Phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư công ở Việt Nam hiện nay thực trạng và giải pháp

Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương CIEM là tổ chức sự nghiệp khoa học cấp quốc gia trực thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong đó Ban Nghiên cứu Thể chế kinh tế thực hiện chức năng n

BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ HỌC VIỆN CHÍNH SÁCH VÀ PHÁT TRIỂN

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ

CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY– THỰC TRẠNG VÀ

LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình học tập, nghiên cứu thực hiện khóa luận, tôi luôn luôn nhận được sự hướng dẫn, giúp đỡ và góp ý tận tình của các thầy cô giảng viên khoa Chính sách công trường Học viện Chính sách và Phát triển

Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn: Ban giám đốc Học viện, các Khoa, các thầy giáo, cô giáo và cán bộ, viên chức Học viện Chính sách và Phát Triển đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi về mọi mặt trong suốt quá trình học tập tại Học viện Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới thầy giáo - giảng viên hướng dẫn ThS Nguyễn Nam Hải trong thời gian qua đã dành thời gian, nhiệt tình chỉ dạy, giúp đỡ

và động viên tinh thần để tôi có thể hoàn thành tốt khóa luận này

Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới toàn thể các cán bộ trong Ban Nghiên cứu Thể chế kinh tế, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương Đặc biệt

là KS Lê Viết Thái – Trưởng ban Nghiên cứu Thể chế kinh tế, ThS Trần Thị Thu Hương – Phó trưởng Ban Nghiên cứu Thể chế kinh tế đã giúp đỡ và có những ý kiến đóng góp quý báu cho khóa luận này

Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới toàn thể gia đình, người thân, bạn bè, những người đã luôn bên cạnh cổ vũ tinh thần và ủng hộ tôi trong suốt thời gian qua

Xin trân trọng cảm ơn!

Hà Nội, ngày tháng năm 2014

Sinh viên thực hiện

Ngô Thị Thanh Hường

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng đây là khóa luận của tôi, được sự hỗ trợ từ giảng viên hướng dẫn ThS Nguyễn Nam Hải, KS Lê Viết Thái – Trưởng ban Nghiên cứu Thể chế kinh tế, ThS Trần Thị Thu Hương – Phó trưởng ban Nghiên cứu Thể chế kinh

tế Các nội dung trong khóa luận và các kết quả này là hoàn toàn trung thực Những

số liệu trong các bảng biểu phục vụ cho phân tích, nhận xét được tôi thu thập từ những nguồn tài liệu khác nhau được ghi trong phần tài liệu tham khảo Ngoài ra, khóa luận còn sử dụng một số nhận xét, đánh giá cũng như số liệu của các tác giả,

cơ quan tổ chức, học liệu mở internet đều được thể hiện trong phần tài liệu tham khảo

Nếu phát hiện có bất kỳ sự gian lận nào tôi xin chịu trách nhiệm trước Hội đồng thẩm định

Hà Nội, ngày tháng năm 2014

Sinh viên thực hiện

Ngô Thị Thanh Hường

MỤC LỤC

LỜI CẢM ƠN i

LỜI CAM ĐOAN ii

MỞ ĐẦU 1

1 Lý do chọn đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài trong và ngoài nước 2

3 Mục tiêu và các nhiệm vụ nghiên cứu 5

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 5

5 Phương pháp nghiên cứu 6

6 Kết cấu của Khóa luận 6

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ CÔNG 7

1.1 Một số vấn đề lý luận về phân cấp và đầu tư công 7

1.2 Khung pháp lý về phân cấp quản lý nhà nước đối với đầu tư công 15

1.3 Nội dung của phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công 19

1.4 Đặc tính của phân cấp và các nguyên tắc, điều kiện thực hiện phân cấp 21

1.5 Kinh nghiệm quốc tế về phân cấp quản lý Nhà nước trong đầu tư công 24

1.6 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 32

Tóm tắt chương 1 35

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 36

2.1 Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lập kế hoạch đầu tư công 36

2.2 Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư công 43

2.3 Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong phê duyệt, thẩm định và quyết định dự án đầu tư công 50

2.4 Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong thực hiện dự án đầu tư công 55

2.5 Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong công tác theo dõi, giám sát và

đánh giá đầu tư công 58

Tóm tắt chương 2 62

CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI 64

3.1 Quan điểm phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư công trong thời gian tới 64

3.2 Một số yêu cầu trong phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới 67

3.3 Một số giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới 68

Tóm tắt chương 3 74

KẾT LUẬN 75

TÀI LIỆU THAM KHẢO 76

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Tài chính Trái phiếu Chính phủ Trung ương

Ủy ban nhân dân

Xã hội chủ nghĩa

DANH MỤC HÌNH BẢNG BIỂU VÀ HỘP

Hình 1: Các hình thức phân cấp 12

Bảng 1: Cơ cấu và dân số của chính quyền địa phương 26

Bảng 2.1: Phân loại dự án đầu tư 37

Biểu đồ 2: Vốn đầu tư của khu vực KTNN theo cấp quản lý (giá thực tế, %) 44

Bảng 2.2: Vốn đầu tư của khu vực KTNN theo cấp quản lý 45

Hộp 2.1: Dự án Bệnh viện Đa khoa tỉnh Bắc Kạn thất thoát gần 59 tỷ 52

Hộp 2.2: Thu hồi dự án chậm tiến độ, Hà Tĩnh thành… con nợ 57

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Công cuộc đổi mới đất nước, sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng

xã hội chủ nghĩa và xu hướng mở cửa, hội nhập quốc tế tạo ra những tiền đề và đòi hỏi phải đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý Nhà nước giữa các cấp chính quyền Phân cấp quản lý Nhà nước (QLNN) về đầu tư công ở Việt Nam thời gian qua

đã đạt được những kết quả nhất định, nhất là phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền các cấp Tuy nhiên, quá trình đổi mới phân cấp quản lý đầu tư công xét về tổng thể vẫn chưa đáp ứng được những đòi hỏi cấp thiết của thực tiễn

mà còn bộc lộ nhiều hạn chế Do đó, việc nghiên cứu về phân cấp đầu tư công không những giúp cho các nhà quản lý mà còn các nhà làm chính sách tìm ra những mặt còn tồn tại và hướng giải pháp cho vấn đề này

Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) là tổ chức sự nghiệp khoa học cấp quốc gia trực thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong đó Ban Nghiên cứu Thể chế kinh tế thực hiện chức năng nghiên cứu vai trò, chức năng, nhiệm vụ, bộ máy tổ chức của Nhà nước và các vấn đề trong phân cấp trong quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Nhất là gần đây, Ban Nghiên cứu Thể chế kinh tế có tập trung nghiên cứu về phân cấp đối với đầu tư công

Là một sinh viên khoa Chính sách công của Học viện Chính sách và Phát triển

thực tập tại Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, tôi đã chọn đề tài “Phân

cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công ở Việt Nam hiện nay – Thực trạng và giải pháp” làm đề tài cho khóa luận của mình Đối với tôi, đề tài vừa phù hợp với

chuyên ngành đào tạo, vừa có tính thực tiễn và tính thời sự Trong đó, đề tài tập trung nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý đầu tư công ở Việt Nam từ 2011 đến nay Qua đó tìm ra những bất cập và nguyên nhân của những bất cập, có cả vấn đề chính sách đang tồn tại Từ đó đề xuất những quan điểm và giải pháp định hướng nhằm thúc đẩy công tác đổi mới phân cấp quản lý đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới

2 Tình hình nghiên cứu đề tài trong và ngoài nước

Trong những năm gần đây, các vấn đề liên quan tới phân cấp QLNN nói chung và phân cấp quản lý đầu tư công nói riêng đã được rất nhiều tác giả trong và ngoài nước quan tâm, nghiên cứu Sau đây là phần tóm tắt nội dung của một số nghiên cứu chính thống trong thời gian gần đây:

(a) Tình hình nghiên cứu ngoài nước

Trong nghiên cứu của Jean-Paul Faguet với tiêu đề “Tác động của phân cấp tới đầu tư công: thực tế và bài học chính sách từ Bolivia và Colombia” (năm 2010)

có đưa ra hai kết luận Thứ nhất, cả hai nước Bolivia và Colombia từ khi thực hiện

phân cấp quản lý đầu tư công, cơ cấu đầu tư công đã có những thay đổi mạnh mẽ Thay vì đầu tư chủ yếu vào phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT), sau khi phân cấp thì nguồn đầu tư chủ yếu tập trung vào các dịch vụ xã hội cơ bản và đầu tư cho con người Bên cạnh đó, một phần nguồn vốn đầu tư của quốc gia được chuyển cho cấp chính quyền địa phương nghèo nhất để họ chủ động đầu tư vào những dự án mà đáp ứng mong muốn của địa phương Bằng việc chuyển nguồn lực xuống cho các địa phương nghèo hơn, phân cấp đã làm cho đầu tư trở nên công bằng hơn giữa các địa

phương Thứ hai, phân cấp đã làm cho chính quyền trở nên năng động hơn, tự chủ

hơn bởi đầu tư công được định hướng vào những khu vực cần đầu tư nhất Ví dụ, sau năm 1994, đầu tư công của Bolivia cho giáo dục, nước và vệ sinh tăng lên đáng

kể bởi chính quyền nhận thấy tỷ lệ mù chữ ở nước này cao, hệ thống cung cấp nước sạch và xử lý nước thải quá kém

Trong Báo cáo phát triển Việt Nam 2010 với tiêu đề “Thể chế hiện đại” (Modern Institutions) với sự tham gia của nhiều cơ quan phát triển (WB, ADB, AusAID, CIDA, JICA, DFID, EC,…) đã tập trung phân tích, trình bày kinh nghiệm của Việt Nam trong suốt hai thập kỷ Đổi mới về sự trao quyền và phân cấp ở nhiều lĩnh vực khác nhau trong xã hội Đó là sự trao quyền và phân cấp cho chính quyền địa phương (từ cấp tỉnh tới cấp xã), sự trao quyền cho các đơn vị hành chính và sự nghiệp, cho tòa án, cho các cơ quan dân cử, cho các phương tiện truyền thông, đại chúng và cho xã hội dân sự Báo cáo đã phân chia thành hai giai đoạn lớn trong quá trình phân cấp ở Việt Nam, bao gồm giai đoạn của phân cấp trao quyền về kinh tế (từ những cơ quan lập kế hoạch xuống các doanh nghiệp và người dân, thập kỷ đầu

tiên sau đổi mới) và thập kỷ tiếp theo là giai đoạn phân cấp trao quyền mạnh xuống cho cấp tỉnh và trách nhiệm giải trình lớn hơn đối với cấp xã Báo cáo cũng đưa ra một số điểm nổi bật về phân cấp và trao quyền ở Việt Nam hiện nay, đó là: (1) mức

