hành chính được nhắc đến ở đây là một loại quy phạm pháp luật quy định trình tự về thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm

quyền nhất định của bộ máy nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan Nhà nước trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân Thủ tục hành chính không chỉ tác động đến nhiều mặt của đời sống người dân mà còn có ảnh hưởng đối với sự phát triển kinh tế, xã hội, nhất là đối với việc xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa Công khai, đơn giản hóa thủ tục hành chính sẽ góp phần giảm bớt nạn tham nhũng, sách nhiễu của cán bộ nhà nước đối với người dân, tổ chức Hơn thế, nó góp phần làm nên một nền hành chính chuyên nghiệp, hiệu quả nằm trong phương châm vì nhân dân phục vụ

Sau Chương trình tổng thể cải cách hành chính, Đề án 30 (Quyết định

số 30/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ) của chính phủ - đề án đơn giản hóa thủ tục hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007-2010 Công việc được thực hiện theo đề án này chủ yếu

là rà soát các thủ tục hành chính đã được triển khai ở trung ương và cấp tỉnh Căn cứ vào kết quả rà soát, những thủ tục không hiệu quả hoặc không cần thiết sẽ bị loại bỏ Năm 2010, giai đoạn 1 của đề án này đã được tổng kết và được đánh giá là có hiệu quả, các thủ tục đã phần nào giảm bớt Nhìn lại thực

tế 10 năm thực hiện, việc cải cách chưa đạt được yêu cầu trên Thủ tục hành chính ở nước ta vẫn còn tồn tại nhiều nhược điểm: Vẫn còn mang nặng tính hình thức, thể hiện ở điểm đòi hỏi quá nhiều giấy tờ, gây phiền hà và mất thời gian cho người dân Thủ tục còn nặng nề, và phải qua nhiều cửa, nhiều cấp trung gian Trách nhiệm cá nhân của người thực hành công vụ dường như không được nhắc đến Những hạn chế này gây hậu quả tiêu cực tới việc thực hiện quyền tự do, lợi ích và công việc của người dân, gây trở ngại cho giao lưu quốc tế và tạo cơ hội cho tham những, lãng phí Bởi vậy tiếp tục cải cách thủ tục hành chính là một việc cần phải làm

Cải cách thủ tục hành chính không thể nằm ngoài các mối quan hệ với cải cách toàn diện, tổng thể nền hành chính ở các lĩnh vực khác từ thể chế, bộ máy đến nhân sự và các cơ chế xung quanh nó Bên cạnh đó, xây dựng tiêu

chí đánh giá chất lượng, các chuẩn về thủ tục hành chính cũng là điều không kém quan trọng Nó giúp đánh giá quá trình cải cách đã được thực hiện đến đâu và có những chuyển biến gì Tuy nhiên đây là vấn đề mang tính tiếp diễn

và khó giải quyết Dựa trên hai nguyên tắc chính là xây dựng cơ sở pháp lý cho hoạt động kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và xây dựng hệ thống cơ quan nhà nước trên nền tảng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cải cách thủ tục hành chính được xem như là một khâu giải quyết những vướng mắc trong mối quan hệ giữa nhà nước và công dân

Trong tương lai, để cải thiện một loạt vấn đề liên quan đến cung cấp dịch vụ công, mối quan hệ của nhà nước với người dân và đảm bảo tính công bằng, hiệu quả của các quyết định hành chính, cần tiếp tục cải cách thủ tục hành chính theo hướng sau:

- Giảm bớt các thủ tục, giấy tờ không cần thiết; giảm thiểu phiền hà, nhũng nhiễu đối với các tổ chức và người dân tìm đến dịch vụ

- Công khai, minh bạch các thủ tục hành chính: những yêu cầu về thông tin hồ sơ; biểu mẫu hành chính, biểu mẫu khai báo; các loại phí và lệ phí, thời hạn, các cơ chế phối hợp, điều chuyển…

- Phòng ngừa tham nhũng và loại bỏ tác phong "cửa quyền", tăng cường giải trình trách nhiệm Phân biệt rõ hơn trách nhiệm hành chính giữa các cơ quan và cán bộ trong xử lý công việc liên quan đến người dân

- Cải thiện chất lượng và hiệu quả dịch vụ

1.3.2.5 Đào tạo, bồi dưỡng, quản lý nguồn nhân lực tham gia cung cấp dịch vụ công

