Đạo đức công vụ trong nhà nước pháp quyền ở Việt Nam

Hai là: Nhà nước ta luôn xác định nhân tố con người đóng vai trò then chốt trong công cuộc cải cách hành chính, xây dựng được một đội ngũ công chức giỏi về nghiệp vụ và đáp ứng được nhữn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

BÙI THỊ HỒNG VÂN

§¹O §øC C¤NG Vô TRONG NHµ N¦íC PH¸P QUYÒN ë VIÖT NAM

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật

Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TSKH ĐÀO TRÍ ÚC

HÀ NỘI - 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Những kết luận khoa học của Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác

NGƯỜI CAM ĐOAN

Bùi Thị Hồng Vân

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẠO ĐỨC CÔNG VỤ TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 7

1.1 Công vụ, công chức và đạo đức công chức 7

1.1.1 Công vụ 7

1.1.2 Công chức 10

1.1.3 Quan niệm về đạo đức công chức 11

1.2 Đạo đức công vụ 14

1.2.1 Khái niệm và nội dung cơ bản của đạo đức công vụ 14

1.2.2 Quá trình hình thành đạo đức công vụ 25

Kết luận chương 1 32

Chương 2: THỰC TRẠNG ĐẠO ĐỨC CÔNG VỤ Ở VIỆT NAM VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA 33

2.1 Thực trạng sự điều chỉnh của pháp luật về đạo đức công vụ ở Việt Nam 33

2.1.1 Quá trình hình thành và phát triển chế định đạo đức công vụ trong pháp luật Việt Nam 33

2.1.2 Đạo đức công vụ theo pháp luật Việt Nam hiện nay 36

2.2 Thực trạng đạo đức công vụ của công chức 41

2.2.1 Việc thực hiện trách nhiệm, bổn phận của công chức 41

2.2.2 Những hạn chế, yếu kém của đạo đức công vụ 42

2.2.3 Nguyên nhân hạn chế, yếu kém của đạo đức công vụ 53

Kết luận chương 2 60

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ NHỮNG GIẢI PHÁP CƠ BẢN NHẰM NÂNG CAO ĐẠO ĐỨC CÔNG VỤ TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM HIỆN NAY 61

3.1 Phương hướng nâng cao đạo đức công vụ ở nước ta hiện nay 61

3.1.1 Nâng cao đạo đức công vụ nhằm xây dựng nền hành chính phục vụ nhân dân 61

3.1.2 Nâng cao đạo đức công vụ theo hướng xây dựng nền công vụ chuyên nghiệp và đội ngũ công chức vừa có phẩm chất đạo đức, vừa có trình độ chuyên môn 65

3.2.1 Pháp điển hóa các giá trị đạo đức công chức thành những cam kết bắt buộc công chức thực hiện trong thực thi công vụ 72

3.2.2 Xây dựng chế định tuyển dụng và sát hạch công chức thường xuyên 81

3.2.3 Tăng cường công tác thanh tra công vụ, kiểm tra giám sát, ngăn ngừa và xử phạt vi phạm nhằm nâng cao đạo đức công vụ 83

3.2.4 Thực hiện trách nhiệm giải trình của công chức trong thực thi công vụ 86

3.2.5 Tăng cường giáo dục đạo đức công vụ 89

3.2.6 Nâng cao đạo đức công vụ trên cơ sở xây dựng chế độ vật chất, phúc lợi xã hội phù hợp 94

Kết luận Chương 3 99

KẾT LUẬN 100

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 102

dân, vì dân, cùng với quá trình đó là “xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên

chức có phẩm chất đạo đức tốt, có bản lĩnh chính trị, có năng lực, có tính chuyên nghiệp cao, tận tụy phục vụ nhân dân”[15] Những phẩm chất đó như là những biểu

hiện tập trung đạo đức công vụ của cán bộ, công chức, viên chức

Quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền và chuyển đổi từ nền hành chính cai quản sang nền hành chính phục vụ thực hiện các dịch vụ công đòi hỏi phải nâng cao đạo đức công vụ của tất cả mọi đối tượng cán bộ, công chức, viên chức khi thực thi công vụ

Trong bối cảnh như vậy, việc nghiên cứu vấn đề Đạo đức công vụ không chỉ

có giá trị về mặt khoa học mà còn có ý nghĩa thực tiễn Sở dĩ như vậy là vì lý do chủ yếu sau đây:

Một là: Đạo đức công vụ là vấn đề cơ bản nhất để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý xã hội Có thể nói sau khi xây dựng dựng được hệ thống chính sách đúng đắn, phù hợp với yêu cầu thực tiễn, chức năng quản lý xã hội của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam được thực hiện thế nào, hiệu quả, hiệu lực ra sao phụ thuộc đáng kể vào việc thực thi công vụ của đội ngũ công chức nhà nước Nói cách khác đạo đức công chức trong việc thực thi công vụ có ảnh hưởng quyết định Vì vậy nâng cao đạo đức công vụ ở nước ta hiện nay là nhiệm vụ cấp bách trong tiến trình cải cách nền hành chính

Hai là: Nhà nước ta luôn xác định nhân tố con người đóng vai trò then chốt trong công cuộc cải cách hành chính, xây dựng được một đội ngũ công chức giỏi

về nghiệp vụ và đáp ứng được những chuẩn mực của đạo đức công vụ là một trong những yêu cầu cấp bách góp phần đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền đồng thời nâng cao đạo đức công vụ còn là một trong những công

cụ hữu hiệu phục vụ cho cuộc đấu tranh chống tham nhũng và tiêu cực

2

Ba là: Trong nhà nước pháp quyền, người dân có vị trí đặc biệt Xu hướng chung là các chức năng của nhà nước đang hướng tới phục vụ, đáp ứng lợi ích của người dân Nhà nước Việt Nam là nhà nước của dân, do dân, vì dân, do đó mục tiêu cao nhất là phục vụ nhân dân ngày một tốt hơn Với bản chất như vậy và để thực hiện mục tiêu đó thì đội ngũ công chức phải thực sự là người có đạo đức Hơn nữa trong giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay đòi hỏi phải nâng cao đạo đức công vụ phù hợp với thông lệ quốc tế khi Việt Nam ngày càng hội nhập sâu rộng với thế giới

Bốn là: về phương diện thực tiễn, sau 28 năm tiến hành công cuộc đổi mới, bên cạnh những thành tựu đạt được, chúng ta đang đứng trước những thách thức không nhỏ Tình trạng trách nhiệm và đạo đức công vụ của đội ngũ công chức đang có nhiều vấn đề; suy thoái đạo đức ở một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức Đây là vấn đề nhức nhối, gây bức xúc trong nhân dân, trong xã hội và là thách thức lớn đối với sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước Đại hội XI của Đảng nhận định:

Tình trạng suy thoái về chính trị, tư tưởng đạo đức, lối sống của một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên và tình trạng tham nhũng, lãng phí, quan liêu, những tiêu cực và tệ nạn xã hội chưa được ngăn chặn đẩy lùi mà còn tiếp tục diễn biến phức tạp cùng với sự phân hóa giàu nghèo

và sự yếu kém trong quản lý, điều hành của nhiều cấp nhiều ngành làm giảm lòng tin của nhân dân với Đảng và nhà nước, đe dọa sự ổn định của đất nước [15]

Như vậy việc nghiên cứu đạo đức công vụ ở nước ta hiện nay để tìm ra phương hướng, giải pháp khắc phục tình trạng này đã trở thành một đòi hỏi bức thiết không chỉ của nền hành chính quốc gia, mà còn là nhu cầu của toàn xã hội

Về phương diện lý luận, mặc dù trong những năm gần đây, chúng ta đã có những công trình, đề tài nghiên cứu về công vụ, công chức, đạo đức cán bộ, công chức Song từ góc độ của Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật và trong môi trường xây dựng nhà nước pháp quyền để nghiên cứu đạo đức công vụ vẫn còn bỏ

3

ngỏ Với mong muốn góp thêm ý kiến làm sáng tỏ thêm những vấn đề liên quan đến

đạo đức công vụ, học viên mạnh dạn chọn đề tài “Đạo đức công vụ trong nhà nước pháp quyền ở Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học

2 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

2.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận về đạo đức công vụ trong nhà nước pháp quyền; đánh giá thực trạng đạo đức công vụ của công chức ở Việt Nam hiện nay; đề xuất một số phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao đạo đức công vụ của công chức ở nước ta hiện nay

2.2 Nhiệm vụ của luận văn

Để đạt được mục đích nêu trên: đề tài có nhiệm vụ cụ thể sau:

- Nghiên cứu các vấn đề lý luận về đạo đức công vụ và pháp luật về đạo đức công vụ trong nhà nước pháp quyền Việt Nam

- Phân tích thực trạng đạo đức công vụ của đội ngũ công chức thời gian qua,

từ đó thấy được những hạn chế, yếu kém của nền công vụ nước ta

- Đề xuất một số phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng cao đạo đức công vụ của đội ngũ công chức nước ta hiện nay

3 Tính mới và đóng góp của đề tài

- Đưa ra các luận điểm khoa học về đạo đức công vụ của công chức trong nhà nước pháp quyền

- Chỉ ra những hạn chế, yếu kém của đạo đức công vụ của công chức trong quá trình thực thi công vụ và những nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém đó

- Đề xuất được một số phương hướng, giải pháp có căn cứ khoa học, mang tính thực tiễn nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng cao trách nhiệm công vụ, đạo đức công vụ trong nhà nước pháp quyền ở Việt Nam

4 Phạm vi và đối tƣợng nghiên cứu

Chủ đề đạo đức công vụ trong nhà nước pháp quyền ở Việt Nam là một chủ đề lớn, bao gồm đạo đức công vụ của cán bộ, công chức, viên chức của đối tượng cá nhân khác khi được nhà nước trao quyền thực thi công vụ Vì vậy,

4

trong khuôn khổ giới hạn của luận văn thạc sỹ, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu

về đạo đức công vụ của công chức hành chính nhà nước Đây cũng là sự tự giới hạn của việc nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là đạo đức công vụ của đội ngũ công chức trong bộ máy hành chính nhà nước, thông qua các hoạt động thực thi công vụ của công chức Khi đánh giá thực trạng, luận văn nhấn mạnh hạn chế, yếu kém, nguyên nhân của nó chủ yếu trên các lĩnh vực: thể chế, tổ chức bộ máy, xây dựng và phát triển đội ngũ công chức và chỉ giới hạn trong hoạt động công vụ của công chức từ năm 1986 đến nay

5 Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực đề tài

Ở nước ta có nhiều đề tài công trình khoa học ở nhiều giác độ, phạm vi, giới hạn khác nhau về vấn đề đạo đức công vụ Học viên đã tiếp cận một số công trình khoa học về Đạo đức công vụ được công bố như:

- Đề tài khoa học cấp bộ “Xây dựng đạo đức cán bộ công chức Việt Nam trong

thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế” của TS

Nguyễn Ngọc Hiến - Học viện hành chính quốc gia, chủ nhiệm đề tài.Công trình này

- Tìm hiểu về nền hành chính nhà nước của tác giả Nguyễn Hữu Khiển, năm 2003

- Đạo đức trong nền công vụ của nhóm tác giả Tô tử Hạ, Trần Anh Tuấn,

Nguyễn Thị Kim Thảo biên soạn năm 2002; Đề tài này giới thiệu các kinh nghiệm cũng như giải pháp ở các nước trên thế giới và Việt Nam về nâng cao đạo đức trong nền công vụ