độ phân cấp và trao quyền tương đối lớn (cả về phương diện địa lý và chức năng); (2) hệ thống giải trình trách nhiệm đang được xây dựng nhưng rất chậm; (3) hệ thống phân cấp và trao quyền ngày càng có nhiều xung đột lợi ích nảy sinh; (4) thông tin luôn đóng vai trò quan trọng trong bất cứ một hệ thống giải trình trách nhiệm nào; (5) những cải cách thành công nhất đều do có những chủ thể liên quan được trao quyền để thúc đẩy sự thay đổi; và (6) người dân ngày càng tiến bộ hơn, tiếng nói và nhu cầu được tham gia của người dân càng mạnh mẽ hơn Tuy nhiên, báo cáo cũng chỉ ra một thực tế là hiện nay nhiều người dân ở Việt Nam cho biết thông tin là không được biết tin gì về ngân sách và kế hoạch đầu tư công

Tập thể tác giả Sarosa, W.; Hasan, M và Murman, A trong một nghiên cứu về

“Tăng cường tiếng nói của người dân: nghiên cứu phân tích về lập kế hoạch và ngân sách cấp huyện” có đề cập tới mối liên hệ giữa lập kế hoạch hoạt động hàng năm của chính quyền địa phương (có sự tham gia của người dân) với kế hoạch ngân sách hàng năm của chính quyền địa phương Indonesia Nhóm nghiên cứu đã chỉ ra hai khoảng cách lớn giữa kế hoạch và ngân sách, đó là: có một số lượng lớn dự án đã được lập vào kế hoạch nhưng cuối cùng không được đầu tư ngân sách, trong khi một số lượng lớn dự án mới không được đưa ra thảo luận theo cơ chế lập kế hoạch

có sự tham gia của người dân nhưng lại nhận được sự hỗ trợ từ ngân sách Cũng trong nghiên cứu này, nhóm tác giả còn phê phán chất lượng của các cuộc tham vấn cộng đồng và mức độ tham gia của người dân vào quá trình lập kế hoạch

(b) Tình hình nghiên cứu trong nước

Trần Thị Thu Hương (2011) thực hiện “Nghiên cứu phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư công ở Việt Nam” Nghiên cứu đã tập trung phân tích thực trạng phân cấp quản lý ĐTC ở Việt Nam giai đoạn 2000-2010, trong đó tìm ra những bất cập và nguyên nhân của những bất cập để từ đó đề xuất những quan điểm và giải pháp định hướng nhằm thúc đẩy công tác đổi mới phân cấp quản lý hiện nay ở Việt Nam

Nguyễn Tuệ Anh (2007) thực hiện nghiên cứu về “Phân cấp quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA: chính sách và thực hiện ở địa phương” Bên cạnh vệc khái quát xu hướng ODA trên thế giới trong vòng 10 năm qua và tổng quan thực trạng thu hút, phân bổ và giải ngân ODA tại Việt Nam giai đoạn 1993-2006, nghiên cứu đã phân tích thực trạng về chính sách phân cấp quản lý vốn ODA tại Việt Nam Nghiên cứu này cũng đề cập sơ lược về thực trạng phân cấp quản lý các

dự án đầu tư công liên quan tới xây dựng cơ bản ở một số địa phương (như Thành phố Hồ Chí Minh, Sơn La, Quảng Trị,…) Nghiên cứu đã kết luận rằng: (1) Khung pháp luật về quản lý và sử dụng ODA đã từng bước phân cấp, tuy vậy vấn đề phân cấp quy định trong khung này còn rất phức tạp (nhất là quy trình thẩm định và ra quyết định liên quan đến đền bù, giải phóng mặt bằng, đánh giá môi trường, đấu thầu,…); (2) Chính sách phân cấp đối với từng khâu thực hiện dự án ODA còn thiếu nhất quán; …

Lê Viết Thái (2007) và nhóm nghiên cứu thực hiện đề tài “Cơ sở khoa học và thực tiễn phân cấp quản lý Nhà nước ở Việt Nam” Ngoài phần giới thiệu một số khái niệm và lý luận về phân cấp trong quản lý kinh tế, nhóm tác giả tập trung phân tích thực trạng phân cấp trong các lĩnh vực: quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh

tế - xã hội, đầu tư, quản lý ODA, quản lý đăng ký kinh doanh và bộ máy tổ chức ở Việt Nam từ năm 1991-2004 Trên cơ sở phân tích thực trạng, nhóm tác giả đã đề xuất một số quan điểm và giải pháp nhằm đổi mới phân cấp trong các lĩnh vực kể trên Nhìn chung, do mục tiêu nghiên cứu tương đối mở, bao quát toàn bộ các lĩnh vực được phân cấp quản lý ở Việt Nam thời gian qua, vì vậy đề tài này mới chỉ xem xét sơ lược thực trạng phân cấp QLNN về đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng

Trần Hữu Hân (2005) và nhóm nghiên cứu thực hiện đề tài “Cơ sở khoa học

và thực tiễn cho việc định hướng phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư giữa Trung ương và địa phương trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam hiện nay” Ngoài việc đưa ra một số khái niệm liên quan tới đầu tư và phân cấp QLNN về đầu tư, đề tài còn tập trung phân tích thực trạng phân cấp quản lý đầu tư ở Việt Nam giai đoạn 2000-2004 từ góc độ nguồn vốn đầu

tư từ ngân sách Nhà nước, từ tín dụng Nhà nước, từ các doanh nghiệp Từ đó, đề tài

đề xuất một số giải pháp về phân cấp quản lý trong lĩnh vực đầu tư nhằm đáp ứng nhu cầu của quá trình chuyển đổi nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam Nghiên cứu này không nghiên cứu, đánh giá thực trạng phân cấp QLNN về đầu tư công theo một quy trình mà chỉ nêu tương đối chung chung về thực trạng phân cấp đầu tư từ nguồn NSNN và tín dụng Nhà nước

Tóm lại, phân cấp QLNN về đầu tư công đang là một trong những mảng lĩnh

vực nghiên cứu quan trọng được chú ý ở Việt Nam trong những năm gần đây Mặc

dù các nghiên cứu đều xuất phát từ việc xem xét thực trạng phân cấp QLNN ở Việt Nam, song mục tiêu của các nghiên cứu là khác nhau, có nghiên cứu chỉ dừng ở nghiên cứu phân cấp quản lý nguồn vốn ODA, hoặc dừng ở khía cạnh xem xét, tổng hợp các lĩnh vực phân cấp (phân cấp về quy hoạch, kế hoạch, đầu tư chung, bộ máy

tổ chức,…) đến năm 2010 Hiện nay vẫn chưa có một nghiên cứu sâu và mang tính

hệ thống về phân cấp quản lý đầu tư công ở Việt Nam từ 2011 đến nay, dưới dạng tổng hợp toàn bộ chu trình đầu tư công (từ lập kế hoạch đầu tư công đến theo dõi và đánh giá việc thực hiện dự án đầu tư công) Vì vậy, Khóa luận này thực hiện nhằm khắc phục khoảng trống và cố gắng tìm ra giải pháp nhằm hoàn thiện quá trình phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công trong thời gian tới

3 Mục tiêu và các nhiệm vụ nghiên cứu

Khóa luận hướng tới mục tiêu tìm ra vấn đề chính sách trong phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới

Để đạt mục tiêu trên đòi hỏi Khóa luận thực hiện các nhiệm vụ cơ bản sau: (1) Phân tích cơ sở khoa học về phân cấp QLNN đối với đầu tư công; (2) Đánh giá thực trạng phân cấp QLNN về đầu tư công ở Việt Nam trong ba năm trở lại đây, qua đó xác định những bất cập/hạn chế trong phân cấp QLNN về đầu tư công ở Việt Nam; (3) Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện quá trình phân cấp QLNN về đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu của Khóa luận: các nội dung liên quan tới phân cấp QLNN đối với đầu tư công dưới 5 góc độ: (1) Lập kế hoạch đầu tư công; (2) Phân

bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư công; (3) Phê duyệt, thẩm định và quyết định dự án

đầu tư công; (4) Thực hiện dự án đầu tư công và (5) Theo dõi, giám sát, đánh giá kết quả đầu tư công

- Phạm vi nghiên cứu của Khóa luận:

+ Về không gian: Khóa luận nghiên cứu phân cấp QLNN về đầu tư công trên phạm vi cả nước theo 2 cấp quản lý: Trung ương và địa phương

+ Về thời gian: Từ năm 2011 trở lại đây

5 Phương pháp nghiên cứu

Khóa luận sẽ sử dụng một số phương pháp nghiên cứu sau:

- Phương pháp thống kê, phân tích tổng hợp tài liệu thứ cấp Tức là thông tin trong khóa luận được thu thập và tổng hợp các tài liệu sẵn có tại trung ương và một

số cơ quan địa phương về thực trạng phân cấp QLNN đối với đầu tư công trong 3 năm qua

- Phương pháp chuyên gia: Gặp gỡ, thảo luận để lấy ý kiến của một số chuyên gia trong lĩnh vực đầu tư công về phân cấp QLNN đối với đầu tư công

6 Kết cấu của Khóa luận

Ngoài phần mở đầu và kết luận, Khóa luận tốt nghiệp được kết cấu thành ba phần tương ứng với ba chương

Chương 1: Cơ sở lý luận về phân cấp QLNN đối với đầu tư công;

Chương 2: Thực trạng phân cấp QLNN về đầu tư công ở Việt Nam hiện nay; Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ CÔNG

1.1 Một số vấn đề lý luận về phân cấp và đầu tư công

1.1.1 Một số khái niệm cơ bản về phân cấp quản lý Nhà nước đối với đầu tư công

1.1.1.1 Khái niệm về quản lý và quản lý Nhà nước

(1) Khái niệm quản lý:

Hiện nay, ở Việt Nam có rất nhiều cách giải thích thuật ngữ “quản lý” Thuật ngữ quản lý có thể được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, tùy thuộc vào góc độ nghiên cứu của các ngành khoa học khác nhau như kinh tế học, hành chính học, luật học…

Trong cuốn “1200 thuật ngữ pháp lý Việt Nam”, quản lý “là điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng để cho hệ thống hay quá trình ấy vận động theo ý muốn của người quản

lý và nhằm đạt được những mục đích đã định trước” Theo đó, quản lý được hiểu là điều khiển (dưới góc độ hành động, góc độ quy trình công nghệ của tác động), trong đó: (i) con người điều khiển các vật hữu sinh, không phải con người, nhằm thực hiện ý chí của con người điều khiển – quản lý trong sinh học, thiên nhiên môi trường; (ii) con người điều khiển các vật vô tri vô giác để bắt chúng phát triển và thực hiện theo ý chí của người điều khiển – quản lý trong kỹ thuật; (iii) con người điều khiển con người – quản lý của Nhà nước, quản lý trong tổ chức Đảng, đoàn thể nhân dân (quản lý xã hội)