Mục tiêu xây dựng một nền công vụ dân chủ, gọn nhẹ, hiệu quả và lâu dài được xác định là mục tiêu cơ bản trong cải cách hành chính ở nước ta Trong đó đội ngũ cán bộ được cho là nhân tố chủ chốt trong trong việc thực hiện mục tiêu Để có một nền công vụ hiệu quả đòi hỏi những người trực tiếp

thực hiện phải có một trình độ nhất định Đã có nhiều nỗ lực trong việc cải thiện và nâng cao chất lượng dịch vụ công qua việc quản lý, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức trong những năm qua, thể hiện qua việc ban hành Pháp lệnh Cán bộ, Công chức năm 1998, sửa đổi năm 2000 và năm 2003; luật Cán

bộ, công chức năm 2008 có hiệu lực từ ngày 01-01-2010 Ở mỗi thời kỳ sau, theo các qui định trong các văn bản thì nguồn nhân lực được "chuẩn hóa" mức

độ cao hơn Có nghĩa là điều kiện tuyển dụng vào các cơ quan nhà nước ngày càng được thắt chặt Một hệ thống tuyển dụng và bổ nhiệm dựa trên thực tài

và công bằng hơn Cơ chế tuyển dụng cũng có nhiều thay đổi Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 cũng đã xác định một trong bốn nội dung cơ bản là nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức Mục tiêu đề ra đến năm 2010, đội ngũ cán bộ, công chức có số lượng hợp lý, mang tính chuyên nghiệp và có đủ năng lực thực thi công vụ

Luật Cán bộ, Công chức mới (năm 2008 và có hiệu lực từ 01/01/2010) tiếp tục mở ra một bước mới cho cải cách nhân lực theo hướng chuyền nền công vụ hiện nay sang kết hợp giữa chức nghiệp và vị trí việc làm, dựa trên năng lực Luật góp phần tạo nên bước chuyển lớn khi thay đổi đối tượng nhân

sự công vụ là chỉ điều chỉnh cán bộ và công chức, không điều chỉnh hầu hết nhân sự làm việc tại các đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp nhà nước như trước đây Một điểm mới nữa là Luật Cán bộ công chức mới mở đường cho việc xây dựng các khuôn khổ quản lý riêng cho cán bộ, công chức cấp xã Với quy định mới này khái niệm công chức viên chức, theo đó cũng có một số thay đổi cần được đánh giá lại Sự tách biệt các đối tượng là lãnh đạo các đơn

vị sự nghiệp khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật sẽ dẫn tới sự phân định rạch ròi chức năng trong cung cấp dịch vụ công và dẫn tới việc áp dụng cách thức quản lý nhân sự linh hoạt hơn trong đơn vị sự nghiệp Đồng nghĩa với việc nhân sự trong các đơn vị sự nghiệp sẽ được quản lý theo hướng tập trung vào đánh giá hiệu quả công tác và trách nhiệm giải trình

Tuy nhiên, sau những thay đổi đó, cải cách nhân sự ở nước ta vẫn chưa đạt hiệu quả đáng kể Đội ngũ cán bộ vẫn chưa đáp ứng được các yêu cầu về năng lực chuyên môn, có đạo đức và ý thức trách nhiệm giải trình thấp Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng này trước hết là công tác quản lý công vụ ở nước ta Công tác quy hoạch nhân sự chưa rõ ràng và chưa hợp lý gây

ra hiện tượng thiếu và thừa cán bộ Các hiện tượng tiêu cực, gian lận trong tuyển dụng xảy ra phổ biến Công việc có được dựa vào các mối quan hệ thân quen hoặc do hối lộ cán bộ lãnh đạo là một thực trạng đang diễn ra Như Giáo sư Đào

Trí Úc đánh giá thì: "Hiện tượng chạy chọt, quen biết trong công tác tuyển dụng

vẫn còn nhiều ở cả cấp trung ương và địa phương" [22] Thêm nữa, hình thức

thi tuyển không hợp lý, nặng tính hình thức đã vô tình nhận được những cán bộ

có năng lực thấp Mức lương thấp và việc đánh giá khen thưởng, đề bạt không tương xứng với khả năng khiến nhiều công chức không cố gắng trong công việc Tham nhũng, hối lộ và sử dụng tài sản công cho mục đích cá nhân xảy ra khá phổ biến ở nhiều cấp độ khác nhau gây khó khăn cho nỗ lực cách công vụ