- Công vụ, công chức nhà nước của tác giả Phạm Hồng Thái, ấn hành năm

2004 Công trình này tập trung làm rõ những khía cạnh lý luận, pháp lý về công vụ, công chức nhà nước, nhưng công trình không có những luận bàn về đạo đức công

vụ, đạo đức công chức trong thi hành công vụ

- Xây dựng đạo đức cán bộ công chức Việt Nam thời kỳ đẩy mạnh công

nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế, của tác giả Bùi Thế Vĩnh, ấn hành

năm 2003.Các tác giả đã đưa ra một số giải pháp chung để xây dựng đạo đức cán bộ công chức trong thời kỳ CNH, HĐH và hội nhập quốc tế, sự vận dụng kinh nghiệm nước ngoài trong việc thúc đẩy tiến trình luật hóa đạo đức công chức ở Việt Nam

5

- Đạo đức xã hội ở nước ta hiện nay - Vấn đề và giải pháp của tác giả

Nguyễn Duy Quý, ấn hành năm 2006

- Mấy vấn đề đạo đức trong điều kiện kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay

của hai tác giả Nguyễn Trọng Chuẩn và Nguyễn Văn Phúc, ấn hành năm 2003

- Mối quan hệ giữa pháp luật và đạo đức công vụ (Đề tài cấp bộ 2006 –

2007) do tác giải Phạm Hồng Thái làm chủ nhiệm đề tài Đề tài đã có những luận bàn về mối quan hệ giữa pháp luật và đạo đức, pháp luật về công vụ và đạo đức công vụ, đồng thời đã phân tích sự điều chỉnh của pháp luật về đạo đức công vụ

- Đạo đức người cán bộ lãnh đạo chính trị trong điều kiện kinh tế thị trường

ở Việt Nam hiện nay- thực trạng và xu hướng biến động(Đề tài cấp bộ năm

2002-2003 do Nguyễn Thế Kiệt - Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh làm chủ nhiệm đề tài)

- Vấn đề đạo đức của cán bộ lãnh đạo quản lý trong điều kiện kinh tế thị

trường định hướng XHCN ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sỹ triết học, Học viện

Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2005 của Mai Xuân Hợi

- Đạo đức công chức và xây dựng đạo đức công chức ở nước ta hiện nay,

Luận văn thạc sỹ của Lê thị Hằng - Viện triết học năm 2008

- Trách nhiệm công chức và đạo đức công chức ở nước ta hiện nay, Luận án

tiến sỹ của Cao Minh Công - Viện khoa học xã hội Việt Nam năm 2012

- Đạo đức công vụ và vấn đề nâng cao đạo đức công vụ cho đội ngũ cán bộ

công chức ở nước ta hiện nay của tác giả Nguyễn Hữu Khiển đăng trên Tạp chí triết

- Luật cán bộ công chức năm 2008; Luật Khiếu nại năm 2011; Luật tố cáo

năm 2011; Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí

Các công trình trên đã đề cập đến nhiều nội dung phong phú như bàn về đạo

6

đức công vụ, nội dung vai trò và ý nghĩa đạo đức công vụ trong việc thực thi công

vụ Tuy nhiên, trong các công trình nói trên vấn đề đạo đức công vụ, đạo đức của công chức trong thi hành công vụ đã được các tác giả xem xét, giải quyết ở một số khía cạnh nhất định, từ phương diện đạo đức học, xã hội học, triết học, hành chính học, hay pháp luật hành chính, nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu đạo đức công vụ dưới góc độ của Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật và trong môi

trường xây dựng nhà nước pháp quyền

Tuy vậy, các công trình trên là tài liệu tham khảo quan trọng giúp cho học

viên thực hiện luận văn này

6 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử đồng thời sử dụng các phương pháp cụ thể như:

Phương pháp lịch sử: Xem xét đạo đức công vụ và pháp luật về đạo đức

công vụ theo từng giai đoạn, từng quá trình Từ đó tìm ra quy luật của sự phát triển cũng như vai trò của đạo đức công vụ và pháp luật về đạo đức công vụ

Phương pháp phân tích, tổng hợp: Luận văn kế thừa, tổng kết lại những kết

quả của các công trình nghiên cứu về đạo đức công vụ Tuy nhiên đây không phải là

sự sao chép vì đã có sự sắp xếp theo kết cấu khác theo góc nhìn của tác giả

Phương pháp so sánh: So sách đạo đức công vụ với các loại hình đạo đức khác Phương pháp thống kê xã hội học: Từ những kết quả thống kê, điều tra, khảo

sát về thực trạng đạo đức công vụ để đề ra những giải pháp hợp lý

7 Kết cấu của Luận văn

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của Luận văn bao gồm 3 chương:

Chương 1 Cơ sở lý luận về đạo đức công vụ trong Nhà nước pháp quyền

7

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẠO ĐỨC CÔNG VỤ TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

1.1 Công vụ, công chức và đạo đức công chức

Để nghiên cứu, đánh giá về đạo đức công vụ trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, trước hết cần thống nhất quan điểm về công vụ, công chức, đạo đức công vụ của công chức, do đó Luận văn giành một phần để làm rõ những khái niệm công vụ, công chức Vì nếu không xác định rõ, thì mọi điều viết về đạo đức công vụ cũng không có tính xác định

1.1.1 Công vụ

Công vụ là khái niệm mang tính lịch sử được sử dụng rộng rãi trong khoa

học chính trị, nhất là trong hoạt động của nhà nước Trong cuốn Thuật ngữ hành chính, các tác giả viết:

Công vụ là thuật ngữ được sử dụng để chỉ một dạng hoạt động mang tính quyền lực nhà nước (gắn với nhà nước hoặc nhân danh nhà nước) do các công chức, viên chức nhà nước tiến hành theo qui định của pháp luật nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước, phục vụ lợi ích nhà nước và xã hội [60]

Khái niệm công vụ gắn chặt với nền hành chính nhà nước, là một loại lao động đặc thù thể hiện bộ phận quản lý nhà nước; thực thi pháp luật, đưa pháp luật

và đời sống; quản lý và sử dụng hiệu quả công sản và ngân sách nhà nước phục vụ

nhân dân, phục vụ xã hội “Công vụ là một hoạt động mang tính quyền lực và pháp

lý được thực thi bởi đội ngũ công chức nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước trong quá trình quản lý các mặt của đời sống xã hội” [22] Nói đến công vụ là nói

đến hoạt động của nhà nước, một lĩnh vực đặc thù, mang tính quyền lực công, được thực thi bởi một đội ngũ công chức hành chính nhằm thực hiện các chính sách của nhà nước trong quá trình quản lý các mặt, các lĩnh vực của đời sống xã hội Đề cập đến công vụ là đề cập đến trách nhiệm của công chức thực hiện quyền và nghĩa vụ

và tổ chức bộ máy nhà nước khác nhau thì quan niệm về hoạt động công vụ cũng có điểm khác nhau Tuy nhiên, bản chất và mục tiêu cuối cùng của hoạt động công vụ đều giống nhau

Khái niệm công vụ có thể được xem xét, hiểu và tiếp cận dưới nhiều cấp độ,

phạm vi khác nhau: Thứ nhất, công vụ được hiểu là hoạt động của công chức thực hiện hoạt động hành chính nhà nước Thứ hai, công vụ được hiểu là hoạt động của

công chức trong các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp của nhà nước và lực lượng

vũ trang Cách hiểu này nhằm tách biệt những hoạt động có tính chính trị với với

hoạt động có tính chuyên môn nghề nghiệp Thứ ba, công vụ được hiểu là các công

việc của nhà nước, có nghĩa hoạt động của mọi thiết chế, tổ chức nhà nước đều thực hiện công vụ Cách hiểu như vậy quá rộng, gần giống với quan niệm về dịch vụ công của các nước Anh, Mỹ, người ta coi cả hoạt động lập pháp, quốc phòng an ninh cũng là “dịch vụ công” Nhưng quan niệm này cũng có yếu tố hợp lý là có thể thấy mọi hoạt động của nhà nước trong một chừng mực nhất định đều mang tính chất phục vụ nhân dân Trong đó những hoạt động mạng tính chất quyền lực công thì gọi là công vụ, còn những hoạt động của các tổ chức sự nghiệp nhằm mục đích

phục vụ công cộng thì gọi là “dịch vụ công” Thứ tư, công vụ được hiểu là hoạt

động của bộ, công chức, viên chức hoạt động trong mọi cơ quan, đơn vị sự nghiệp của nhà nước và cả cán bộ, chiến sỹ làm việc trong các lực lượng vũ trang Từ đây nảy sinh vấn đề là không nhận thấy cái đặc thù của từng loại hoạt động nhà nước: hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp

Như vậy, có nhiều quan niệm và cách hiểu khác nhau, nhưng điểm chung nhất của các quan niệm đó là tính chất phục vụ xã hội của hoạt động công vụ đều

9

gắn với nhà nước, với quyền lực công Công vụ thể hiện ý chí và đáp ứng lợi ích của nhân dân và của nhà nước Xuất phát từ chỗ công vụ là phương tiện thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, nó là định chế tổ chức - pháp lý trong hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước và phải phục vụ ý chí của nhà nước và của nhân dân Công chức khi thưc thi công vụ phải phục vụ nhân dân, chịu sự kiểm tra giám sát của nhân dân và của cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Ở Việt Nam, do dặc thù riêng, các cơ quan của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội là một hệ thống chính trị thống nhất đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Giữa các cơ quan này luôn có sự liên thông trong sử dụng nguồn nhân lực

Do đó công vụ không chỉ thuần túy là hoạt động của công chức nhân danh quyền lực công, mà còn được hiểu là các hoạt động trong phạm vi rộng hơn Để khẳng định tính đặc thù này, Điều 2 Luật cán bộ công chức năm 2008 quy định hoạt động

công vụ “Là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo qui

định của Luật này và các quy định khác có liên quan” [47]

Việt Nam đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền

Vì vậy việc làm rõ nội hàm khái niệm công vụ có ý nghĩa quan trọng đối với việc xây dựng nền hành chính hiệu quả, chuyên nghiệp, trong sạch và có đạo đức phục

vụ nhân dân Chương trình sáng kiến phòng chống tham nhũng ở Việt Nam năm

2011 khẳng định:

Nền hành chính phục vụ là nền hành chính dân chủ, trong sạch,vững mạnh chuyên nghiệp, hiện đại, trong đó đội ngũ cán bộ công chức có đủ phẩm chất và năng lực, các cơ quan nhà nước hoạt động có hiệu lực hiệu quả, đáp ứng tốt yêu cầu phát triển kinh tế chính trị, xã hội của đất nước Nền hành chính phục vụ đóng vai trò phục vụ tốt nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân chứ không phải để hành dân [56]