Theo Giáo trình quản lý Nhà nước của Học viện Hành chính quốc gia, quản lý

“là sự tác động có ý thức để chỉ huy, điều hành, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người nhằm hướng đến mục đích, đúng ý chí và phù hợp với quy luật khách quan” Như vậy, quản lý được hiểu là con người với các hành vi của họ, quản lý được thực hiện bằng tổ chức và quyền uy

Tóm lại, quản lý có thể được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, tùy thuộc vào góc độ nghiên cứu của các ngành khoa học khác nhau Tuy nhiên, có thể đưa ra một

cách hiểu tổng quát về quản lý Quản lý là hoạt động tác động một cách có tổ chức

và định hướng của chủ thể quản lý tới những đối tượng quản lý để điều chỉnh chúng vận động và phát triển theo những mục tiêu nhất định đã đề ra

Với cách tiếp cận trên, quản lý bao gồm các yếu tố sau:

- Chủ thể quản lý: là tác nhân tạo ra các tác động quản lý Chủ thể có thể là cá nhân hoặc tổ chức Chủ thể quản lý tác động lên đối tượng quản lý bằng các công

cụ, hình thức và phương pháp thích hợp, cần thiết và dựa trên cơ sở những nguyên tắc nhất định

- Đối tượng quản lý (khách thể quản lý): Tiếp nhận sự tác động của chủ thể quản lý

- Mục tiêu quản lý: là cái đích cần phải đạt tới tại một thời điểm nhất định do chủ thể quản lý đề ra Đây là căn cứ để chủ thể quản lý thực hiện các tác động quản

lý cũng như lựa chọn các hình thức, phương pháp thích hợp

(2) Khái niệm quản lý Nhà nước:

Quản lý Nhà nước xuất hiện cùng với sự xuất hiện của Nhà nước, gắn liền với chức năng, vai trò của nhà nước trong xã hội có giai cấp

Theo giáo sư Đoàn Trọng Truyến, quản lý nhà nước “là hoạt động có tổ chức bằng pháp quyền của bộ máy nhà nước (công quyền) để điều chỉnh các quá trình xã hội, hành vi của công dân và mọi tổ chức xã hội, chính trị, khoa học, văn hóa – xã hội nhằm giữ gìn thể chế chính trị, trật tự xã hội và phát triển xã hội theo những mục tiêu đã định”

Trong cuốn “1200 thuật ngữ pháp lý Việt Nam”, quản lý nhà nước là hoạt động của Nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nước

Trong Giáo trình Quản lý hành chính nhà nước (tập II – Ngạch chuyên viên) của Học viện Hành chính Quốc gia, quản lý nhà nước “là một dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người”

Như vậy, có thể hiểu quản lý nhà nước theo nghĩa bao quát là chức năng của tổng thể bộ máy nhà nước với tư cách là một tổ chức quyền lực và mang tính pháp

quyền Trong đó, tổ chức công quyền quản lý toàn xã hội bằng các hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp; trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội; nhằm mục đích ổn định và phát triển đất nước

1.1.1.2 Khái niệm về phân cấp quản lý Nhà nước

Theo một số nghiên cứu quốc tế, phân cấp được hiểu là “việc chuyển giao quyền lực hành chính và tài chính từ chính quyền Trung ương sang chính quyền địa phương hoặc khu vực tư nhân” (Điểm 2 Luật số 195/2006 về tổ chức hành chính công địa phương ở Romania) Ngoài ra, Dennis A.Rondinelly và John R.Nellis định nghĩa phân cấp hành chính là “sự chuyển giao trách nhiệm lập kế hoạch, quản lý, nâng cao và phân bổ các nguồn lực từ Chính phủ Trung ương và các cơ quan của nó tới các đơn vị khu vực của các cơ quan Chính phủ, các đơn vị cấp dưới hoặc các cấp chính quyền, các cơ quan chức trách hoặc các tổng công ty Nhà nước bán tự chủ, các cơ quan chức năng hoặc khu vực trong phạm vi toàn địa bàn, hoặc các tổ chức

tự nguyện, hoặc tổ chức tư nhân ngoài quốc doanh”

Trong cuốn về cải cách bộ máy hành chính Nhà nước (thuộc Học viện Hành chính Quốc gia), thuật ngữ phân cấp QLNN được hiểu là “sự chuyển giao thẩm quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm từ cơ quan quản lý cấp trên xuống cấp dưới trực thuộc, nhằm đạt mục tiêu chung một cách hiệu quả nhất trong quá trình phân công quản lý của cả hệ thống hành chính Nhà nước” (Đặng Đức Đạm, 2002) Đây là khái niệm phân cấp QLNN theo nghĩa hẹp

Đối với Khóa luận này, thuật ngữ phân cấp QLNN được hiểu là sự phân định

về các quyền và trách nhiệm thực thi các nhiệm vụ công tương ứng với các cấp quản lý Việc phân chia và giao từng phần, mức độ công việc quản lý cho các đơn

vị thường theo nguyên tắc tập trung dân chủ, qua đó vừa đảm bảo việc điều hành tập trung, thống nhất của Chính phủ, vừa đảm bảo phát huy dân chủ và nâng cao tính năng động, sáng tạo của các cấp chính quyền

1.1.1.3 Khái niệm về đầu tư công

Theo lý thuyết kinh tế học thì đầu tư công (ĐTC) là việc đầu tư tạo năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng Tuy nhiên, trên thực tế, việc phân định hàng hóa nào là hàng hóa công cộng không phải đơn giản Bởi lẽ, ở một số nước, có

rất nhiều hàng hóa vốn coi là hàng hóa công cộng nhưng do các công ty tư nhân thực hiện, chẳng hạn: vận tải công cộng, thậm chí quản lý nhà tù… Đối với những trường hợp này, đầu tư mà các khu vực tư nhân thực hiện để sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng khó có thể coi là đầu tư công Như vậy, để tránh rơi vào khó khăn trong việc đưa ra khái niệm về đầu tư công theo tính chất hàng hóa công cộng,

có thể quan niệm đầu tư công một cách đơn giản hơn theo góc độ mục đích hoặc nguồn vốn sử dụng để đầu tư Tùy theo quan điểm của từng quốc gia mà đầu tư công bao gồm các dự án nhằm mục đích kinh doanh (qua khu vực DNNN) hoặc các

dự án chỉ thuần túy mục đích công ích

Thuật ngữ “đầu tư công” được sử dụng ở Việt Nam từ sau thời kỳ Đổi mới, cùng với các thuật ngữ như “đầu tư trực tiếp nước ngoài” và “đầu tư của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh” Hiện nay, khái niệm “đầu tư công” và “đầu tư của Nhà nước (hay của Chính phủ)” được sử dụng với ý nghĩa tương đồng Theo thống kê, đầu tư công (hay đầu tư của Nhà nước) bao gồm: đầu tư từ ngân sách (phân cho các

Bộ, ngành, Trung ương và địa phương); đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu; tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của Nhà nước; và đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước

Theo Dự thảo Luật Đầu tư công của Việt Nam1, khái niệm “đầu tư công” được giải thích là việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục

vụ phát triển kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp Như vậy, theo quan niệm này đầu tư phục vụ mục đích kinh doanh của doanh nghiệp Nhà nước không nằm trong đầu tư công Khóa luận này cũng thống nhất khái niệm đầu tư công như Dự thảo Luật Đầu tư công của Việt Nam Đầu tư công được quan niệm một cách đơn giản, xét theo góc độ nguồn vốn dùng để đầu tư, bao gồm: vốn ngân sách Nhà nước chi đầu tư phát triển theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước, vốn huy động của Nhà nước từ trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương và các nguồn vốn khác của Nhà nước theo quy trình của pháp luật, trừ vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp Nhà nước

1 Dự thảo lần thứ 14 (do Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo)

1.1.2 Vai trò đầu tƣ công

Nhìn chung, thời gian vừa qua, đầu tư công trở thành nguồn lực chủ yếu làm thay đổi đáng kể hạ tầng kĩ thuật và xã hội của đất nước Đầu tư công không những thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của đất nước, giúp giải quyết vấn đề việc làm mà còn

có thể khuyến khích, tăng cường đầu tư tư nhân

Thứ nhất, đầu tư công có thể thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Một số nghiên cứu

gần đây, chẳng hạn của Ủy ban Tăng trưởng và Phát triển (2008) chỉ ra rằng các nước có tốc độ tăng trưởng nhanh có đặc điểm là đầu tư công cao Ngoài ra, nghiên cứu của Arslanalp và cộng sự (2011) về tác động của tăng trưởng kinh tế đối với 48 nền kinh tế phát triển và đang phát triển trong giai đoạn 1960-2011, đã đưa ra kết luận là nhìn chung đầu tư công đã đem lại tác động tích cực cho tăng trưởng (Arslanalp et all, 2011) Tuy nhiên, tham nhũng có thể là nguyên nhân làm đảo ngược tác động tích cực của đầu tư công ở các nước đang phát triển (Haque và Kaneller, 2007)

Thứ hai, đầu tư công giúp giải quyết vấn đề việc làm Một số nhà kinh tế trong

đó có Keynes đã ủng hộ việc tăng quy mô đầu tư công như là một công cụ tốt để giảm tỷ lệ thất nghiệp Chẳng hạn, Keynes đã đề xuất ngân khố quốc gia Anh tăng đầu tư công lên khoảng 100 triệu bảng (tương đương với khoảng 2,6% GDP năm 1924) Lời đề xuất này đã giúp tạo khoảng 500.000 việc làm mới, và nhờ đó tỷ lệ thất nghiệp ở Anh đã giảm từ 10,3% xuống 6% (Wilson, 2000)

Thứ ba, đầu tư công có thể khuyến khích, tăng cường đầu tư tư nhân Nghiên

cứu của Oshikoya’s (1994) kết luận rằng phần lớn các nước Châu Phi, đầu tư công trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giúp bổ trợ cho đầu tư tư nhân Tương tự, Pereira và Flores de Frutos (1999) và Pereira (2000) cũng cho rằng đầu tư công giúp khuyến khích đầu tư tư nhân ở Mỹ Một nghiên cứu của Blejer và Khan (1984) đối với một

số nền kinh tế đang phát triển chỉ ra rằng chỉ có đầu tư của Nhà nước vào cơ sở hạ tầng mới khuyến khích đầu tư của tư nhân, còn các đầu tư khác của Nhà nước thì không Nghiên cứu của Ghura và Goodwin (2000) về 31 nền kinh tế đang phát triển

đã kết luận rằng đầu tư công khuyến khích đầu tư tư nhân ở Tiểu vùng Châu Phi và ngược lại chèn ép/ lấn át đầu tư tư nhân ở Châu Á và Châu Mỹ Latinh.Tuy kết luận

về mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư tư nhân vẫn còn khác nhau, song hiện

nay rất nhiều nghiên cứu có cùng một điểm chung, đó là đầu tư tư nhân thường hiệu quả hơn đầu tư công (Everhart, 2002) Đầu tư công thúc đẩy đầu tư tư nhân nếu nó

có tính bổ trợ cho đầu tư tư nhân, và điều này chỉ xảy ra nếu đầu tư công tạo ra được hiệu ứng lan tỏa đối với nền kinh tế (Thành và Minh, 2011)