Hiệu quả của đào tạo, bồi dưỡng, quản lý nguồn nhân lực tham gia cung cấp dịch vụ công phụ thuộc vào chất lương của hoạt động quản lý nhân sự, quy hoạch, sử dụng nhân lực, phân tích mô tả công việc, tuyển dụng công chức, đề bạt và khen thưởng, trả thù lao tương xứng; đánh giá kết quả thực hiện nhiệm

vụ, thực hiện trách nhiệm giải trình, chịu trách nhiệm cá nhân; đánh giá kết quả thực thi nhiệm vụ công chức đội ngũ lãnh đạo trong việc thực hiện quản

lý nhân sự Cụ thể, tập trung cải cách theo các nhóm giải pháp chính sau đây:

- Quy hoạch, sắp xếp nhân sự hợp lý: Quy hoạch nhân sự phải mang tính hệ thống dựa trên kết quả phân tích hiện trạng nhân lực, các mục tiêu hoạt động và dự báo những thay đổi có thể xảy ra trong tương lai nhằm đảm bảo duy trì tốt hoạt động của các cơ quan, tổ chức đó

- Khách quan và công bằng trong tuyển dụng và đề bạt: Chính sách tuyển dụng đã có nhiều thay đổi so với trước đây, có nơi áp dụng các phương pháp lựa chọn dựa trên năng lực thông qua thi tuyển (kể cả công chức, cán bộ xã)

- Đào tạo và phát triển đội ngũ công chức, cán bộ thuộc các đơn vị sự nghiệp: Chất lượng cán bộ, công chức phải được quan tâm ngay từ khâu tuyển dụng Tiếp theo đó là tổ chức các khóa đào tạo kỹ năng tác nghiệp cho cán bộ công chức

- Cải cách tiền lương: Mức lương cán bộ công chức được cải thiện trong những năm gần đây, song vẫn không đủ đáp ứng sinh hoạt ở mức trung bình của một công chức Chính sách về tiền lương cần phải được đổi mới hơn mới đủ sức khuyến khích, động viên và phản ánh năng lực, kết quả công việc của công chức Ngoài ra, chính sách tiền lương còn để "giữ chân" công chức có trình độ

cao, hạn chế tình trạng: "Những công chức có năng lực tìm đến các công ty tư

nhân và nước ngoài vì lí do ở đó họ được trả lương cao hơn nhiều" [14]

- Đánh giá kết quả thực thi nhiệm vụ: Theo Quyết định số 11/1998/QĐ-BTCCP, ngày 15/12.1998 về Quy chế đánh giá công chức hàng năm thì việc đánh giá công chức dựa trên các tiêu chí chung sau đây: chấp

hành luật pháp và chính sách nhà nước; kết quả công tác, tuân thủ các nội quy, quy chế làm việc và tổ chức, hợp tác trong công việc; trung thực, có đạo đức, có tinh thần học hỏi và thái độ phục vụ nhân dân Đây là tiêu chí đánh

giá chung chung và không có nhiều ý nghĩa trong đánh giá hiệu quả thực hiện nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công của công chức Vậy tiêu chí đánh giá chất lượng công việc của công chức trong các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp phải được phân biệt rõ và dựa trên hiệu quả công việc thực tế mà người đó thực hiện gắn với việc thể hiện tác phong, thái độ, đạo đức trong cung cấp dịch vụ công cho nhân dân

Các cơ quan cung cấp dịch vụ công được trao quyền tự chủ cao hơn nên áp dụng các phương pháp đánh giá kết quả thực thi công việc của nhân viên một cách hiệu quả, sát thực hơn Các đơn vị sự nghiệp được toàn quyền thiết lập và sử dụng quỹ khen thưởng nên khuyến khích nhân viên bằng cách thưởng vật chất

- Khen thưởng và kỷ luật: Trách nhiệm cá nhân trong hoạt động cung cấp dịch vụ công chưa được coi trọng đúng mức Chế độ làm việc tập thể và chịu trách nhiệm tập thể khó có thể thay đổi trong nhận thức của lãnh đạo và nhân viên trong các cơ quan nhà nước Việc kỷ luật cán bộ công chức được Nghị định

số 35/2005/NĐ-CP quy định bao gồm các hình thức: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức và buộc thôi việc Tuy nhiên những quy định này thường ít được thực hiện nghiêm Theo quan điểm của tôi, việc xử lý kỷ luật, tăng cường trách nhiệm giải trình cùng với khen thưởng đúng mức, kịp thời là những động thái tích cực giúp củng cố chất lượng cán bộ công chức hiện nay