Tóm lại, khái niệm công vụ được xem xét, hiểu ở nhiều cấp độ, phạm vi khác

nhau Nhưng theo chúng tôi Công vụ là toàn bộ hoạt động của công chức trong

quản lý xã hội theo chức năng được qui định trong pháp luật nhằm mục đích phục

vụ nhân dân, xã hội và nhà nước

10

1.1.2 Công chức

Công chức là bộ phận cấu thành của nền công vụ Khái niệm công chức bao

giờ cũng song hành và gắn liền với sự hình thành, phát sinh và phát triển của nền công vụ Năng lực, hiệu quả hoạt động của nền công vụ được quyết định bởi trình độ, năng lực của công chức Công chức được hiểu một cách chung nhất là những người thừa hành quyền lực nhà nước trong thực thi công vụ một cách chuyên nghiệp Thuật ngữ công chức ở Việt Nam được sử dụng qua mỗi giai đoạn lịch sử với phạm vi rộng, hẹp khác nhau, theo khoản 2 Điều 4 Luật cán bộ công chức năm 2008:

Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan,

quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị

thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn

vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự

nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [47, Điều 4, Khoản 2]

Bên cạnh đó Luật còn quy định “công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước

Khác với các nước, công chức ở Việt Nam bao gồm: công chức trong các cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam, công chức Nhà nước, công chức của các tổ chức chính trị - xã hội, công chức trong đơn vị sự nghiệp công lập, công chức trong cơ quan, đơn vị quân đội và công an Như vậy, nghiên cứu đạo đức công vụ là nghiên cứu đạo đức trong thi hành công vụ của cán bộ, công chức

11

1.1.3 Quan niệm về đạo đức công chức

Thuật ngữ “đạo đức” trong tiếng Anh là morality, trong tiếng Pháp là marale đều có gốc từ tiếng La tinh là moris, có nghĩa là những lề thói đạo nghĩa Trong tiếng

Hy Lạp, thuật ngữ ethicos (hạnh kiểm, luân lý) cũng có nghĩa là lề thói, tập tục Sau này, người phương Tây cũng dùng cả thuật ngữ ethique với nghĩa là đạo đức

Trong tiếng Việt thuật ngữ "đạo đức" được giải thích theo nhiều cách khác

nhau: Đạo đức là "Phép tắc về quan hệ giữa người với người, giữa cá nhân với tập

đức là từ ghép, được tạo bởi hai thành tố "đạo" và " đức"; "đạo" là "một cái đạo lý, một cái lẽ nhất định, là ai cũng phải noi đấy mà theo"; " đức" có nghĩa là " cái đạo

để lập thân, thiện, làm thiện, cảm hóa đến người [14] Theo cách giải thích của Đào Duy Anh thì chữ "đạo đức" được tạo bởi hai thành tố "đạo" và "đức", “đạo” có nghĩa là đường đi, còn “đức” có nghĩa là có nghĩa là nguyên lý tự nhiên, được vào lòng người là đức - Cái lý - pháp người ta nên noi theo [morale,vertu 1] Như vậy,

về mặt ngôn ngữ đạo đức được hiểu ở một số khía cạnh sau:

Thứ nhất, đạo đức là những chuẩn mực, những quy tắc trong hành vi, cách

xử sự giữa con người với con người;

Thứ hai đạo đức là công lý, lẽ phải, chuẩn mực phù hợp với quy luật của tự nhiên và xã hội, là "cái lẽ sống, lẽ phải, đạo ở đời";

Thứ ba đạo đức phẩm chất, nét đẹp của con người

Như vậy, về mặt ngữ, nghĩa của từ, người phương Đông và phương Tây đều gặp nhau ở một điểm là đều coi "đạo đức" là những chuẩn mực xã hội, mang tính hướng thiện, là công lý, lẽ phải nhằm điều chỉnh ý thức, hành vi con người

Từ đó có thể hiểu: đạo đức là “tổng hợp những nguyên tắc, quan điểm, chuẩn mực

về điều thiện, điều ác, lương tâm, lẽ công bằng, điều vinh, điều nhục nhằm hướng con người đến cái chân, cái thiện, cái mỹ ; chống lại cái giả, cái ác, cái xấu”

Chủ tịch Hồ Chí Minh là một nhà tư tưởng, danh nhân văn hóa thế giới, đã bàn nhiều về vấn đề đạo đức, Người đã sử dụng nhiều phạm trù, khái niệm đạo đức như: trung, hiếu, nhân, nghĩa, cần, kiệm, liêm, chính đã có trong Nho giáo; dân chủ, công bằng, tự do, bình đẳng, bác ái đã xuất hiện từ thời cổ đại Hylạp, La Mã

12

Người không sử dụng thuật ngữ “đạo đức cán bộ, công chức, mà sử dụng

thuật ngữ đạo đức cách mạng, đạo đức cán bộ” Theo Chủ tịch Hồ Chí Minh:

Đạo đức cách mạng không phải trên trời xa xuống Nó do đấu tranh, rèn luyện bền bỉ hàng ngày mà phát triển củng cố Cũng như ngọc càng mài càng sáng, vàng càng luyện càng trong [32] Người căn dặn cái

gì cũ mà xấu, thì phải bỏ cái gì cũ mà không xấu, nhưng phiền phức thì phải sửa đổi lại cho hợp lý; cái gì cũ mà tốt, thì phải phát triển thêm; cái

gì mới mà hay, thì ta phải làm [29]

Theo Chủ tịch Hồ Chí Minh để trau dồi đạo đức cách mạng, người cán bộ phải luôn rèn luyện, tu dưỡng, đấu tranh chống chủ nghĩa cá nhân, chủ nghĩa quan

liêu Theo Hồ Chí Minh thì "Người cách mạng phải có đạo đức, không có đạo đức

thì tài giỏi mấy cũng không lãnh đạo được nhân dân" [33]

Tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về đạo đức cách mạng được khái quát thành nội dung sau: nhân, nghĩa, trí, dũng, liêm Đạo đức cách mạng cũng chính là đạo đức của người cán bộ, công chức

Người cách mạng phải có đạo đức cách mạng làm nền tảng mới hoàn thành được nhiệm vụ vẻ vang;

Cây phải có gốc, không có gốc thì cây héo Người cách mạng phải có đạo đức, không có đạo đức thì tài giỏi mấy cũng không lãnh đạo được nhân dân [30] Người còn nói Đạo đức của người cách mạng không phải là những giáo điều suông mà là đạo đức của hành động Đạo đức cách mạng không phải trên trời sa xuống, nó do đấu tranh rèn luyện bền

bỉ hàng ngày mà phát triển và củng cố, cũng như ngọc càng mài càng sáng, vàng càng luyện càng trong [30]

Bên cạnh những chuẩn mực đạo đức đó, đạo đức cán bộ còn là" lời nói đi đôi với việc làm (ngôn hành hợp nhất), nêu gương làm tốt, đấu tranh và khắc phục thói

hư, tật xấu "Quần chúng chỉ quý mến những người có tư cách đạo đức, muốn

hướng dẫn nhân dân, mình phải làm mực thước cho người ta bắt chước" [30]

Như vậy, cán bộ phải là người phục vụ trung thành của nhân dân, gắn bó

13

chặt chẽ với nhân dân, hết lòng, hết sức tận tuỵ phục vụ nhân dân, lắng nghe ý kiến của nhân dân Đó là tư tưởng cốt lõi của Chủ tịch Hồ Chí Minh về đạo đức người cán bộ cách mạng, đó cũng chính là đạo đức cán bộ, công chức

cách mạng, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn có những chủ trương, chính sách xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức vừa hồng vừa chuyên, rèn luyện đạo đức theo gương của Chủ tịch Hồ Chí Minh vĩ đại Đạo đức cán bộ, công chức theo quan điểm của Đảng ta được khái quát thành các nội dung sau:

- Có tinh thần yêu nước sâu sắc, tận tụy phục vụ nhân dân, kiên định mục tiêu độc lập dân tộc và chủ nghĩa xã hội, phấn đấu thực hiện có kết quả đường lối của Đảng và pháp luật của Nhà nước

- Cần kiệm, liêm chính, chí công vô tư Không tham nhũng và kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng Có ý thức tổ chức kỷ luật Trung thực, không cơ hội, gắn

bó mật thiết với nhân dân, được nhân dân tín nhiệm

chính sách và pháp luật của Nhà nước; có trình độ văn hóa, chuyên môn, đủ năng lực và sức khoẻ để làm việc có hiệu quả, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao Các tiêu chuẩn đó, có quan hệ mật thiết với nhau Coi trọng cả đức và tài, đức là gốc Mặt khác các tổ chức đảng phải thường xuyên giáo dục, quản lý, kiểm tra cán

bộ, đảng viên về đạo đức, lối sống Đảng cũng yêu cầu cán bộ, đảng viên phải tự giác rèn luyện đạo đức, lối sống cần kiệm, liêm chính, chí công, vô tư; gương mẫu giữ gìn phẩm chất người chiến sĩ cộng sản, đề cao tinh thần đoàn kết, chống chủ nghĩa cá nhân; chấp hành nghiêm Điều lệ Đảng, pháp luật Nhà nước; đồng thời, chú

ý giáo dục, thuyết phục gia đình cùng thực hiện [17]

Những quan điểm chuẩn mực chung về đạo đức cán bộ, đảng viên được cụ thể hóa trong nhiều văn bản của Đảng, đặc biệt là những quy định về những việc đảng viên không được làm, đồng thời cũng là những chuẩn mực đạo đức của người cán bộ, công chức không chỉ trong công vụ, mà còn trong lối sống sinh hoạt hàng ngày của họ

14

quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về đạo đức cán bộ, có thể hiểu: Đạo đức

công chức là hệ thống các nguyên tắc, quan điểm, quy phạm về lẽ phải, sự công bằng, về điều thiện, cái ác, cái đúng, cái sai trong đời sống xã hội, đời sống nhà nước thể hiện ý chí, tâm tư tình cảm của công chức, nhằm điều chỉnh ý thức, hành

vi hành vi, cách xử sự của công chức trong hoạt động công vụ, nhiệm vụ, cũng như thái độ của họ trong công vụ

Tư tưởng, quan điểm về đạo đức công chức là cơ sở nền tảng để xây dựng một nền đạo đức công vụ phục vụ nhân dân của công chức Những tư tưởng, quan điểm

đó là cơ sở để thể chế hóa thành pháp luật

1.2 Đạo đức công vụ

1.2.1 Khái niệm và nội dung cơ bản của đạo đức công vụ

Đạo đức công vụ ở Việt Nam được hình thành trên cơ sở nền tảng của quan

điểm: “Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã

hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” [44] Nhân dân là chủ, cán

bộ, công chức là công bộc của dân Trong điều kiện như vậy, đạo đức công vụ trong

tình hình mới có những nội dung cơ bản sau đây:

Cán bộ, công chức phải là công bộc của dân, tận tụy phục vụ dân Mọi hoạt

động đều lấy nhân dân làm mục đích phục vụ

Công chức các cơ quan quản lý hành chính tham mưu xây dựng, ban hành các chính sách, thể chế quản lý; phải quán triệt tinh thần phục vụ dân, thuận lợi cho dân trong làm ăn, sinh sống, thực hiện các quyền con người; thuận tiện trong việc cung cấp các dịch vụ hành chính cho dân; không sách nhiễu phiền hà, không được cửa quyền khi giải quyết việc của dân với thái độ xin cho, ban ơn (thể hiện trong

việc giải quyết thủ tục hành chính, cấp các loại giấy phép)