Như vậy, mặc dù đầu tư công có vai trò lớn đối với tăng trưởng, việc làm, đầu

tư tư nhân ở hầu hết các quốc gia nhưng trong từng giai đoạn nhất định thường có

Nguồn: Lê Viết Thái và các cộng sự, 2007

Thứ nhất, phân cấp hành chính: là việc phân chia quyền hạn và trách nhiệm giữa các đơn vị chính quyền Trung ương và địa phương Như vậy, thông qua quá trình phân cấp hành chính, một số chức năng của Nhà nước như lập kế hoạch, quy hoạch, quản lý, điều hành, thậm chí cả tài trợ cho cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công sẽ được chuyển giao từ cấp Trung ương xuống các cơ quan hành chính địa phương Phân cấp hành chính được chia thành 3 nhóm: tản quyền, ủy quyền và giao quyền

Tản quyền là hình thức chuyển giao quyền quyết định, chức năng tài chính và

quản lý cụ thể cho các cơ quan đại diện chính quyền Trung ương ở các địa phương (ví dụ Văn phòng đại diện của Bộ ở các vùng, theo đó các cơ quan đại diện này thực thi các chính sách quốc gia do các cơ quan Trung ương ban hành Đây là hình thức

thấp nhất trong các hình thức phân cấp hành chính, thậm chí có người cho rằng nó không phải là hình thức phân cấp bởi vì việc chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm chỉ diễn ra trong nội bộ ngành dọc của Trung ương

Uỷ quyền là hình thức phân cấp hành chính trong đó chính quyền Trung ương

chuyển giao quyền quyết định và trách nhiệm điều hành cho cơ quan địa phương trong khuôn khổ các hướng dẫn do chính quyền cấp cao hơn ban hành Trong hình thức phân cấp này, chính quyền địa phương thay mặt chính quyền Trung ương để ra quyết định, song chính quyền Trung ương vẫn chịu trách nhiệm về các quyết định này

Giao quyền là cấp độ phân cấp hành chính cao nhất theo đó toàn bộ chức năng

ra quyết định, quản lý và tài chính được chuyển giao cho chính quyền địa phương Trong các trường hợp cụ thể, chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm giải trình trước các quan chức dân cử Đồng thời, các quan chức dân cử sẽ chịu trách nhiệm giải trình trước cử tri chứ không phải là trước chính quyền các cấp cao hơn Thứ hai, phân cấp tài khóa là trọng tâm của mọi biện pháp phân cấp Mỗi đơn

vị phân cấp chỉ có thể độc lập thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp khi họ có đủ các nguồn tài chính cần thiết và có quyền đưa ra các quyết định chi tiêu cho việc thực hiện các nhiệm vụ được giao

Thứ ba, phân cấp thị trường là hình thức phân cấp trong đó Nhà nước chuyển giao một số chức năng từ khu vực công sang khu vực tư và từ Nhà nước sang thị trường Như vậy một số quyền hạn và nhiệm vụ trước đây thuộc các cơ quan Nhà nước sẽ được chuyển giao cho khu vực kinh tế tư nhân, hợp tác xã, các hiệp hội, nhóm cộng đồng và các tổ chức phi Chính phủ thực hiện Hình thức phân cấp này dần dần khẳng định ưu thế và có xu hướng phát triển mạnh

Trong thực tiễn, cả ba hình thức phân cấp nêu trên thường có phần giao thoa,

bổ sung, hỗ trợ cho nhau Vì vậy, thường xuyên xuất hiện hình thức phân cấp hỗn hợp giữa các hình thức này

1.1.4 Các yếu tố tác động đến phân cấp

Trong giai đoạn 1930-1980, xu hướng tập trung chiếm ưu thế lớn ở nhiều nước (trong đó diễn ra ở nhiều nước Châu Âu và Mỹ) Lý thuyết kinh tế học trường

phái Keynes với lập luận cho rằng bàn tay vô hình của thị trường có quá nhiều khuyết tật Do đó, vai trò lãnh đạo tập trung của Nhà nước trong quản lý nền kinh tế cần được nâng cao Ngoài ra, thời kỳ này cũng đánh dấu bước mở rộng cung cấp dịch vụ công của một số Nhà nước phúc lợi ở Tây Âu và Bắc Mỹ

Từ những năm 1970, tăng trưởng kinh tế bắt đầu đình trệ cùng với các cuộc khủng hoảng nợ của các nước Mỹ Latinh Đầu những năm 1980, họ đặt ra nhiều nghi vấn về tính hiệu quả đối với sự can thiệp của Nhà nước Từ đây, sự phát triển của kinh tế học thể chế sử dụng lý thuyết “lựa chọn công cộng” làm tiền đề cho chính sách công, trong đó lấy phân cấp làm trung tâm Cách tiếp cận phân cấp trong

lý thuyết này cho rằng quá trình phi tập trung hóa là một sự lựa chọn tạo ra sự hoạt động giống như thị trường tự do, ở đó người công dân với tư cách là người mua sẽ gặp các cơ quan Nhà nước ở địa phương trong vai trò người bán Bên cạnh đó, cũng trong thời gian này, một số nước phát triển thuộc OECD đã tiến hành cải cách khu vực Nhà nước thông qua những biện pháp phân cấp thị trường như tư nhân hóa các công ty cung ứng dịch vụ công của Nhà nước, cho phép khu vực ngoài Nhà nước tham gia vào việc cung ứng dịch vụ công Hơn nữa, các nước này cũng đã bắt đầu nhìn nhận vai trò quan trọng của chính quyền địa phương và khuyến khích sự tham gia của người dân Vì vậy, có thể coi sự phản ứng trước sự hoạt động kém hiệu quả của chính quyền Trung ương chính là động lực của phân cấp trong những năm

1980

Gần đây, nhiều nghiên cứu cũng chỉ ra rằng xu hướng phân cấp được dẫn dắt bởi một loạt các nhân tố như: nỗ lực tinh giảm bộ máy hành chính Trung ương, cắt giảm ngân sách, tăng cường tự do hóa kinh tế và định hướng thị trường

Ngoài ra, nhiều tổ chức tài trợ quốc tế và tổ chức tài trợ song phương cũng lấy phân cấp làm điều kiện để cung cấp tài trợ cho các nước phát triển Họ cho rằng phân cấp có thể nâng cao hiệu quả trong phân bổ nguồn lực của Nhà nước nếu quyết định chi tiêu được đưa ra ở cấp chính quyền thấp hơn – cấp phản ứng nhanh nhạy hơn khi các đòi hỏi của địa phương so với chính quyền Trung ương ở quá xa về mặt địa lý2

2

Tham khảo: “Thực hiện tốt phân cấp giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương” (CIEM, Trung tâm Thông tin Tư liệu, 2010)

1.2 Khung pháp lý về phân cấp quản lý nhà nước đối với đầu tư công

1.2.1 Khung pháp lý về đầu tƣ công

Trong những năm gần đây, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nhằm cải thiện môi trường đầu tư ở Việt Nam nói chung và ĐTC nói riêng Một số luật liên quan như: Luật Ngân sách Nhà nước số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 của Quốc Hội; Luật Đầu tư số 59/2005/QH11 ngày 29/11/2005 của Quốc hội; Luật Doanh nghiệp số 60/2005/QH11 ngày 29/11/2005 của Quốc hội; Luật Xây Dựng số 16/2003/QH11 ngày 26/11/2003 của Quốc hội; Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11 được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2005; Luật Đất đai số 13/2003/QH11 được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2003; Luật Phòng chống tham nhũng số 55/2005/QH11 ngày 29/11/2005 của Quốc hội; Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí số 48/2005/QH11 ngày 29/11/2005 của Quốc hội; Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12 ngày 17/6/2009 của Quốc hội; Luật Quản

lý, sử dụng tài sản Nhà nước số 09/2008/QH12 ngày 03/6/2008 của Quốc hội, Bên cạnh đó, riêng đối với các hoạt động ĐTC được điều chỉnh bằng các Nghị quyết của Quốc hội, Nghị định, Quyết định của Chính phủ và TTCP, như: Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 của Chính phủ về quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, trong đó quy định về nội dung kế hoạch đầu tư, quản lý đầu tư các dự án (sau đó ban hành thêm các Nghị định để sửa đổi, bổ sung Quy chế này, gồm: Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 5/5/2000 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung một

số Điều của quy chế quản lý đầu tư và xây dựng; Nghị định 07/2003/NĐ-CP ngày 30/1/2003 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng); Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 7/3/2005 của Chính phủ về quy chế quản

lý đầu tư xây dựng công trình và Nghị định 112/2006 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 16; Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 của Chính phủ về quy chế quản lý sử dụng nguồn vốn ODA; Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 về giám sát đánh giá đầu tư; Nghị định 24/2011/NĐ-CP ngày 5/4/2011 sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT3; Nghị định số 15/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của

3 Trước Nghị định 108 là Nghị định 78/2007/NĐ-CP

Chính phủ về quản lý chất lượng công trình xây dựng; Quyết định số TTg ngày 04/11/2009 của TTCP về ban hành Quy chế quản lý, điều hành thực hiện các chương trình MTQG; Quyết định 210/2009/QĐ-TTg của TTCP về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ đầu tư từ ngân sách Nhà nước; Ngoài ra, còn có cả

135/2009/QĐ-hệ thống Thông tư hướng dẫn các nội dung cụ thể của các Bộ quản lý chuyên ngành như Kế hoạch và đầu tư, Tài chính, Xây dựng,

Nhìn chung, các văn bản quy phạm pháp luật kể trên đã và đang là cơ sở pháp

lý quan trọng để quản lý đầu tư nói chung và hoạt động ĐTC nói riêng, đồng thời việc thi hành những luật này đã mang lại một số kết quả nhất định Tuy nhiên, qua quá trình triển khai thực hiện cho thấy một trong những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả ĐTC thời gian vừa qua là do hệ thống pháp luật về ĐTC còn chưa hoàn chỉnh

và chưa đáp ứng với yêu cầu thực tế Những vướng mắc trong khung pháp lý về đầu

tư hiện nay, cụ thể là:

- Nhiều văn bản Luật điều chỉnh hoạt động ĐTC chưa thật cụ thể, rõ ràng, đồng bộ và đầy đủ4