1.3.3 Vai trò của nhà nước trong quản lý và cung cấp dịch vụ công

Như đã phân tích ở phần khái niệm dịch vụ công, một trong những đặc điểm nổi bật và tiên quyết của dịch vụ công là yếu tố nhà nước Dịch vụ công thực chất là những hoạt động thuộc về bản chất của bộ máy nhà nước Hàng hóa và dịch vụ công khác dịch vụ tư ở chỗ chính phủ hoặc cơ quan được chính phủ chỉ định có trách nhiệm cung cấp dịch vụ công cho mọi đối tượng, không có sự phân biết đẳng cấp, địa vị xã hội Đối với lĩnh vực dịch vụ công, nhà nước có vai trò trong hai khía cạnh: Chức năng quản lý nhà nước đối với cung cấp dịch vụ công và chức năng cung cấp dịch vụ công

1.3.3.1 Vai trò của nhà nước trong quản lý dịch vụ công

Chức năng quản lý của nhà nước bao gồm các hoạt động quản lý và điều tiết đời sống kinh tế - xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô như pháp luật, chiến lược, quy hoạch, chính sách, kế hoạch và kiểm tra, kiểm soát Đây là chức năng tất yếu nhằm bảo đảm duy trì sự tồn tại của nhà nước, bảo đảm trật tự xã hội và phát triển xã hội theo định hướng của nhà nước Mặc dù vai trò của nhà nước không được quan tâm bằng những việc nhà nước nên làm song vai trò của nhà nước mặc nhiên có tính quyết định phần lớn hiệu quả cung cấp dịch vụ công Chức năng này được cụ thể bằng việc nhà nước hoàn thiện hệ thống văn bản pháp quy, đề ra chính sách, cải cách bộ máy nhà nước

cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển và chính nhà nước đề ra cải cách trong cung cấp dịch vụ công nhằm đáp ứng ngày càng tốt hơn dịch vụ công cho các đối tượng có nhu cầu Qua các cơ chế, chính sách đó, chức năng quản

lý của nhà nước được duy trì nhằm đảm bảo việc cung cấp dịch vụ công hiệu quả, thể hiện ở những mặt sau:

- Vai trò tạo ra sân chơi bình đẳng

Nhà nước sử dụng công cụ quản lý vĩ mô như pháp luật, quy hoạch, chính sách và đưa ra các chuẩn chất lượng, các tiêu chí về quy trình cung cấp dịch vụ công, qua đó tạo một hành lang pháp lý bình đẳng cho mọi đối tượng tham gia cung cấp dịch vụ công Nhà nước ban hành và hoàn thiện các chính sách hỗ trợ, khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi để các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức tự quản của cộng đồng và cá nhân tham gia cung ứng dịch vụ công Vai trò này xác định trách nhiệm cao nhất của nhà nước trong lĩnh vực dịch vụ công Bao gồm việc vạch rõ những lĩnh vực dịch vụ cần khuyến khích

sự tham gia của khu vực phi nhà nước, chính sách hỗ trợ tài chính, chính sách thuế, điều kiện vật chất, chính sách đào tạo, kiểm tra và kiểm soát Nói chung, nhà nước có vai trò tạo ra môi trường pháp lý chung cho tất cả các đơn vị cung ứng dịch vụ công, đảm bảo thực hiện bằng pháp luật và những cơ chế cần thiết Điều quan trọng là với vai trò này nhà nước giải quyết mối quan hệ lợi ích giữa nhà nước, xã hội và lợi ích của các tổ chức và cá nhân tham gia cung ứng dịch vụ công; tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh, không ngừng cải thiện chất lượng dịch vụ công cho xã hội

- Vai trò quản lý, kiểm tra và giám sát các đơn vị, cá nhân cung ứng dịch vụ công, kiểm soát chất lượng dịch vụ công

Nhà nước đặt ra các tiêu chuẩn về chất lượng dịch vụ công và chính nhà nước sẽ là người quản lý, kiểm tra, kiểm soát chất lượng đó Nhà nước thiết lập các cơ quan chuyên môn quản lý, giám sát tiêu chuẩn đối với từng lĩnh vực riêng Qua đó đánh giá chất lượng dịch vụ dựa vào sự so sánh với chuẩn