Công chức làm việc ở các đơn vị sự nghiệp phải cung cấp tốt dịch vụ cho cá nhân, tổ chức, xóa bỏ cơ chế xin cho, ban ơn thời bao cấp, đồng thời hạn chế tình trạng thương mại hóa khi chuyển sang cơ chế thị trường (thể hiện ở các dịch vụ chăm sóc sức khỏe, giáo dục, các dịch vụ văn hóa tinh thần, các loại dịch vụ dân

15

sinh khác) Công chức, viên chức, nhân viên (thuộc khu vực doanh nghiệp, khu vực công) cung cấp các loại dịch vụ mang tính chất dịch vụ hàng hóa phải đảm bảo chất lượng tốt, giá thành hợp lý, không phiền nhiễu khách hàng (các loại dịch vụ điện,

nước, bưu điện, môi trường, cơ sở hạ tầng)

Cán bộ, công chức có thái độ, tinh thần làm việc tận tụy, có trách nhiệm cao với công việc Sự tận tụy phải được thể hiện ở hiệu quả, chất lượng công vụ Công chức hành chính thể hiện ở hiệu quả tham mưu, góp phần xây dựng các chính sách, thể chế đúng, khả thi tạo được động lực mới cho sự phát triển kinh tế - xã hội Công chức chuyên môn sự nghiệp thể hiện ở sự tận tụy với công việc; có sản phẩm, phục

vụ có chất lượng, cung cấp dịch vụ có chất lượng cao, đảm bảo đúng là một Nhà nước phục vụ ở các lĩnh vực y tế, giáo dục, dân sinh khác; có sức cạnh tranh tốt hơn

so với dịch vụ ngoài Nhà nước; thể hiện rõ tính ưu việt của Nhà nước

Phẩm chất trong sạch của cán bộ, công chức: Không tham nhũng, tham ô tài sản Nhà nước và của dân Thực hiện công vụ vô tư, với thái độ phục vụ không đòi hỏi, sách nhiễu, gây khó khăn cho tổ chức, nhân dân Không vụ lợi, lợi dụng chức

vụ, vị trí công tác để mưu lợi riêng Lành mạnh trong lối sống, sinh hoạt.Thực hiện tiết kiệm cho Nhà nước, cơ quan Có lối sống giản dị, phong cách làm việc, quan hệ

với đồng nghiệp, nhân dân tốt

Tinh thần đồng đội, hợp tác trong thực hiện công vụ: Có tinh thần hợp tác, phối hợp với đồng nghiệp trong cơ quan để cùng thực hiện công vu; biết tập hợp, phát huy trí tuệ, sức mạnh tập thể; Nhận việc khó về mình, không tranh công, đổ lỗi; gặp việc khó cùng hợp tác tìm cách giải quyết; luôn có tinh thần giúp đỡ đồng nghiệp cùng hoàn thành nhiệm vụ Tạo cơ hội để đồng nghiệp phát triển, tiến bộ;

Tinh thần vì tập thể, vì việc công; xây dựng cơ quan, tập thể thành đơn vị mạnh

Tính kỷ luật và tinh thần sáng tạo: Đạo đức công vụ thể hiện ở tính kỷ luật, thực hiện nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp luật và theo sự phân công của cấp trên Tận tâm, tận lực hoàn thành nhiệm vụ với ý thức tổ chức kỷ luật và tính tự giác cao của người cán bộ, công chức.Kỷ luật công vụ thể hiện ở việc chấp hành nghiêm các quy định, nội quy, chế độ làm việc của cơ quan, tổ chức Không tùy

16

tiện, tự do, vô kỷ luật, thiếu kỷ cương, làm việc tùy thích cá nhân… Cùng với tính

kỷ luật, đạo đức công vụ bao hàm và đòi hỏi phải có tinh thần sáng tạo, phát huy sáng kiến của mỗi cán bộ, công chức để hoàn thành nhiệm vụ Không thụ động, máy móc, quan liêu Có sự sáng tạo trong tư duy, phong cách, phương pháp làm việc; đề xuất sáng kiến để hoàn thành nhiệm vụ với hiệu quả cao Kết hợp đúng đắn giữa tính kỷ luật và tinh thần sáng tạo là một phẩm chất cơ bản rất cần thiết của đạo

đức công vụ trong một nền công vụ hiện đại, phát triển

Đạo đức công vụ khác với đạo đức thông thường nói chung:

Thứ nhất: chủ thể đặt ra các qui tắc đạo đức công vụ là cơ quan nhà nước, tổ

chức, những nhà hoạt động chính trị, hoạt động nhà nước hoặc được hình thành dần trong đời sống nhà nước bởi công chức và xã hội; do đó một phần đạo đức công vụ

được thể chế hóa trong các văn bản của cơ quan nhà nước

Thứ hai, việc thực hiện các qui tắc đạo đức công vụ vừa mạng tính tự

nguyện,tự giác, vừa mang tính bắt buộc Người vi phạm quy tắc đạo đức công vụ có thể bị cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước áp dụng các biện pháp chế tài để xử lý kỷ luật.Việc áp dụng các biện pháp chế tài này là sự đánh giá chính thống của xã hội đối với người vi phạm các qui tắc đạo đức công vụ Ngoài ra, các qui tắc đạo đức công vụ còn mang tính xã hội; do đó khi không thực

hiện các qui tắc đạo đức công vụ, người công chức còn bị cộng đồng đánh giá

Đạo đức công vụ là một hiện tượng có cơ cấu của nó Khi xem xét đạo đức

công vụ tức đạo đức của công chức khi thực thi công việc của nhà nước, phải dựa

trên hai yếu tố cơ bản: Công việc: tức mọi công việc đều phải hướng đến giá trị cốt

lõi của công việc đó Công việc do công chức đảm nhận mang ý nghĩa xã hội rất cao

và do đó cần phải thực sự quan tâm đến giá trị công việc Con người thực thi công

việc đó: Để hướng đến những giá trị cốt lõi, con người thực thi công việc đó phải là

“người có đạo đức” Tuy nhiên, đạo đức con người trong trường hợp công chức là

sự tổng hòa của các loại đạo đức: cá nhân; công dân, xã hội và nhà nước

Hai yếu tố trên tạo nên đạo đức công vụ Và cả hai yếu tố đó kết hợp chặt chẽ, hài hòa với nhau tạo nên điều kiện “cần và đủ” cho sự hình thành đạo đức

cá nhân trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và pháp quyền

Trên giác độ đạo đức cá nhân, công chức cũng như mọi công dân phải là một công dân mẫu mực Khía cạnh mẫu mực của công dân thể hiện cao cả nhất là chấp hành nghiêm chỉnh “pháp luật” của nhà nước ban hành

Trước hết, công chức (xét trên nghĩa chung nhất) là người tạo ra khuôn khổ

pháp luật đó Và họ sẽ là người am hiểu nhất những chân giá trị của các quy định của pháp luật Nếu một sự lơ là nào đó đối với các chân giá trị đó, sẽ có tác động ảnh hưởng rất lớn đến xã hội

Hai là, công chức cũng là người triển khai tổ chức thực hiện, đưa những

“chân giá trị” của pháp luật vào đời sống (với nghĩa họ là người triển khai tổ chức thực hiện pháp luật) Sự tuân thủ pháp luật cũng chính là tấm gương cho người khác tuân theo

Ba là, công chức là công dân và do đó cũng phải tuân thủ các quy định chung

của pháp luật dù bất cứ vị trí nào Pháp luật không có phân biệt, đối xử ngoại lệ với bất cứ ai Mọi người phải được bình đẳng trong khuôn khổ pháp luật Đây là một trong những thách thức về khía cạnh đạo đức cá nhân của công chức khi họ nắm trong tay “rất nhiều quyền lực nhà nước” họ và những đồng nghiệp của họ có thể

“trao đổi cho nhau nhiều yếu tố quyền lực” và do đó, tạo cho họ dễ bị đứng “trên, ngoài vòng pháp luật” Tính gương mẫu của công chức khi chấp hành pháp luật cũng

là thể hiện “đạo đức cá nhân” phù hợp nhất với một xã hội trong đó sống, làm việc

18

theo pháp luật của công chức Một công dân nếu vi phạm “những điều quy định của pháp luật” có thể chỉ bị xem xét từ hai khía cạnh: Công dân và Công chức Với khía cạnh thứ hai này, phải xử lý công chức nặng hơn rất nhiều so với công dân cùng vi phạm Đạo đức công chức với khía cạnh công chức là một con người cụ thể trong không ít trường hợp có thể bị mâu thuẫn về lợi ích trong quá trình thực thi công vụ

* Đạo đức công vụ được hình thành từ khía cạnh đạo đức xã hội của công chức

Đạo đức xã hội như trên đã nêu là chuẩn mực của các giá trị của từng giai đoạn phát triển của xã hội và gắn liền với các hình thái xã hội khác nhau.Đạo đức

xã hội và cam kết thực hiện những giá trị chuẩn mực của đạo đức xã hội sẽ tạo ra tiền đề cho xã hội phát triển.Trong bối cảnh hiện nay, đạo đức xã hội đang có những

sự thay đổi Sự “thay đổi của các giá trị đạo đức xã hội” đang theo hai hướng: Tích cực và tiêu cực Nhiều chân giá trị mới của xã hội xuất hiện Nhưng cũng không ít những vấn đề của “xã hội” đang quay trở lại Những giá trị thuần phong, mỹ tục của

xã hội tốt đang bị mai một Trong khi đó, những cổ hủ, mang tính mê tín dị đoan lại ngày càng trở nên phổ biến(Việt Nam) Và dưới sự tác động của kinh tế thị trường làm cho các chuẩn mực xã hội cũng thay đổi theo Những chân giá trị “chống lãng phí, thực hành tiết kiệm” đang bị chính công chức làm cho thay đổi

* Đạo đức công vụ là đạo đức nghề nghiệp đặc biệt - công vụ công chức

Đạo đức nghề nghiệp đối với công chức là đạo đức của công việc cung cấp dịch vụ cho người đứng đầu tổ chức; cho công dân và tổ chức Một sự không trung thực, thiên vị của công chức trong thực thi công vụ cung cấp dịch vụ có thể để lại hậu quả rất lớn cho xã hội Một quyết định chính sách được đưa ra trên cơ sở phân tích, đánh giá của ý kiến nhà quản lý và của nhóm tham mưu Công chức có bổn phận phải suy nghĩ đến những loại thông tin đó để tham mưu đúng

Đạo đức xã hội của công chức thể hiện tính dân chủ của công vụ mà công chức thực hiện với công dân Sự không thiên vị, vô tư và trong sáng có thể làm cho người dân cảm thấy được sự tin tưởng hơn ở chính phủ; trong khi đó một sự thiên vị

do nhiều loại tác động khác nhau có thể làm cho tính chất công vụ sẽ thay đổi Đó cũng chính là dấu hiệu của đạo đức nghề nghiệp công vụ