Ví dụ, Luật NSNN (2002) có quy định về chi đầu tư phát triển (Điều 31), trong đó có chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng KT-XH không có khả năng thu hồi vốn do TW quản lý Tuy vậy, Luật NSNN chỉ quy định

kế hoạch NS hàng năm, không có quy định về kế hoạch bố trí nguồn vốn trung và dài hạn (3-5 năm) theo các dự án đầu tư Bên cạnh đó, Luật này cũng chưa quy định đầy đủ việc sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ, công trái, vốn vay ODA cho các dự án đầu tư Ngoài ra, Luật NSNN có đưa ra quy định ngân sách phân bổ cho các công trình mục tiêu được cấp có thẩm quyền phê duyệt, nhưng chưa quy định về trình tự thủ tục phê duyệt, quá trình giám sát việc thực hiện và đánh giá dự án ĐTC Luật Đầu tư (2005) quy định về việc quản lý hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh, trong đó có quy định về phần vốn Nhà nước đầu tư cho mục đích kinh doanh Luật Đầu tư chưa có các quy định liên quan tới việc sử dụng NSNN và các nguồn vốn khác của Nhà nước đầu tư vào các dự án không nhằm mục đích kinh doanh và không có khả năng thu hồi vốn (đầu tư công) Như vậy, các dự án ĐTC cũng không chịu sự chế tài của Luật này

4

Tham khảo Vũ Tuấn Anh, 2010 và báo cáo của Vụ Giám sát và Thẩm định đầu tư (Bộ KH&ĐT), Báo cáo phục vụ Hội thảo “Tái cơ cấu đầu tư công” 12/2010 ở Huế)

Luật Xây dựng (2003 và sửa đổi 2009) được ban hành để quản lý hoạt động xây dựng, trong đó có các quy định mang tính nguyên tắc về trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt, giám sát và đánh giá các dự án đầu tư xây dựng công trình Tuy vậy, nhiều nội dung quan trọng liên quan tới quản lý đầu tư như: kế hoạch đầu

tư, phân bổ và quản lý vốn, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch đến khâu quản lý khai thác, sử dụng dự án, chưa được quy định trong Luật này

Luật Đấu thầu (2005) quy định các hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án đầu tư (dự án từ 30% vốn Nhà nước trở lên cho đầu tư phát triển;

dự án sử dụng vốn Nhà nước để mua sắm tài sản) Tuy vậy, Luật này không quy định thủ tục lập và trình duyệt dự án đầu tư dùng vốn Nhà nước

Luật Quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước (2008) quy định về chế độ quản lý và

sử dụng tài khoản Nhà nước tại cơ quan, tổ chức, cơ sở hoạt động sự nghiệp Luật này chưa quy định cụ thể về quản lý, khai thác các công trình kết cấu hạ tầng kĩ thuật và hạ tầng xã hội

- Chưa có một văn bản Luật thống nhất điều chỉnh toàn bộ quá trình ĐTC (một văn bản Luật riêng) làm cơ sở pháp lý cho việc triển khai thực hiện và quản lý đầu

tư sử dụng nguồn vốn Nhà nước (sử dụng nguồn vốn Nhà nước không nhằm mục đích kinh doanh và sử dụng cho cả mục đích kinh doanh) Hiện nay, có quá nhiều các quy định liên quan đến hoạt động ĐTC nằm ở các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, vì vậy sẽ có những khoảng trống hoặc chồng lên nhau, và đồng thời gây khó khăn cho công tác tra cứu và thi hành

- Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa xác định rõ yêu cầu QLNN

về hoạt động ĐTC, đối tượng và nội dung quản lý trong các khâu quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, triển khai thực hiện dự án, quản lý sử dụng vốn, quản lý khai thác dự án, Bên cạnh đó, việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình quản lý ĐTC chưa được rõ ràng, vì vậy khi có sai phạm rất khó xác định được chủ thể có liên quan đến sai phạm trong quá trình quản lý

Ngoài ra còn thiếu các chế tài cụ thể để đảm bảo việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư công, để khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, kém hiệu quả

1.2.2 Khung pháp lý về phân cấp quản lý nhà nước

Trong suốt hơn thập kỷ vừa qua, Việt Nam đã có nhiều nỗ lực lớn trong phân cấp QLNN, đặc biệt trong QLNN về kinh tế Năm 2004, việc ban hành Nghị quyết 08/2004/NQ-CP của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc TW được coi là một bước tiến quan trọng về thể chế hóa việc phân cấp giữa TW và địa phương

Thứ nhất, Nghị quyết 08 có sơ lược về tình hình phân cấp giữa Trung ương và địa phương Trong đó có đưa ra một số hạn chế và bất hợp lý trong quá trình đổi mới phân cấp như sau:

- Phân cấp nhưng chưa bảo đảm quản lý thống nhất, còn biểu hiện phân tán, cục bộ; kỷ luật, kỷ cương hành chính chưa nghiêm; chưa chú trọng việc thanh tra, kiểm tra đối với những việc đã phân cấp cho địa phương

- Chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước, tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ chức kinh tế nhà nước và tài sản nhà nước Chưa xác định rõ trách nhiệm của mỗi cấp, của tập thể và cá nhân đối với những nhiệm vụ đã được phân cấp

- Phân cấp nhiệm vụ cho cấp dưới, nhưng chưa bảo đảm tương ứng các điều kiện cần thiết để thực hiện, còn thiếu sự ăn khớp, đồng bộ giữa các ngành, các lĩnh vực có liên quan, chưa tạo điều kiện thực tế cho địa phương chủ động cân đối các nguồn lực và các nhu cầu cụ thể của mình

- Một số nội dung phân cấp đã được pháp luật quy định nhưng chậm được triển khai thực hiện hoặc thực hiện không triệt để Mặt khác, các quy định phân cấp hiện hành chưa phù hợp với thực tiễn của mỗi khu vực, vùng lãnh thổ, chưa phân biệt rõ sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn

Thứ hai, Nghị quyết 08 còn đưa ra mục tiêu của phân cấp là “Tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh, giữa chính quyền địa phương các cấp nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước,

bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường

kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước phục

vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa”

Ngoài ra Nghị quyết 08 còn đưa ra một số quan điểm và nguyên tắc phân cấp Đồng thời có những định hướng chủ yếu cho từng lĩnh vực của phân cấp quản lý như: định hướng trong phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; định hướng trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước; định hướng trong phân cấp quản lý đất đai, tài nguyên, tài sản nhà nước; định hướng trong phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước; định hướng trong phân cấp quản lý các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; và định hướng trong phân cấp quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức

1.3 Nội dung của phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công

Phân cấp quản lý Nhà nước nói chung và phân cấp quản lý Nhà nước đối với đầu tư công nói riêng đã và đang trở thành xu thế tất yếu mà nhiều quốc gia theo đuổi Thậm chí phân cấp cũng trở thành một trong những điều kiện cần thiết để các nước có thể tiếp cận được nguồn viện trợ từ các tổ chức quốc tế

Tùy theo bối cảnh và đặc điểm của từng nước mà mức độ phân cấp có sự khác nhau, tuy vậy các nước dường như có xu hướng trao quyền mạnh hơn cho chính quyền cấp dưới Vì thế, khung pháp lý về gắn chặt giữa phân cấp nguồn thu - nhiệm

vụ chi với phân cấp nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội và tăng cường thẩm quyền cho chính quyền các cấp trong việc quyết định các dự án đầu tư cũng đang được hoàn thiện để phù hợp với hình thức trao quyền này

Đối với đầu tư công hiện nay, phạm vi (lĩnh vực) đầu tư công ở mỗi quốc gia

có sự khác biệt rất lớn tùy thuộc vào giai đoạn phát triển của mỗi một quốc gia Trên thực tế, Chính phủ của nhiều nước, trong đó có Việt Nam hiện đang đảm nhận chức năng tương đối rộng Chính phủ Việt Nam không chỉ sản xuất và cung ứng các hàng hóa cộng cộng, mà còn sản xuất và cung ứng nhiều hàng hóa khác Vì thế, nội dung phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công thường rất rộng và liên quan tới nhiều vấn đề như: (i) lập kế hoạch đầu tư công; (ii) phân bổ và giao kế hoạch vốn

đầu tư công; (iii) phê duyệt, thẩm định và quyết định dự án đầu tư công; (iv) thực hiện dự án đầu tư công; (v) theo dõi, giám sát và đánh giá đầu tư công

Thứ nhất, nội dung phân cấp QLNN về đầu tư công được thể hiện trong lập kế

hoạch đầu tư công Trong đó, các kế hoạch đầu tư trung hạn và hàng năm sẽ phân cấp quyền hạn, nhiệm vụ và trách nhiệm cụ thể cho các cấp Kế hoạch đầu tư của cấp nào sẽ do cấp đó chịu trách nhiệm lập kế hoạch, bao gồm việc xây dựng mục tiêu và định hướng đầu tư, dự kiến tổng mức đầu tư và đưa ra nhóm giải pháp triển khai thực hiện kế hoạch đó Ngoài ra, kế hoạch được xây dựng phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia và khuyến khích sự tham gia của cả cộng đồng

Thứ hai, phân cấp QLNN về đầu tư công được thể hiện trong việc phân bổ và

giao kế hoạch vốn đầu tư Việc phân bổ vốn đầu tư bằng ngân sách Nhà nước được thực hiện từ Trung ương xuống địa phương và giữa các cấp địa phương với nhau; căn cứ vào các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ trong từng giai đoạn cụ thể

mà pháp luật quy định Việc phân cấp có thể theo nhiệm vụ chi, nguồn thu phụ thuộc vào điều kiện đặc thù của từng cấp Trên cơ sở đó, đảm bảo cân đối vốn cho các dự án, tránh lãng phí không cần thiết

Thứ ba, trong quá trình phê duyệt, thẩm định và quyết định dự án đầu tư công,

các cấp có thẩm quyền phê duyệt và ra quyết định đầu tư dự án thuộc cân đối ngân sách và các nguồn hợp pháp khác do cấp đó quản lý (trừ ngân sách Trung ương bổ sung và trái phiếu Chính phủ sẽ do Bộ KH&ĐT cùng Bộ Tài chính thẩm định nguồn vốn và tổng mức vốn) Ngoài ra việc lựa chọn dự án đầu tư cần quan tâm tới mức độ phù hợp của dự án với các loại quy hoạch cơ bản như quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất…

Thứ tư, phân cấp trong thực hiện dự án đầu tư diễn ra khá đa dạng tùy thuộc

vào đối tượng thụ hưởng các chương trình hỗ trợ có mục tiêu Khái quát chung thành 3 cách phân cấp chính: (1) toàn bộ khoản hỗ trợ vốn theo định mức sẽ chuyển cho đối tượng thụ hưởng và đối tượng thụ hưởng sẽ có chịu trách nhiệm thực hiện

dự án toàn bộ; (2) căn cứ vốn định mức được cấp trên phân bổ, thực hiện dự án trong khuôn khổ mức vốn cho phép và sau đó chuyển công trình đã hoàn thành cho đối tượng thụ hưởng quản lý; (3) hỗn hợp hai cách phân cấp trên, trong đó những

dự án quy mô nhỏ do đối tượng thụ hưởng chịu trách nhiệm thực hiện và những dự

án khác sẽ do cấp trên thực hiện trong khuôn khổ định mức được phê duyệt Bên cạnh đó, cần khuyến khích sự tham gia của các cá nhân, tổ chức bên ngoài (cả khu vực tư nhân) tham gia đảm bảo hiệu quả trong thực hiện các dự án đầu tư