Một trong những khía cạnh của đạo đức thực thi công vụ của công chức là sự

19

chuyển đổi rất lớn vai trò của chính phủ trong xu hướng cải cách chung Những xu hướng cải cách như: phân cấp quản lý nhà nước cho các loại cơ quan, cấp hành chính; coi trọng cấp dưới; vai trò xúc tác, lái thuyền chứ không chèo thuyền; mở rộng sự tham gia của công dân trong hoạt động quản lý; xã hội hóa nhiều hoạt động cung cấp dịch vụ công; người sử dụng dịch vụ phải trả tiền; hợp đồng thực thi hoạt động cung cấp dịch vụ công; kế toán hoạt động; trách nhiệm báo cáo cho các bên có liên quan; thương mại hóa; dân chủ; chính phủ điện tử

Cách tiếp cận lấy công dân - người nhận và sử dụng dịch vụ của nhà nước làm trung tâm hay công dân - khách hàng là thượng đế Đó cũng là cách tư duy hướng đến nền hành chính phục vụ Trong bối cảnh đó, mức độ hài lòng của công dân phải được coi là thước đo giá trị của hành chính và là thể diện đạo đức hoạt động thực thi công vụ của công chức (đạo đức nghề nghiệp)

Đạo đức và pháp luật trong thực thi công vụ của công chức luôn phải gắn liền chặt chẽ với nhau Tuy nhiên, pháp luật là ranh giới đặc biệt, trong khi đó đạo đức và các yếu tố thuộc về hành vi lại không như pháp luật trong tiến trình cải cách hành chính, nhưng hành vi, cách ứng xử của công chức lại chưa thay đổi theo kịp những thách thức để xây dựng đạo đức công vụ Một hệ thống chuẩn mực mới và hành vi mới cần phải được hoàn thiện, bổ sung

Đạo đức nghề nghiệp là một chuẩn mực rất quan trọng để đánh giá con người Trong khu vực nhà nước, phải xây dựng chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp nói chung và chuẩn mực nghề nghiệp của các loại công việc mà công chức đảm nhận.Về nguyên tắc nghề nghiệp, công chức không chỉ nhìn nhận tính đạo đức của mình thông qua lăng kính của các giá trị đạo đức nghề nghiệp chung, mà còn phải tuân theo những giá trị đạo đức nghề nghiệp riêng Pháp luật là một trong những chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp mà công chức phải coi đó như “là chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp có tính tối thiểu”, không được vi phạm và từng bước phải nâng cao giá trị nghề nghiệp trên cả chuẩn mực pháp lý

Sự xâm phạm những quy định mang tính đạo đức nghề nghiệp trong thực thi công vụ của công chức được biểu hiện thông qua nhiều hoạt động khác nhau

20

Nhưng đặc trưng chung của những sự vi phạm đạo đức đó chính là xâm phạm lợi ích công, thay vào đó bằng lợi ích công, thay vào đó bằng lợi ích cá nhân hay nhóm thiểu số

* Đạo đức thực thi công vụ là sự hài hòa của các giá trị

Trong khi thi hành công vụ, công chức phải định hướng thực hiện nhiệm vụ của mình bảo đảm lợi ích công trong mối quan hệ của các giá trị: dân chủ, nghề nghiệp, đạo đức và giá trị xã hội

Giá trị dân chủ: công chức phải trung thực, không thiên vị trong việc tư vấn

và cung cấp thông tin cho lãnh đạo của họ; thực hiện các quyết định một cách trung thành và đúng pháp luật; cung cấp cho các cơ quan quản lý nhà nước khác cũng như công dân những thông tin liên quan đến hoạt động của đơn vị

Đạo đức nghề nghiệp đang là một thách thức đối với công chức trong quá

trình thực thi công vụ Tôn trọng pháp luật và trung lập về chính trị và đòi hỏi tính trung thành chính trị đang là một thách thức Trong khi đó, giá trị nghề nghiệp phải gắn liền với năng lực; hoàn hảo trong thực thi; hiệu quả, khách quan và không thiên

vị Điều này đặt ra cho công chức trong thực thi công vụ không thể nhân danh đảng chính trị mà công chức là thành viên Chính vì vậy, công chức có hay không được tham gia các đảng phái chính trị là một trong những thách thức của công chức; công chức phải bảo đảm khả năng tư duy sáng tạo để đưa ra các phương án sử dụng tiền tiền thự thi công vụ được giao một cách hiệu quả trong bối cảnh thay đổi Sự trì trệ, cứng nhắc trong thực thi công vụ đang là một thách thức Một mặt, phải tôn trọng nguyên tắc pháp luật Mặt khác, đòi hỏi phải sáng tạo trong thực hiện Đòi hỏi công chức phải dám chịu trách nhiệm với những tư duy sáng tạo đó của họ Trong bối cảnh môi trường hành chính đang thay đổi, tư duy sáng tạo phải được xem như một giá trị nghề nghiệp cao của công chức trong thực thi công vụ

Giá trị đạo đức, thực chất phải ứng xử phù hợp theo chuẩn mực quy định của

pháp luật, nhưng mặt khác phải quan tâm cả những khía cạnh đạo đức (ứng xử) xã hội, nghề nghiệp, nhân văn Đây là một thách thức không nhỏ đối với công chức Nhà nước cần phải quy định chuẩn mực hành vi ứng xử của công chức trong khi thực thi công vụ

21

Giá trị xã hội của công chức rất lớn Họ không chỉ là nơi tạo niềm tin của

công dân đối với nhà nước và cũng là một tấm gương Những biểu hiện lạm dụng công quỹ; tài sản nhà nước, lãng phí đã làm cho cách nhìn của công dân đối với nhà nước giảm niềm tin

Đạo đức là phạm trù xã hội, nhưng đạo đức thực thi công vụ chính là sự chấp hành “tuyệt đối” quy định của pháp luật đối với hoạt động đó Chỉ khi đó, chân giá trị của công chức - công vụ mới được thể hiện đầy đủ Công chức thực sự trở thành công bộc của dân và nền hành chính đích thực là nền hành chính phục vụ nhân dân

Và trên cơ sở chấp hành nghiêm chỉnh đó, đạo đức công vụ của công chức sẽ nâng lên ý thức đạo đức và tự giác chấp hành

* Đạo đức công vụ là sự tổng hòa của hai nhóm đạo đức khi thực thi công

việc của công chức và tuân thủ pháp luật

(1) Trách nhiệm đối với thực thi công vụ:

Đạo đức thực thi công việc của công chức được xem xét từ khía cạnh trách nhiệm đối với việc làm trong khu vực nhà nước.Mỗi một công dân trong điều kiện

cụ thể của pháp luật nhà nước, đều phải chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật Tức phải làm được những điều mà pháp luật nhà nước quy định họ phải làm; không được làm; họ được làm Ba cấp độ khác nhau này đâu là thuộc trách nhiệm của họ

Và điều này cũng giống như mọi loại trách nhiệm khác

- Phải làm mang tính bắt buộc (nhiệm vụ);

- Được làm mang tính quy định của pháp luật trao cho công chức khá nhiều quyền Và họ phải sử dụng quyền đó để thực thi tốt công vụ giao cho họ

- Nên làm: đó là những loại công việc mà pháp luật liên quan đến công vụ không nêu ra hạn chế, nhưng công chức cảm nhận được tính hợp lý, có thể làm những công việc đó để đem lại lợi ích cao hơn cho xã hội mà pháp luật không cấm

Đó cũng có thể là “tầm cao hơn” của chuẩn mực pháp lý phải làm

- Không được làm: Đó là những điều pháp luật liên quan đến công vụ cấm hoặc hạn chế không được làm Điều này cần nhận thức đúng với những điều cấm, không được làm so với công dân Nhiều công việc đối với công chức bị “cấm, hạn chế” nhiều hơn so với công dân

22

(2) Quy định những điều “phải làm”

Những quy định phải làm đối với từng tổ chức, cá nhân công chức trong các

cơ quan quản lý nhà nước là một đòi hỏi tất yếu để chống lại những hành vi vi phạm đạo đức của công chức và chống tham nhũng Mỗi một công chức, khi nhận vị trí công việc của mình cần phải biết, hiểu và lượng hết sức mình liệu có làm hết được những điều phải làm hay có dám chịu trách nhiệm làm các công việc phải làm đó Nhưng với tính cách con người, nếu không có chế tài đủ mạnh để xử lý vi phạm, không làm được những việc “phải làm”, người nhận việc sẽ “vô tư” nhận công việc, nhận vị trí vì họ biết rằng, không làm được những việc phải làm “cũng không sao” Cần quy định cụ thể cách thức xử lý những người “dám nhận làm những việc phải làm” nhưng lại không làm được Đây là một trong những khó khăn hiện nay của hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước ở nước ta trong cơ chế bầu, bổ nhiệm theo nhiều cách.Quy chế công vụ cần quy định chi tiết vấn đề này Trách nhiệm thường được coi rất nhẹ nhàng, nhưng không ai bàn đến cơ chế chịu trách nhiệm

Phải làm mang ý nghĩa bắt buộc và đó coi là nghĩa vụ pháp lý của mỗi một người Mỗi công dân, mỗi cơ quan nhà nước, mỗi một công chức đều có nghĩa vụ phải làm những điều do pháp luật quy định Và tất yếu, nếu không làm những điều phải làm đó, công dân, các cơ quan (bao gồm các cơ quan nhà nước) và từng cá nhân công chức đều bị những hình thức xử phạt (bị kỷ luật) theo pháp luật quy định Đây cũng là đòi hỏi tất yếu “cần và đủ” để những điều quy định phải làm đối với từng thành viên trong xã hội, bao gồm từng cá nhân, tổ chức

Trong các văn bản quản lý, chúng ta thường nói đến thuật ngữ “nhiệm vụ” Đứng trên giác độ quản lý và đứng trên tư duy “phải làm”, nhiệm vụ chính là những điều phải làm Những nhiệm vụ đó nếu đối với các cơ quan quản lý nhà nước có tính pháp lý rất cao Và các cơ quan đó phải thực hiện được nhiệm vụ Nhưng muốn làm được điều đó, những quy định bắt buộc, phải làm đó cần phải được cụ thể hóa

Gắn liền với nhiệm vụ, một khía cạnh đủ của việc thực hiện nhiệm vụ là xử

lý các vấn đề xảy ra do không thực hiện “nhiệm vụ - điều bắt buộc phải làm” Thông thường, các văn bản quản lý nhà nước khi thành lập cơ quan, ít nói đến chế tài thứ hai này Những quy định đó nằm trong các loại văn bản khác

23

(3) Những quy định được làm

Khái niệm “được làm” đồng nghĩa với việc Nhà nước quy định cho các tổ chức, các cá nhân công chức được làm những điều (do pháp luật quy định) nhất định để thực hiện các nhiệm vụ “phải làm” Trong văn bản pháp luật, đó chính là quyền hạn của tổ chức (thẩm quyền chung) và cá nhân (thẩm quyền riêng) Công chức, người làm việc trong các cơ quan nhà nước (bao gồm các nhà quản lý, thừa hành,…) đều phải nhận thức những việc được làm theo nghĩa chung và được làm mang tính hạn chế đối với công chức

(4) Những quy định “không được làm”

Đó là những lĩnh vực pháp luật nhà nước quy định tổ chức, công dân không được làm Cách quy định không được làm và được làm đã thay đổi trong tiến hành phát triển kinh tế - xã hội; Trong cơ chế trước đây, những điều mà công dân, các tổ chức được làm Cái mà họ biết chỉ là những gì họ được làm Còn cấm những lĩnh vực gì, công dân không biết một cách cụ thể Và điều đó cũng là cách thức để cơ quan nhà nước, cá nhân công chức được nhà nước trao quyền lợi dụng để cho hay không cho tổ chức và công dân được thực hiện những việc được làm của mình