Thứ năm, việc theo dõi, giám sát và đánh giá đầu tư công có ý nghĩa quan

trọng trong việc đảm bảo hiệu quả sử dụng nguồn vốn Nhà nước Trong đó, đảm bảo việc thực hiện dự án trong khuôn khổ pháp luật, trên cơ sở phát huy tối đa các nguồn lực (cả tự nhiên và con người), phù hợp với mục tiêu đặt ra

1.4 Đặc tính của phân cấp và các nguyên tắc, điều kiện thực hiện phân cấp

1.4.1 Đặc tính của phân cấp

Trong điều kiện phù hợp, tất cả các hình thức phân cấp đều có tác dụng giúp chuyển việc ra quyết định xuống gần người dân và khuyến khích sự tham gia của người dân vào các hoạt động chính trị, kinh tế và xã hội của đất nước

Tuy nhiên, để quá trình phân cấp diễn ra thuận lợi, ngoài việc xem xét những mặt tích cực (hay mặt lợi ích) mà phân cấp mang lại, chúng ta cần quan tâm tới việc nghiên cứu những nguy cơ (rủi ro) có thể xuất hiện trong quá trình này

Trong quá trình nghiên cứu, việc phân cấp có thể mang lại một số lợi ích: (1) phân cấp tạo cơ hội để có một Chính phủ có trách nhiệm hơn, công khai và minh bạch hơn khi người dân tham gia vào quá trình ra quyết định có thể dễ dàng giám sát và đánh giá việc Chính phủ tuân thủ các quyết định của mình; (2) phân cấp giúp nâng cao hiệu quả của quá trình thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước, đặc biệt quá trình phân cấp sẽ đưa việc quyết định xuống gần với người dân, do đó dễ dàng đáp ứng đúng nhu cầu của thực tiễn; (3) phân cấp có thể góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực xã hội nhờ việc ra quyết định phù hợp với thực tiễn và thứ tự ưu tiên các nhu cầu ở địa phương Đồng thời, việc phân cấp có thể cho phép sự đại diện chính trị lớn hơn cho các nhóm người khác nhau trong việc ra quyết định Ngoài ra,

nó có thể giúp giảm bớt khối lượng công việc ở cấp Trung ương, để cập này tập trung nhiều hơn vào việc hoạch định chính sách

Tuy nhiên, khi tiến hành phân cấp QLNN nói chung và quản lý đầu tư công nói riêng, bất kì quốc gia nào (không phân biệt trình độ phát triển, điều kiện văn

hóa, xã hội,…) luôn phải đối mặt với những thách thức tương đối lớn, và một khi những thách thức này không được giải quyết thỏa đáng sẽ dẫn đến nguy cơ mất ổn định về chính trị, xã hội hay có sự tranh giành quyền lực của Trung ương và địa phương, hoặc giữa các địa phương Những rủi ro căn bản có thể xuất hiện như: có thể làm mất tính hiệu quả kinh tế theo quy mô làm giảm sự kiểm soát đối với những nguồn lực tài chính khan hiếm của chính quyền Trung ương (nghĩa là, trong quá trình thực hiện phân cấp, vì lợi ích cục bộ của địa phương ít chú ý đến tổng thể lợi ích quốc gia, địa phương không bám sát, tôn trọng định hướng chung, và đôi khi địa phương chỉ giải quyết lợi ích cục bộ trước mắt của địa phương mình nên đã xâm hại đến lợi ích lâu dài của quốc gia và hậu quả nhiều năm sau vẫn không thể giải quyết hết được) Hơn nữa, phân cấp có thể “bỏ rơi” một số nhiệm vụ của Nhà nước và làm cho công việc của cơ quan Nhà nước trở nên phức tạp và tốn kém (quá trình phân cấp nếu không gắn liền với quá trình cải cách bộ máy hành chính có thể dẫn tới hiện tượng tăng thêm tổ chức, bộ máy cấp dưới, trong khi đó hệ thống Trung ương lại giảm) Do đó, nó có thể tạo điều kiện “đẩy” nguy cơ tham nhũng từ cấp Trung ương xuống cấp địa phương nếu không có cơ chế giám sát, giải thích phù hợp

1.4.2 Nguyên tắc và điều kiện thực hiện phân cấp thành công

Về nguyên tắc, phân cấp không phải là quá trình phân chia quyền lực giữa Trung ương và địa phương (theo cấp hành chính hoặc theo đơn vị hành chính) và cũng không phải là phân chia lợi ích giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp trên

và cấp dưới, mà thực chất là phân chia rõ nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các cấp một cách hợp lý, tạo thuận lợi trong việc giải quyết các công việc của Nhà nước Phân cấp là một quá trình liên thông từ việc xác định chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp hành chính đến thẩm quyền hành chính tương ứng của mỗi cấp và các điều kiện thực hiện để đạt mục tiêu quản lý một cách hiệu quả5

Trong một nghiên cứu của Jennie Litvack với tựa đề “cơ sở khách quan của phân cấp” (Rationable for decentralisation), Jennie Litvack chỉ ra một số nguyên tắc thiết kế để quá trình phân cấp thành công như: (1) Nguyên tắc tài chính phải đi theo chức năng (giao nhiệm vụ rõ ràng); (2) Nguyên tắc ra quyết định trên cơ sở thông

5

Xem thêm: Nguyễn Hữu Hải “Phân cấp quản lý hành chính trong thực hiện chương trình cải cách hành chính Nhà nước”

tin đầy đủ và (3) Nguyên tắc trung thành với các ưu tiên của địa phương Tuy nhiên, theo Jennie Litvack thì do sự khác biệt về môi trường quản lý nên việc áp dụng các nguyên tắc trên trong thực ở từng quốc gia không hề đơn giản

Tác giả cũng nhất trí với một số ý kiến cho rằng, khi thiết kế phân cấp cần tuân thủ thêm một số nguyên tắc, đó là: (1) Việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức, cộng đồng, nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện; (2) Phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội đặc thù và năng lực của từng cấp (nguồn lực tài chính, tổ chức và các điều kiện khác); (3) Phải gắn với cơ chế giám sát hữu hiệu

Tác giả cũng đồng tình với 5 điều kiện cơ bản giúp cho quá trình phân cấp, phân quyền thành công ở các nước trên thế giới mà Jennie Litvack đưa ra

Một là, phân cấp, phân quyền phải gắn kết quyền tự chủ về tài chính, ngân

sách với thẩm quyền cung ứng dịch vụ công và chức năng của chính quyền địa phương Nhờ tự chủ về tài chính, các nhà lãnh đạo địa phương mới có thể đảm bảo nguồn tài chính cho các quyết định của mình, cũng như đảm bảo thực hiện các cam kết trước cử tri;

Hai là, người dân tại địa phương phải được thông tin đầy đủ về chi phí cho các

dịch vụ công, các phương án lựa chọn để cung cấp dịch vụ công, các nguồn lực mà địa phương hiện có để người dân có thể tham gia vào các quá trình ra quyết định, nhất là quyết định về ngân sách một cách thiết thực nhất;

Ba là, phải có cơ chế lấy ý kiến của người dân trong cộng đồng để họ có thể

trình bày nguyện vọng của mình Hơn nữa, cơ chế này buộc các đại biểu dân cử phải có trách nhiệm đối với các nguyện vọng đó Có như vậy, người dân mới tích cực tham gia quá trình phân cấp, phân quyền;

Bốn là, phải có cơ chế buộc chính quyền địa phương phải công khai hoạt động

và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động để nhân dân có thể quan sát họ;

Năm là, phải thiết lập các công cụ cho phân cấp, phân quyền (chẳng hạn:

khung pháp lý, bộ máy tổ chức, hệ thống ngân sách giữa các cấp chính quyền,…)

1.5 Kinh nghiệm quốc tế về phân cấp quản lý Nhà nước trong đầu tư công

1.5.1 Kinh nghiệm của Indonesia về phân cấp trong lập kế hoạch đầu tƣ công

Indonesia là một quốc gia rộng lớn và trải dài trên hàng nghìn hòn đảo Từ cuối những năm 1990, Indonesia bắt đầu tiến hành phân cấp với mục tiêu chính là giúp cho quá trình ra quyết định gần với nhóm đối tượng chịu tác động của quyết định Cuộc khủng hoảng kinh tế Đông Á năm 1997 đã khuấy động mạnh mẽ phân cấp chính quyền ở Indonesia Năm 1999, Indonesia ban hành Luật 22 về phân cấp chính quyền và Luật này được sửa đổi thành Luật 32 năm 2004 Luật 32 cho phép việc trực tiếp bầu ra các nhà lãnh đạo địa phương Phân cấp đã trở thành chính sách quốc gia của Indonesia Bên cạnh đó, Luật về cân bằng tài chính (năm 1999 và sửa đổi năm 2004) và Luật thuế (2000) cũng đã mở rộng thẩm quyền của địa phương đối với các nguồn thu Chính quyền địa phương có thẩm quyền đối với ngân sách, tuy vậy phải được TW xem xét về tính hợp pháp và phải được phê duyệt chính thức

Về mặt pháp lý, Indonesia có ba cấp quản lý hành chính Cấp thứ nhất là tỉnh (gồm 33 tỉnh), các vùng đặc biệt (2 vùng) và thành phố (1 thành phố) Cấp thứ hai

là chính quyền địa phương, gồm Kotamadya (thành phố) và Kabupaten (440 huyện) Cấp thứ ba là Desa (làng, xã) Theo Luật 32 năm 2004 của Indonesia, chức năng chính của chính quyền TW là quốc phòng, chính sách đối ngoại, an ninh, tư pháp, chính sách tài khóa và tiền tệ Đối với địa phương, chức năng bắt buộc bao gồm: y tế, giáo dục, môi trường và cơ sở hạ tầng Theo Luật 32, nhiều chức năng của tỉnh (cấp thứ nhất) và chính quyền địa phương (cấp thứ hai) tương tự nhau, do

đó đã gây không ít bất cập về tính rõ ràng và chồng chéo trong quá trình thực hiện nhiệm vụ

Trong công tác lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói chung và ĐTC nói riêng, trước 2001, chính quyền TW Indonesia gần như nắm toàn bộ quá trình lên kế hoạch Việc lập kế hoạch chủ yếu do tầng lớp nhà giàu, những người có địa vị và những người trong bộ máy Nhà nước đảm nhiệm Ở cấp TW lập kế hoạch phát triển được thực hiện bởi thành viên của Hội đồng lập kế hoạch quốc gia (BAPPENAS), các Bộ, chính quyền vùng và một số tổ chức Nhà nước có liên quan Các trường đại học cũng được tham gia với tư cách tham vấn Ở cấp địa phương, Hội đồng phát triển vùng (BAPPEDA) lập kế hoạch phát triển Sau 2001, Chính phủ ban hành văn

bản hướng dẫn lập kế hoạch phát triển và giám sát địa phương (được biết đến với tên gọi P5D), trong đó đã đưa ra một số công cụ lên kế hoạch ở địa phương Việc lập kế hoạch đã được mở rộng xuống cấp thấp nhất, từ cấp huyện, thị xã đến cấp làng, xã Bên cạnh đó, đã cho phép tham gia của các tổ chức dân sự, xã hội ở cấp làng, xã vào quy trình lập kế hoạch Như vậy, quy trình lên kế hoạch theo cả hai hướng là từ trên xuống và dưới lên (ADB, WB, 2005)

Hiện nay, lập kế hoạch có sự tham gia ở các địa phương ở Indonesia là khác nhau do bối cảnh xã hội, văn hóa và chính trị khác nhau Một số địa phương có những bước đi tương đối thành công trong việc khuyến khích tham gia của người dân vào quá trình lập kế hoạch và ngân sách (NS) Chẳng hạn, huyện Bupati thường cho phát sóng đều đặn lên chương trình tivi địa phương (chương trình có tên “Chào buổi sáng huyện” ), thông qua chương trình này, người đứng đầu huyện có thể tiếp xúc với người dân địa phương để bàn về những vấn đề của địa phương Người đứng đầu Solo cũng thường xuyên đi các các làng, xã để nghe những lời phàn nàn và chỉ trích trực tiếp của người dân thông qua “diễn đàn dân chúng” Những lời phàn nàn

và chỉ trích của người dân sẽ được sử dụng như là kết quả đầu vào trong quá trình lập kế hoạch Ở huyện Maghelang, các tổ chức phi Chính phủ được mời chính thức tham gia các quá trình đánh giá các cuộc họp lập kế hoạch ở huyện, và kết quả của bản báo cáo đánh giá đó được chính thức sử dụng, làm căn cứ cho việc lập kế hoạch

ở cuộc họp tới Ngoài ra, một số địa phương cũng đang có nhiều sáng kiến, nỗ lực trong việc minh bạch hóa các chi tiêu công và các bản kế hoạch Chẳng hạn như các huyện Solo, Jepara, Cilacap và Sukoharjo đã đưa thông tin liên quan tới NS lên các

tờ áp phích hoặc lịch treo tường, đôi khi các thông tin này khá cụ thể Mặc dù, các thông tin này là kết quả cuối cùng của quá trình lập NS, và những người tiếp cận thông tin không thể thay đổi bản kế hoạch này, song cách làm việc này cũng được đánh giá là khá tốt, bởi nó sẽ giúp cho quá trình giám sát việc thực hiện và cung cấp thông tin phản hồi cho các lần lập kế hoạch – ngân sách tiếp theo

1.5.2 Kinh nghiệm về phân cấp trong phân bổ vốn đầu tƣ công ở Romania - quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi

Romania là một quốc gia nằm ở Đông Nam Châu Âu Thủ đô và cũng là thành phố lớn nhất Romania là Bucharest Sau Chiến tranh thế giới lần thứ 2, Romania trở

thành một nước theo chế độ XHCN và có quan hệ gắn bó với Liên Xô Năm 1989, cùng với sự chuyển đổi mô hình của Liên Xô, Romania chuyển đổi sang nền dân chủ và xây dựng kinh tế thị trường tư bản Ngày 1/1/2007, Romania chính thức trở thành thành viên của Liên minh Châu Âu Theo số liệu thống kê của IMF, GDP bình quân đầu người ở Romania năm 2010 là 11,860 USD

Phân cấp được bắt đầu thực hiện ở Romania vào năm 1990, thời gian vừa qua, Romania đã có một số bước tiến trong cải cách quản lý đầu tư nói chung và quản lý

NS nói riêng Đổi mới phân cấp trong phân bổ vốn đầu tư công được coi là một bước tiến quan trọng, thông qua đó trao trách nhiệm quản lý nguồn lực công cho chính quyền các cấp để đáp ứng đúng với nguyện vọng của người dân từng cấp Ở Romania, chính quyền địa phương được chia làm 2 cấp Cấp thứ nhất bao gồm 41 Hội đồng hạt (county councils) và thành phố Bucharest Cấp thứ hai thấp hơn bao gồm 2,948 Hội đồng địa phương (local councils), trong đó có 262 thành phố và thị xã; và 2,685 xã (bảng 1) Mỗi Hội đồng hạt và Hội đồng địa phương là một đơn vị hợp pháp Các thành viên của cả Hội đồng địa phương và Hội đồng hạt đều được bầu theo đầu phiếu phổ thông, với nhiệm kỳ 4 năm

Bảng 1: Cơ cấu và dân số của chính quyền địa phương

dân số

Số dân trung bình

Trước năm 1999, chính quyền địa phương có rất ít vai trò trong việc quản lý

NS, việc quản lý nhân sự chủ yếu là từ chính quyền TW Từ khi Luật Tài chính công địa phương (Law on Local Public Finance) được ban hành năm 1998 (có hiệu lực thi hành năm 1999) đã đánh dấu một bước tiến mới về phân cấp trong phân bổ vốn đầu tư công ở Romania Luật này đã tạo dựng sự bình đẳng giữa ngân sách địa phương (NSĐP) và ngân sách Trung ương (NSTW), cho phép tăng cường tự chủ tài chính địa phương thông qua làm rõ và mở rộng quyền kiểm soát của chính quyền địa phương về các khoản thu, chi và lên kế hoạch nhân sự Luật này cũng quy định

cơ chế phân chia nguồn thu từ thuế giữa chính quyền TW và địa phương Bên cạnh

đó, xu hướng tăng dần thẩm quyền chi cho chính quyền địa phương cũng đã thể hiện rõ qua các lần sửa đổi Luật NSNN ở Romania Như vậy, qua mỗi lần cải cách thể chế, thẩm quyền của chính quyền địa phương tăng lên, và hiện nay chính quyền địa phương có quyền xây dựng và phê duyệt thu - chi ngân sách và thiết lập các loại thuế và phí địa phương Thẩm quyền của chính quyền TW đối với việc phê duyệt các dự án đầu tư địa phương có xu hướng giảm xuống

Căn cứ vào khả năng thu ngân sách quốc gia từng năm, Tổng thống Romania ban hành Luật nhân sự hàng năm (thông thường muộn nhất vào ngày 28 tháng 12) công bố trên Công báo Luật Ngân sách hàng năm bên cạnh việc đưa ra quy định về

tỉ lệ phân bổ vốn ngân sách giữa TW và địa phương, Luật này còn đưa ra danh sách nhiệm vụ chi của chính quyền địa phương hàng năm Việc phân bổ vốn ngân sách giữa TW và địa phương tuy được đánh giá là có nhiều đổi mới, song nhìn chung việc phân bổ vẫn chưa gắn với mức độ phân bố dân cư và chưa đáp ứng nhiệm vụ chi của địa phương, đặc biệt là các nhiệm vụ chi liên quan tới hỗ trợ xã hội, giáo dục tiền Đại học và y tế Chính vì vậy, thực tế nhiều địa phương hoặc phải cắt giảm một số nhiệm vụ chi, hoặc rơi vào tình trạng nợ, hoặc phải giảm mức độ, chất lượng cung cấp dịch vụ công Romania không đề ra một tiêu chuẩn bắt buộc nào về chất lượng các dịch vụ công, mà tùy theo nguồn tài chính sẵn có của địa phương mà chính quyền địa phương tự quyết định mức độ và chất lượng dịch vụ cung cấp

Ở cấp địa phương, việc phân bổ vốn ngân sách lại được thực hiện rất khác nhau giữa các hạt Mặc dù, cũng đã có một số quy định về tiêu chí định lượng phân

bổ nhân sự để các hạt áp dụng, song quá trình phân bổ trên thực tế không hoàn toàn

dựa vào quy định Chẳng hạn, với Hội đồng hạt Arad thì các tiêu chí phân bổ hỗ trợ cho từng Hội đồng địa phương là: (i) hệ thống chăm sóc người già; (ii) hệ thống chăm sóc người tàn tật; (iii) chi phí sửa chữa và bảo dưỡng trường học; và (iv) nhu cầu đầu tư và tu sửa chung Hội đồng hạt Brasov thì phân bổ theo các tiêu chí: (i) nhu cầu đầu tư và tu sửa chung; (ii) chi tiêu vận hành (chẳng hạn các khoản nợ đối với năng lượng) Hội đồng hạt ở Constanta, việc phân bổ theo các tiêu chí: (i) khoản thâm hụt vận hành dự kiến; (ii) nhu cầu đầu tư (chủ yếu là hệ thống nước và vỉa hè

ở các xã) (xem thêm WB, 2002) Vì vậy, Hội đồng địa phương gần như rất khó dự báo được tổng ngân sách họ sẽ được nhận từ Hội đồng hạt, và do đó rất khó để có thể ra quyết định ưu tiên chi tiêu Trên thực tế, quá trình phân bổ chủ yếu dựa trên

sự giao thiệp cá nhân giữa các Hội đồng địa phương với Hội đồng hạt Kỹ năng thương thuyết với Hội đồng hạt trở thành một yếu tố quan trọng nhất để đảm bảo Hội đồng địa phương đó nhận được khoản phân bổ lớn nhất có thể Việc không chắc chắn tổng thu ngân sách đã có tác động bất lợi nhiều đối với các Hội đồng địa phương mà nguồn thu dựa nhiều vào việc chuyển giao từ ngân sách bên trên Ngoài

ra, thẩm quyền trách nhiệm của Hội đồng hạt và Hội đồng địa phương đối với xã đang có sự mâu thuẫn Trong khi các Hội đồng hạt có thẩm quyền hợp pháp với đối với toàn hạt theo quy định của luật, thì các hội đồng này lại có rất ít công cụ để thực hiện thẩm quyền, đặc biệt là đối với việc điều phối các hoạt động của các Hội đồng địa phương trong hạt để cùng giải quyết nhu cầu và các ưu tiên của hạt

1.5.3 Kinh nghiệm về phân cấp trong phê duyệt, thẩm định và quyết định dự

án đầu tư công ở Vương Quốc Anh

Ở Vương quốc Anh, các quy hoạch ưu tiên giao thông dài hạn được xây dựng trên khung ngân sách thực tế Hiện tại, kế hoạch đầu tư phát triển giao thông được xây dựng dựa trên hướng dẫn ngân sách thời kỳ 7 năm do Bộ Ngân khố soạn thảo

và gửi cho Bộ Giao thông Để khắc phục tình trạng đưa ra một danh sách mong muốn đầu tư cho giao thông trong quá trình lập quy hoạch (điều này vẫn thường xảy

ra ở nhiều nước EU), cơ quan giao thông đã thay đổi cách thức phê duyệt và thẩm định

Trước năm 1998, cơ quan này đã đưa ra một danh sách các dự án mà theo họ

là quan trọng và cần phải thực hiện nếu có đủ nguồn vốn, các dự án đó được lập chi tiết để thẩm định