Những điều “không được làm” riêng đối với công chức nhằm bảo vệ chính công chức để họ không lạm dụng quyền hạn được trao để đem lại những lợi ích riêng cho cá nhân, gia đình hay lợi ích riêng cho cơ quan của họ, trong khi đó xâm phạm lợi ích của nhà nước, công dân Hai lĩnh vực: “phải làm”, “không được làm”

có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, hỗ trợ lẫn nhau nhằm làm cho công chức thực hiện tốt nhất nhiệm vụ của mình

Trách nhiệm - là những gì mà công chức, nhà quản lý phải thực hiện một cách nghiêm chỉnh, đúng pháp luật nhà nước quy định cho họ phải làm Đó chính là những nhiệm vụ được giao cho từng vị trí, từng chức vụ Tuy nhiên, thực hiện trách nhiệm chưa thực sự trở thành “giá trị” Một mặt, công chức không đủ khả năng để làm được hết nhiệm vụ theo quy định của pháp luật Nguyên nhân của hiện tượng này thuộc về khía cạnh quản lý nguồn nhân lực (tuyển dụng, sử dụng, đào tạo phát triển) Mặt khác, pháp luật khi quy định trách nhiệm của công chức thiếu cụ thể, rõ

24

ràng và không ít trường hợp lại chung chung, cơ quan nào, vị trí nào cũng đúng Có thể thấy rất rõ trong nhiều lĩnh vực quản lý khi nói về sự buông lỏng quản lý đất đai, nhiều nhà quản lý nói như đó là công việc của ai, phê phán yếu kém, hạn chế, buông lỏng Các nhà quản lý cũng sẵn sàng phê bình, chỉ trích những hạn chế yếu kém, nhưng không thực sự nhận biết được đó thuộc về trách nhiệm của họ

Trách nhiệm của công chức gắn liền với từng vị trí mà công chức đó đảm nhận Cần chú ý rằng, vị trí càng cao trách nhiệm càng lớn Và khi không thực hiện được những nhiệm vụ, phải chịu trách nhiệm, chịu kỷ luật Nhưng phía thứ hai này của trách nhiệm chưa được quan tâm vì hình như không ai chịu trách nhiệm về những việc đã được nhà nước giao cho họ phải thực hiện (nhiệm vụ) nhưng không thực hiện hoặc thực hiện yếu kém Chưa thấy ai chịu trách nhiệm về những việc sai trái của mình Quá nhiều vấn đề xảy ra những sai phạm, nhưng không thấy ai chịu trách nhiệm với những sai phạm đó

Nhiệm vụ luôn gắn liền với quyền hạn Tức nhà nước sẽ trao cho từng vị trí

và cá nhân đảm nhận các vị trí đó những quyền hạn nhất định Đó chính là những gì nhà nước cho phép làm để cá nhân công chức thực hiện được nhiệm vụ được giao Muốn quản lý tốt đất đai, nhà nước trao cho các nhà quản lý những quyền nhất định, bao gồm cả quyền cưỡng chế; cho phép, kiểm tra Đồng thời pháp luật cũng quy định cách thức kiểm soát việc sử dụng quyền hạn đó nhằm thực hiện nhiệm vụ hay nhằm mục tiêu khác Trong trường hợp sử dụng sai quyền hạn cũng như lạm dụng quyền hạn đó không phải để thực thi nhiệm vụ mà nhằm đem lại lợi ích riêng cho chính những người có quyền hạn đó phải bị xử lý

(5) Chịu trách nhiệm và xử lý vi phạm kỷ luật thực thi công việc

Trong nhiều văn bản pháp luật của các nước, khi đưa ra các chuẩn mực về giá trị đạo đức và chuẩn mực hành vi, những chế tài để xử lý cũng được bàn đến Tuy nhiên, đây là một vấn đề khá nhạy cảm Đây là một khía cạnh thứ 2 của đạo đức mang tính pháp luật Điều này nhằm ràng buộc công chức khi thi hành công vụ phải luôn quan tâm, chăm lo đến những quy định của pháp luật có liên quan

Mối quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền hạn được sử dụng để thực hiện được

25

nhiệm vụ là một mối quan hệ rất phức tạp và nếu không có những cơ chế “chịu trách nhiệm” cụ thể, sẽ không thể giải quyết, ngăn chặn lạm dụng quyền hạn để mưu cầu lợi ích Và trong các trường hợp đó, thuật ngữ “vi phạm đạo đức công vụ” thường được sử dụng

Những biểu hiện vi phạm những quy tắc ứng xử chung, mang tính đạo đức của công chức đã không tạo ra môi trường lành mạnh cho sự phát triển kinh tế; tạo

ra một sự không bình đẳng làm mất, giảm lòng tin của nhân dân đối với nhà nước

Có những trường hợp, nếu chúng ta không xử lý nghiêm, những kẻ làm mất lòng tin

đó lại tiếp tục tồn tại và mất lòng tin khác Đó là những biểu hiện: Cẩu thả, Lãng

phí, Hối lộ, Lạm dụng quyền hạn, Tham nhũng…

Từ tất cả những vấn đề nêu trên có thể đưa ra định nghĩa sau đây về đạo đức công vụ của công chức như sau: Đạo đức công vụ của công chức là một bộ phận đạo

đức công chức, là hệ thống các nguyên tắc, các quy tắc hành vi, xử sự trong công vụ, nhằm điều chỉnh thái độ, hành vi, cách xử sự, chức trách, bổn phận, nghĩa vụ của cán

bộ, công chức trong hoạt động công vụ (từ khía cạnh chủ quan) Ngoài phạm vi công

vụ thì đạo đức của công chức không trở thành đạo đức công vụ Từ góc độ khách quan, đạo đức công vụ của công chức là thái độ, hành vi, cách xử sự, việc thực hiện chức trách, bổn phận, nghĩa vụ của công chức khi thi hành công vụ

1.2.2 Quá trình hình thành đạo đức công vụ

Đạo đức công vụ là một hiện tượng xã hội, cũng giống như các hiện tượng

khác, có quá trình hình thành và phát triển của nó Quá trình hình thành đạo đức

công vụ của công chức có thể chia thành ba giai đoạn

* Giai đoạn tự phát

Quá trình hình thành đạo đức công vụ cũng giống như quá trình hình thành đạo đức nói chung Đó là một quá trình từ nhận thức, ý thức đến tư duy hành động

và cuối cùng được chuẩn hóa thành quy tắc, quy chế và pháp luật của nhà nước

Nếu đạo đức xã hội là sản phẩm của các hình thái ý thức xã hội, thì đạo đức công vụ phải là sản phẩm tất yếu của quá trình hình thành và phát triển của các mô hình nhà nước với những con người cụ thể làm việc cho nhà nước Mỗi một hình

26

thái xã hội gắn liền với một hình thái nhà nước, những giá trị cốt lõi của hoạt động bởi chính những con người của nhà nước cũng sẽ thay đổi và cùng với sự thay đổi

đó của giá trị, những hành vi, cách ứng xử và quan hệ để đạt đến chuẩn mực của các

hành giá trị đó cũng thay đổi

Xã hội loài người trải qua nhiều cuộc cách mạng Đó là sự thay thế một chế

độ xã hội này bằng một chế độ xã hội khác Mỗi một chế độ tiếp theo sau vừa mang tính kế thừa, vừa mang tính phát triển Điều đó làm cho các giá trị của hoạt động nhà nước thay đổi theo Nếu trong xã hội phong kiến, với tư tưởng là “trung quân,

ái quốc”, trung với vua là trung với nước, dân chủ trong hoạt động thực thi công vụ của nhà nước không được thể hiện qua những chuẩn mực cụ thể mà thông qua các

“khẩu dụ” của vua và cách ứng xử của vua được coi nhu là cách ứng xử “mẫu mực” Giai cấp tư sản giành lại chính quyền mong muốn xây dựng một nhà nước

“cộng hòa” Và điều đó đặt ra những tư duy mới về giá trị và đạo đức Tư tưởng pháp quyền; tam quyền phân lập làm theo cho các giá trị hoạt động công vụ cũng phải thay đổi theo Giai cấp vô sản đứng lên làm cuộc cách mạng lật đổ giai cấp tư sản ở một số nước trên thế giới và mong muốn xây dựng một xã hội mới, dựa trên những quan hệ mới Quan hệ sản xuất được xác lập trên cơ sở lợi ích và hạnh phúc của nhân dân lao động; sự công bằng trong hưởng thụ và sự hài hòa giữa lợi ích cá nhân và lợi ích xa hội; lấy chủ nghĩa nhân đạo cao cả cho việc giải quyết các quan hệ; quan hệ giữa con người và con người mang tính bình đẳng hơn và chú trọng xây dựng một nhà nước “của dân, do dân và vì dân đích thực” Và từ đó tạo ra một nền tảng mới của “đạo đức vô sản” Và đó cũng là nền tảng để ra đời một “cơ chế tập

trung, bao cấp” như đã và đang tồn tại ở một số nước

Những giá trị của công vụ không chỉ được nhìn nhận, xem xét bởi từ trong các tổ chức nhà nước mà vai trò của nhân dân ngày càng gia tăng đòi hỏi phải thiết

lập và vươn đến những giá trị mới

Một nhà nước ngày càng dân chủ trong tất cả phương diện; vai trò của nhân dân ngày càng trở nên yếu tố quan trọng để giám sát các hành vi ứng xử của công

chức có vươn đến giá trị cốt lõi mà công dân mong muốn hay không

27

* Giai đoạn pháp luật hóa các giá trị đạo đức công vụ

Đạo đức công vụ tức đạo đức của người làm việc cho nhà nước nói chung và công chức nói riêng khi thực thi công việc nhà nước giao cho họ Tùy thuộc vào pháp luật của các nước phân loại người làm việc cho nhà nước (khu vực công nói chung)

mà phạm vi người làm việc cho nhà nước được gọi là công chức sẽ khác nhau

Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, thuật ngữ công chức đã được quy định

để chỉ một nhóm người cụ thể, nhưng cũng thay đổi theo sự vận động, cải cách hoạt động quản lý nhà nước Do đó, khi nói về đạo đức công vụ cũng có thể đề cập đến những khía cạnh đạo đức cho công chức khi thực thi công việc của họ (nhiệm vụ); nhưng cũng có thể vận dụng đạo đức thực thi công vụ cho tất cả nhóm người làm

việc cho nhà nước

Trào lưu chung của tất cả các nước trên thế giới là phải pháp luật hóa những giá trị cốt lõi của công vụ (pháp luật về công vụ) và pháp luật hóa những quy tắc, chuẩn mực giá trị đạo đức và hành vi ứng xử của công chức Từ các nước phát triển đến các nước đang và chậm phát triển đã dần dần từng bước đưa ra những giá trị chuẩn mực cho thực thi công vụ của công chức Đây cũng là nét khác biệt giữa đạo đức nói chung và đạo đức mang tính chuẩn mực pháp lý đối với những người thực thi công việc của nhà nước Nhiều nước ban hành “chuẩn mực đạo đức công vụ” dưới hình thức là “chuẩn mực - code”, nhưng có tính pháp lý cao của một văn bản pháp luật Điều đó có nghĩa là “giá trị đạo đức” mang tính cưỡng bức thực hiện hơn

là “tự nguyện, cam kết” Đó cũng là giai đoạn cần thiết khi thực thi công việc của

nhà nước do công chức thực hiện có nhiều nét đặc trưng

* Giai đoạn tự giác

Quá trình hình thành đạo đức công vụ là một quá trình phát triển nhận thức

từ tự phát (đạo đức cá nhân, đạo đức xã hội) đến thể chế hóa thành pháp luật của nhà nước và cuối cùng phải nâng lên theo chuẩn mực đạo đức mang tính tự giác Ba giai đoạn phát triển của hình thành đạo đức công vụ có ý nghĩa khác nhau, nhưng phải hướng đến đích cuối cùng là tự giác trong việc thực hiện các hành vi đạo đức mang ý nghĩa đặc trưng cho công vụ Đây cũng là điều mà nhiều nước trên thế giới

28

phấn đấu hướng đến Khó có thể kiểm soát mọi hoạt động của công chức bằng công

cụ pháp luật, vì tính đa dạng, tính toàn diện của hoạt động công vụ Nếu thiếu tự giác, công chức sẽ “thiên vị, lợi ích riêng trên nền tảng công vụ” và khó có thể phát hiện Phải làm cho công chức thấm nhuần những tư tưởng, giá trị và chuẩn mực của đạo đức công chức giống như “con chiên ngoan đạo”, mọi nơi mọi lúc đều tự giác thực hiện, không cần một “phong trào” Đạo đức công vụ phải được chuẩn hóa thành pháp luật và phải huấn luyện, dạy công chức “ngấm sâu” vào họ những ý niệm, những khái niệm và những cách thức xử lý Và hy vọng sau nhiều năm, đạo

đức công vụ trở thành yếu tố tự giác

Từ quan điểm xây dựng nhà nước pháp quyền, giai đoạn hiện nay phải là giai đoạn ban hành và thực thi những chuẩn mực đạo đức không chỉ là những quy định

có tính “chung” mà phải là những hành vi cụ thể Đạo đức công vụ không phải chỉ nói về những điều cấm, những gì phải tạo ra mà phải cụ thể hóa thành những hành

vi cụ thể Đây mới chính là những biểu hiện của đạo đức được giám sát Không được sử dụng giờ làm việc công cho việc riêng chỉ là kết quả Do đó, phải thể hiện

bằng thước đo, hành động cụ thể

Những quy định mang tính chuẩn mực cho các hành vi ứng xử của công chức khi thực thi công việc của nhà nước giao cho họ trên các văn bản pháp luật chỉ mới là một khía cạnh đạo đức công vụ Vấn đề quan trọng chính là những cơ chế để

thực hiện được những giá trị chuẩn mực đó

Trước hết, phải cho tất cả công chức hiểu rõ bản chất, nội dung và các tiêu chuẩn của những chuẩn mực hành vi đó Đây có thể coi là điều kiện tiên quyết của để

“chuẩn mực đạo đức công vụ” có hiệu lực Chúng ta có nhiều điều không được làm, nhưng chỉ có những nhà hàn lâm, giáo viên đi dạy nói về những điều đó, nhưng chính đối với những người thực thi công việc của nhà nước giao cho họ, ít khi hiểu, thuộc

và luôn luôn nhớ khi tiến hành bất cứ hoạt động nào Điều này xảy ra không chỉ đối với những “chuẩn mực đạo đức” mà ngay cả không ít chuẩn mực chuyên môn, thủ tục khác Công chức thực thi công việc nhà nước giao cho “không nắm luật, quy định

liên quan đến công việc đó” không phải là trường hợp không phổ biến

29

Chuẩn mực quy định về hành vi ứng xử, giao tiếp hay các giá trị cốt lõi mà công vụ phải hướng đến phải gắn liền chặt chẽ với mọi cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công việc của nhà nước giao cho họ Họ phải được đào tạo, hướng dẫn

để hiểu rõ nội hàm của những chuẩn mực đó Một trong những giá trị cốt lõi thường được các nước nêu ra là “liêm chính” nhưng lại không chỉ rõ nội hàm cho công chức hiểu để đối chiếu, thực hiện Điều này chính là sự hạn chế của những người soạn thảo ra các “chuẩn mực đạo đức”, nhưng thiếu giải thích, hướng dẫn họ cụ thể

về nội hàm Hiện chúng ta chỉ mới có “khung luật” chứ chưa phải “luật chi tiết, luật giải thích” Ví dụ, trong chuẩn mực đạo đức của công chức về kê khai tài sản, cần phải cụ thể hóa thành nhiều điều “quy định tất cả những lợi ích hợp pháp, lợi nhuận của mọi hoạt động trên thị trường chứng khoán, cho thuê bất động sản, góp vốn đầu tư,… đều phải kê khai hàng năm và ngay cả lợi ích có được của những người có liên quan như vợ, chồng, con cái và người thân cũng phải được quan tâm để đưa vào xem xét” Điều này sẽ tạo cho công chức biết những gì thuộc phạm trù chuẩn

mực hành vi đạo đức quy định

Khía cạnh thứ hai của hiệu lực của chuẩn mực đạo đức thuộc về bộ phận của những nhà quản lý các cấp trong bộ máy nhà nước Họ có thể là những người đứng đầu nhà nước, chính phủ đến các cấp quản lý thấp nhất trong bộ máy nhà nước Đây

là những người theo phong cách “lãnh đạo nêu gương”, phải là những người “tuân thủ những điều quy định của pháp luật” cũng như những chuẩn mực đạo đức của các văn bản pháp luật về đạo đức Đây là điều cực kỳ quan trọng Nhưng đồng thời

đây cũng là điều đã và đang đòi hỏi phải sự nỗ lực lớn của các nhà quản lý

Thực tế của nhiều lĩnh vực đạo đức cũng như đạo đức công vụ, vấn đề cơ bản vẫn là “cam kết mang tự nguyện của việc tuân thủ những giá trị đạo đức” của tổ chức, cộng đồng, xã hội và công vụ Ý thức đạo đức trở thành nền tảng quan trọng của hành vi, hoạt động của cá nhân Cần phải làm cho mỗi cán bộ, công chức phải

có “năng lực đạo đức” Đây là một trong những khía cạnh cần và đủ cho một chuẩn

mực đạo đức có hiệu lực

Công chức khi thực thi công vụ phải trở thành một người thành thạo trong

30

công việc đưa ra những quyết định mang “giá trị đạo đức công vụ”, tư vấn, tham mưu cho lãnh đạo phải dựa trên một chuẩn mực “vô tư, không vụ lợi” Thực thi các công vụ phải dựa trên nguyên tắc tự giác là tôn trọng pháp luật và hỗ trợ công dân tôn trọng pháp luật Đây chính là những yếu tố thể hiện công chức trong thi hành công vụ có năng lực đạo đức hay không Công chức khi thi hành công vụ, xét trên một phương diện của năng lực đạo đức, phải là người “tuân thủ pháp luật” và hỗ trợ

để người dân tuân thủ pháp luật Nhưng trên thực tế, năng lực này của công chức

khi thi hành công vụ còn hạn chế

Đây là một trong những nội dung của nhiều cuộc cải cách hành chính trên thế giới Nhiều nước (trong đó có Việt Nam) mong muốn xây dựng một môi trường hoạt động của hành chính nhà nước là nền hành chính phải được tổ chức thành một

hệ thống thống nhất ổn định, hoạt động thông suốt, trên cơ sở phân công, phân cấp và chế độ trách nhiệm rành mạch, có kỷ cương nghiêm ngặt, cơ quan hành chính và cán

bộ, công chức nhà nước chịu sự giám sát chặt chẽ của nhân dân Áp dụng các cơ chế, biện pháp hữu hiệu ngăn ngừa những hành vi mất dân chủ, tự do, tùy tiện, quan liêu, tham nhũng, sách nhiễu, gây phiền hà cho dân [7]

Trên thực tế, để bộ máy hành chính nhà nước vận hành trong môi trường đạo

đức và hướng đến các giá trị cốt lõi như luật công vụ của các nước đã ghi nhận:

- Trước hết, trong môi trường đạo đức đó, không có một lý do gì để đưa ra

các quyết định trái pháp luật và tất cả các quyết định phải được dựa theo luật Giá trị

của công vụ chính là “tuân thủ pháp luật”

- Hai là, công chức khi liên quan đến những vấn đề mang tính “sai lệch” về

đạo đức, tức làm cho môi trường hoạt động của hành chính nhà nước bị xấu đi, phải giải quyết tích cực ngay Không thể để “xem sao”, nếu không sao có thể

“nhận phong bì”

- Ba là, phải công khai những “hành vi thiếu đạo đức” của tất cả các loại công

chức và bảo vệ một cách tích cực những ai phát hiện ra những người tố giác Đây là một trong những vấn đề cần được quan tâm Luật Phòng chống tham nhũng cũng đã có

những điều khoản bảo vệ như vậy, nhưng đó chỉ mới trên khía cạnh “giấy tờ”

31

- Bốn là, một hình thức “nhằm kiểm toán hoạt động” của công chức khi thi

hành công vụ gắn liền với những “hành vi vi phạm chuẩn mực đạo đức hay giá trị cốt lõi” Có khá nhiều lĩnh vực mà tính “liêm chính” có thể dễ bị vi phạm Nhiều hoạt động thực thi công vụ của công chức như quản lý tài chính công; đấu thầu các

dự án bằng vốn ngân sách nhà nước; các hoạt động liên quan đến quản lý nguồn nhân lực, đều là những lĩnh vực rất đáng quan tâm về “liêm chính” Các nước đều

có pháp luật về vấn đề này nhưng công chức và sự tuân thủ các quy định pháp luật

và đó cũng chính là “pháp luật đạo đức” thường có những hẫng hụt Xóa bỏ những

“lỗ hổng” đó đòi hỏi phải có hoạt động “kiểm toán cũng phải rất liêm chính”

- Năm là, quản lý nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước hay quản lý cán

bộ, công chức thường được quy định trong văn bản pháp luật Tuy nhiên, việc quy định quá chung, và quá nhẹ sẽ không có tác dụng răn đe và đòi hỏi “sự chấp hành nghiêm chỉnh” Luật Cán bộ, công chức cũng đưa ra 5 mức độ xử lý kỷ luật công chức, nhưng thực tế có lẽ công chức rơi vào mức độ thứ nhất, hai là chủ yếu Nhiều vấn đề liên quan đến vi phạm của công chức trong hoạt động đấu thầu, hoạt động quản lý nguồn nhân lực, cũng chỉ dừng lại ở khiển trách và cảnh cáo Mặc dù chính sách cán bộ của Đảng và Nhà nước ta “rất khoan dung và độ lượng với cán bộ, công chức”, nhưng muốn xây dựng một nhà nước pháp quyền, đích thực những con người cầm pháp luật phải “tuyệt đối không được vi phạm pháp luật” Do đó, những

vi phạm các quy định “pháp luật”, cần phải được xử lý nghiêm khắc bằng việc

“không được làm cho nhà nước”

- Sáu là, yếu tố tham gia của nhân dân trong hoạt động quản lý nhà nước là

một trong tám yếu tố của việc hướng đến xây dựng một mô hình quản trị nhà nước tốt Muốn pháp luật về đạo đức công vụ có hiệu lực, cần phải mở rộng cơ chế

“quyền của công dân như là một chủ thể” Họ có quyền: kiến nghị, yêu cầu, tố cáo, khiếu nại và khiếu kiện Cần có một cơ chế bảo đảm tính pháp quyền của quan hệ giữa công dân và nhà nước cũng như công chức nhà nước trong việc giải quyết các

đề xuất của công dân

32

Kết luận chương 1

Thống nhất quan điểm về công vụ, công chức, đạo đức công chức làm cơ sở

để nghiên cứu, đánh giá về đạo đức công vụ trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là việc làm cần thiết Vì nếu không xác định rõ, thì mọi điều viết về đạo đức công vụ cũng không có tính xác định Đạo đức công vụ của công chức là một

bộ phận đạo đức công chức, là hệ thống các nguyên tắc, các quy tắc hành vi, xử sự trong công vụ, nhằm điều chỉnh thái độ, hành vi, cách xử sự, chức trách, bổn phận, nghĩa vụ của cán bộ, công chức trong hoạt động công vụ Đạo đức công vụ là một hiện tượng xã hội, cũng giống như các hiện tượng khác, có quá trình hình thành và phát triển của nó Đạo đức công vụ trước hết được hình thành từ đạo đức cá nhân; hình thành từ khía cạnh đạo đức xã hội công chức; đạo đức công vụ là đạo đức nghề nghiệp đặc biệt đồng thời đạo đức công vụ là sự tổng hòa của hai nhóm đạo đức khi thực thi công việc của công chức và tuân thủ pháp luật

Vấn đề đạo đức trong nền công vụ là một nội dung được quan tâm của Nhà nước Bởi vì, mọi quyền lực của Nhà nước được thực thi phản ánh qua nền công vụ;

và hoạt động công vụ nếu không có những tiêu chuẩn đạo đức làm chuẩn mực thì

uy tín của Nhà nước sẽ không thể có, nếu có cũng sẽ mờ nhạt Về bản chất thì quyền lực của Nhà nước chính là uy tín của nền công vụ, trong đó được phản ánh qua một trong các nội dung cốt yếu của nền công vụ - đó là đội ngũ công chức Về mặt khách quan, đội ngũ công chức của nền công vụ là biểu hiện quyền lực của Nhà nước, có nghĩa rằng đội ngũ công chức đang thực hiện chức năng, nhiệm vụ quyền lực Nhà nước, đại diện quyền lực của Nhà nước Về mặt chủ quan, đội ngũ công chức cần phải có các chuẩn mực đạo đức để thông qua đó đội ngũ công chức mới tự rèn luyện và khép mình vào khuôn khổ, khuôn khổ đó được phản ảnh và được thể hiện chính là hiệu quả quản lý của quản lý Nhà nước Chính vì vậy, Nhà nước cần

thiết phải định ra các chuẩn mực đạo đức trong nền công vụ của mình

2.1 Thực trạng sự điều chỉnh của pháp luật về đạo đức công vụ ở Việt Nam

2.1.1 Quá trình hình thành và phát triển chế định đạo đức công vụ trong pháp luật Việt Nam

Cùng với sự ra đời Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ngày nay là Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là sự ra đời của hệ thống pháp luật mới Trong hệ thống pháp luật mới này xuất hiện và ngày càng hoàn thiện hệ thống các quy phạm pháp luật về công chức, công vụ Tất nhiên, nhiều nguyên tắc, chuẩn mực đạo đức mới đã được thể chế hóa, chuyển hóa thành những quy phạm pháp luật, chuẩn mực hành vi của công chức trong thi hành công vụ Điều này đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu xây dựng một nền công vụ mới, gắn với một Nhà nước của dân, do dân và vì dân

Ngay từ năm 1950, trong điều kiện khó khăn, gian khổ của công cuộc kháng chiến, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 ban hành Quy chế công chức Văn bản lịch sử này có thể nói là lần đầu tiên Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ban hành một hệ thống các quy phạm pháp luật khá hoàn chỉnh làm cơ sở pháp lý cho việc xây dựng đội ngũ công chức cách mạng Việt Nam Trong văn bản này, nội dung đạo đức công vụ cũng đã được thể hiện rất đậm nét:

Công chức Việt Nam phải đem tất cả sức lực và tâm trí, theo đúng

đường lối của Chính phủ và nhằm lợi ích của nhân dân mà làm việc

Công chức Việt Nam phải phục vụ nhân dân, trung thành với

34

Chính phủ, tôn trọng kỷ luật, có tinh thần trách nhiệm và tránh làm những việc có hại đến thanh danh công chức hay đến sự hoạt động của

bộ máy Nhà nước Công chức Việt Nam phải cần, kiệm, liêm, chính, chí

công, vô tư [36]

Như vậy là có thể thấy rất rõ ràng rằng ngay trong Quy chế công chức đầu tiên của Nhà nước Việt Nam độc lập, chúng ta đã nêu lên những chuẩn mực đạo đức

- pháp lý rất quan trọng đối với công chức Nhà nước Và có thể nói lần đầu tiên những giá trị đạo đức truyền thống: cần, kiêm, liêm, chính, chí công, vô tư… được thể chế hóa thành những giá trị chuẩn mực pháp lý đối với công chức Việt Nam Điều này thật sự thú vị Bởi lẽ, vượt qua các giới hạn của thời gian, cho đến nay những quy định này vẫn còn nguyên giá trị lịch sử của nó Người ta dễ dàng nhận thấy nét tương đồng của những quy định này trong nhiều Bộ luật Đạo đức công vụ

của các quốc gia ngày nay

Tiếp tục kế thừa và phát huy những quy định từ lịch sử lập pháp, lập quy trước đó, đáp ứng nhu cầu xây dựng và kiện toàn đội ngũ công chức trong tình hình

mới, Hiến pháp 1980, quy định tại Điều 8: “Tất cả các cơ quan Nhà nước và nhân

viên Nhà nước phải hết lòng, hết sức phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân, phát huy dân chủ xã hội

chủ nghĩa Nghiêm cấm mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền” [43]

Với quy định này tại Hiến pháp 1980, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, chúng ta đã ban hành những chuẩn mực đạo đức pháp lý cho công chức và cơ quan

Nhà nước trong đạo luật gốc, đạo luật cơ bản có hiệu lực cao nhất của nước ta

Đến Hiến pháp 1992 quy định: “Các cơ quan Nhà nước, cán bộ, viên chức

Nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng” [44]

Như vậy là với quy định này, Hiến pháp 1992 đã thể hiện vừa kế thừa, vừa phát triển để hoàn thiện những nguyên tắc, định chế hiến định về đạo đức công vụ

và các chuẩn mực pháp lý cho công chức Nhà nước

35

Căn cứ vào Hiến pháp 1992, để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất đạo đức tốt, có trình độ, năng lực và tận tụy phục vụ nhân dân, trung thành với Tổ quốc, Nhà nước ta đã ban hành Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm

1998 Khẳng định những nguyên tắc, chuẩn mực đạo đức - pháp lý đối với cán bộ công chức, Pháp lệnh Cán bộ, công chức đã quy định: “Cán bộ, công chức là công bộc của nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân, phải không ngừng rèn luyện phẩm chất đạo đức học tập nâng cao trình độ và năng lực công tác để thực hiện tốt nhiệm

vụ, công vụ được giao” (Điều 2, Pháp lệnh Cán bộ công chức) Những chuẩn mực đạo đức - pháp lý này còn được thể hiện một cách tập trung và rất cụ thể ở các quy định về nghĩa vụ của công chức như: cán bộ, công chức phải trung thành với Nhà nước; tận tụy phục vụ nhân dân và tôn trọng nhân dân; có nếp sống lành mạnh,

trung thực, cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư

Với việc ban hành Pháp lệnh Cán bộ, công chức, có thể nói chế định đạo đức công vụ đã có bước phát triển và hoàn thiện mới, góp phần xác lập các chuẩn mực đạo đức - pháp lý cho cán bộ, công chức Việt Nam trong tiến trình xây dựng đội

ngũ cán bộ, công chức trong sạch, vững mạnh

Bên cạnh những quy định trên đây của Pháp lệnh Cán bộ, công chức, chúng

ta cũng có thể nhắc đến những quy định về các biện pháp phòng ngừa, phát hiện tham nhũng tại Pháp lệnh Chống tham nhũng (Điều 13, quy định những việc người

có chức vụ, quyền hạn không được làm)

Trên đây là một số nét khái quát về quá trình hình thành và phát triển của chế định đạo đức công vụ trong hệ thống pháp luật Việt Nam Điều đó cho phép chúng tôi đi đến một số kết luận sau đây: Đạo đức công vụ là một vấn đề quan trọng Nhà nước Việt Nam luôn chủ động xây dựng và hoàn thiện các chuẩn mực đạo đức - pháp lý cho hành vi công chức trong hoạt động công vụ Tuy chưa có Luật về đạo đức công vụ, nhưng trong hệ thống pháp luật Việt Nam đã xuất hiện và ngày càng hoàn chỉnh định chế pháp lý về vấn đề này Các quy phạm pháp luật và các quy phạm đạo đức có mối liên hệ chặt chẽ với nhau trong việc xác lập các chuẩn mực, nguyên tắc hành động cho công chức trong hoạt động công vụ

36

2.1.2 Đạo đức công vụ theo pháp luật Việt Nam hiện nay

Hiện nay,chúng ta chưa có một văn bản pháp luật riêng về đạo đức công vụ, hay đạo đức thực thi công việc của công chức Nhưng trong nhiều văn bản pháp luật

chứa đựng những quy tắc về đạo đức công vụ

* Quy chế văn hóa công sở tại các cơ quan hành chính nhà nước ban hành kèm theo Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg ngày 02 tháng 8 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ

Mặc dù quyết định này không nói về đạo đức, mà thay bằng thuật ngữ văn hóa (ứng xử, giao tiếp) Như đã phân tích ở trên, những chuẩn mực văn hóa tổ chức mang tính pháp lý cũng đồng nhất với đạo đức Do đó đây cũng là một loại hình văn bản quy định một số hành vi ứng xử của cán bộ, công chức trong hoạt động thực thi công việc Quyết định quy định có tính nguyên tắc định hướng cho văn hóa ứng xử

của cán bộ, công chức viên chức trong các cơ quan hành chính nhà nước Đó là:

Phù hợp với truyền thống, bản sắc văn hóa dân tộc và điều kiện kinh tế - xã hội;Phù hợp với định hướng xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức chuyên nghiệp, hiện đại; Phù hợp với các quy định của pháp luật và mục đích, yêu cầu cải

cách hành chính, chủ trương hiện đại hóa nền hành chính nhà nước

Nếu coi đó là văn hóa ứng xử, mọi cán bộ, công chức đều phải quan tâm tuân thủ khi thực hiện các quan hệ với nhau; với quan hệ với các cơ quan nhà nước và

với công dân

và lần đầu tiên trong văn bản pháp luật về cán bộ, công chức, thuật ngữ “đạo đức” được đưa vào Luật quy định có tính “định hướng lớn về những giá trị cốt lõi cần quan tâm khi thi hành công vụ” Đó là: Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật; Bảo vệ