Tuy nhiên, sau năm 1998, số lượng các dự án mà cơ quan giao thông đưa ra trước đây đã được cơ quan này rút bớt để phù hợp với dòng ngân sách dự kiến cho giao thông công cộng

Hiện nay, cơ quan giao thông được tiếp nhận hai loại thông tin, đó là thông tin ngân sách được cấp trong 3 năm và thông tin dự kiến ngân sách dài hạn Riêng đối với hạ tầng đường sắt, gần đây Chính phủ bắt đầu tiến hành đánh giá định kỳ 5 năm

hạ tầng đường sắt ở quốc gia này và sau đó ban hành bản tuyên bố nguồn tài chính sẵn có, trong đó nêu cụ thể nguồn tài chính sẵn có của Chính phủ cho giai đoạn 5 năm đầu tư hạ tầng đường sắt

Ngoài ra, để nâng cao tính hiệu quả của các dự án đầu tư công, Bộ Giao thông

đã ban hành các quy định về đánh giá chi phí – lợi ích của dự án khi tiến hành thẩm định dự án Cách tiếp cận mới trong thẩm định (gọi là NATA) được ban hành năm

1998 đã đặt ra 5 tiêu chí yêu cầu đối với dự án giao thông (tính kinh tế, tính an toàn, môi trường, khả năng tiếp cận và tính liên kết) Trong đó, Chính phủ Anh còn đưa

ra các quy định về minh bạch hóa dự án đầu tư công, thông qua việc mở rộng thông tin cho công chúng tiếp cận (thông tin về các dự án, về chi phí dự án và quá trình thực hiện) Các phương tiện truyền thông và các tổ chức phi Chính phủ cũng được khuyến khích phát hiện và đưa ra các vấn đề tồn tại liên quan đến dự án đầu tư công, cũng như được tiếp cận các báo cáo của cơ quan kiểm soát Nhà nước

1.5.4 Kinh nghiệm của Hàn Quốc về phân cấp trong thực hiện dự án đầu tƣ công

Trong những năm 1970 và 1990, Chính phủ Hàn Quốc thực hiện các bản kế hoạch phát triển kinh tế 5 năm, với hướng tập trung ưu tiên phát triển kinh tế, đặc biệt trú trọng một số ngành kinh tế mũi nhọn Năm 2006, lần đầu tiên Chính phủ Hàn Quốc bắt đầu thiết lập chiến lược quốc gia toàn diện, hay còn gọi là tầm nhìn

2030 Chính phủ Hàn Quốc nhận thức một số trở ngại mới trong giai đoạn tới, đó là tình trạng tỷ lệ sinh đẻ thấp, dân số già hóa, chênh lệch thu nhập ngày càng rộng, và

những trở ngại này đã thúc đẩy Chính phủ phải tập trung hơn vào đầu tư phúc lợi Chính phủ cũng cam kết tăng cường phát triển kinh tế thông qua tăng đầu tư vào nghiên cứu và phát triển (R&D) và đầu tư giáo dục bậc cao, đồng thời tiếp tục giải quyết các vấn đề liên quan tới an sinh xã hội và mở rộng hỗ trợ các dịch vụ xã hội

Để thực hiện các kế hoạch đầu tư, khắc phục những trở ngại mới, Chính phủ Hàn Quốc đã thực hiện phân bổ các khoản chi tiêu của mình thông qua các bản kế hoạch quản lý tài chính quốc gia 5 năm Bản kế hoạch tài chính được thiết kế cho giai đoạn 5 năm, tuy vậy bản kế hoạch có thể được điều chỉnh khi có những nhân tố thay đổi Bản kế hoạch quản lý tài chính quốc gia bao gồm quy mô tổng chi, phân bổ ngân sách giữa các ngành, cân bằng thu và chi, và nợ quốc gia Dựa vào bản kế hoạch này, các mức trần ngân sách cho mỗi lĩnh vực đã được xác định, và chính các mức trần này có một vai trò quan trọng, giúp cho việc lập kế hoạch ngân sách cho từng năm Việc gắn kết chặt chẽ giữa bản kế hoạch và ngân sách hàng năm đã tạo thuận lợi cho việc phân bổ các nguồn lực chiến lược quốc gia theo đúng các ưu tiên của Chính phủ

Do nguồn vốn của Nhà nước còn hạn hẹp, trong khi nhu cầu chi tiêu để thực hiện nhiệm vụ lại lớn, vì vậy Chính phủ Hàn Quốc đánh giá rất cao vai trò của khu vực tư nhân, đặc biệt Chính phủ đang dần hoàn thiện khung khổ pháp luật để khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) Những ngành chủ chốt mà khu vực tư nhân được tham gia đã được thử nghiệm và thực hiện thành công, chẳng hạn như: đường bộ, cao tốc, sân bay, quản lý bãi đỗ xe, cảng biển, truyền thông, nguồn nước, năng lượng, khu quân sự, giáo dục, quản lý rừng, nhà ở và phúc lợi công cộng Từ năm 2000, sự tham gia của khu vực tư nhân

và phát triển CSHT tăng mạnh cùng với sự tăng nhanh của nguồn vốn tư nhân Khu vực tư nhân được khuyến khích đầu tư vào các dự án phát triển hạ tầng liên vùng thông qua cơ chế hoạt động của Đạo luật về phát triển vùng cân bằng và hỗ trợ doanh nghiệp vừa và nhỏ (chẳng hạn như các dự án phát triển thủ đô, các dự án phát triển huyện, dự án phát triển các vùng đặc biệt và các dự án phát triển vùng toàn diện) Để kiểm tra việc thực hiện, Chính phủ tiến hành đánh giá đều đặn hàng năm Khung khổ pháp lý đầu tiên tạo nền tảng cho sự tham gia của khu vực tư nhân vào hệ thống CSHT lần đầu tiên được ban hành vào tháng 8/1994, đó là đạo luật

thúc đẩy nguồn vốn tư nhân vào đầu tư vốn gián tiếp xã hội (Promotion of private capital into social overhead capital investment Act) Đạo luật này được sửa đổi vào tháng 12/1998 với tên gọi là Đạo luật về sự tham gia của khu vực tư nhân vào kết cấu hạ tầng (gọi tắt là Đạo luật PPI) Năm 2005, Đạo luật PPI được sửa đổi lần thứ hai, cho phép đa dạng hóa việc thực hiện cơ chế đầu tư hạ tầng có sự tham gia của

tư nhân và đồng thời đưa ra các cơ chế chia sẻ rủi ro, chẳng hạn cơ chế đảm bảo doanh thu tối thiểu, quyền mua lại và kiểm soát doanh nghiệp… Cơ chế đảm bảo doanh thu tối thiểu nhằm giảm thiểu rủi ro về doanh thu cho các nhà đầu tư tư nhân, nghĩa là cơ chế này cho phép cung cấp lên tới 65-75% tổng doanh thu hoạt động dự kiến trong một giai đoạn nhất định Ngoài ra, các nhà đầu tư tư nhân còn nhận được rất nhiều sự hỗ trợ từ phía Chính phủ, hỗ trợ tài chính hoặc các dạng khuyến khích thông qua thuế (ví dụ: 0% thuế giá trị gia tăng, giảm thuế doanh thu, thuế đăng ký, thuế địa phương…) Bên cạnh đó, Chính phủ còn thành lập Quỹ đảm bảo tín dụng

hạ tầng để giảm thiểu các rủi ro cho nhà đầu tư tư nhân và đảm bảo việc trả nợ đúng thời hạn thông qua việc cung cấp tín dụng đảm bảo

Bên cạnh các cơ chế khuyến khích về tài chính, lần sửa đổi Đạo luật này cũng

đã mở rộng và tạo điều kiện thuận lợi cho sự tham gia của tư nhân vào lĩnh vực hạ tầng xã hội, chẳng hạn: giáo dục, quốc phòng, văn hóa, và phúc lợi xã hội Đạo luật PPI sửa đổi này cũng đã đưa ra hình thức mới để đầu tư tư nhân tham gia vào phát triển hạ tầng xã hội, đó là hình thức Xây dựng – Chuyển giao – Cho thuê (BTL) Đạo luật PPI và Nghị định thi hành Đạo luật PPI là những thành phần cơ quan cơ bản của khung pháp lý về hệ thống PPI ở Hàn Quốc Những tài liệu này xác định rõ ràng các loại hình kết cấu hạ tầng hợp lệ, các cơ chế thực hiện, quy trình thực hiện, giải quyết tranh chấp, cơ chế đình chỉ, …

1.5.5 Kinh nghiệm của Ireland về phân cấp trong theo dõi, giám sát và đánh giá đầu tƣ công

Ireland là nước được đánh giá cao trong công tác quản lý đầu tư công, đặc biệt

là trong việc quản lý các dự án liên quan tới hạ tầng giao thông quốc gia

Ireland đã và đang sử dụng kế hoạch và chiến lược quốc gia như là cơ sở để định hướng ưu tiên đầu tư Các bản kế hoạch này thường rất gắn chặt với kế hoạch ngân sách trung hạn Nước này thường áp dụng cách tiếp cận tối đa hóa lợi ích với

nguồn lực sẵn có nhất định (“value for money”), và theo cách tiếp cận này thì các

kế hoạch giao thông đều phải được đánh giá tổng thể từ bên ngoài Chẳng hạn, sau khi bản quy hoạch giao thông 21 (giai đoạn 2006-16) được xây dựng xong, Chính phủ tiến hành mời thầu các tổ chức đánh giá tổng quan bản kế hoạch này Thông qua đấu thầu cạnh tranh, Viện Nghiên cứu kinh tế và xã hội đã được lựa chọn để tiến hành đánh giá tổng quan và các đề xuất ưu tiên đầu tư Trong bản đánh giá, Viện Nghiên cứu này đã cảnh báo với Chính phủ về tác động kinh tế vĩ mô có thể xảy ra khi tiến hành dự án lớn Ngoài ra, trong quá trình triển khai thực hiện dự án,

Bộ Giao thông cũng mời một số công ty chuyên nghiệp tiến hành kiểm toán việc tuân thủ các hướng dẫn của Bộ Tài chính và kiểm tra cả những tiến triển trong việc thực hiện các dự án Các dự án cần được kiểm toán sẽ được Nhóm giám sát6 lựa chọn qua từng năm Như vậy, việc đánh giá từ bên ngoài trước khi dự án được bắt đầu thực hiện đang được coi là một công cụ tốt để đảm bảo chất lượng dự án công của Chính phủ Ireland Dự án xây dựng đường sắt Kildare là một ví dụ tốt Dự án này được đề xuất với tổng kinh phí là 357 triệu Euro Bộ Giao thông đã ủy thác cho một hãng tư vấn kinh tế để đánh giá và phân tích lợi ích – chi phí của dự án này Kết quả đánh giá của dự án này đã buộc dự án đường sắt Kildare phải thay đổi lại bản đề xuất, đặc biệt là chỉnh sửa, cập nhật chi phí – lợi ích

1.6 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Những kinh nghiệm quốc tế về phân cấp quản lý Nhà nước với đầu tư công cho thấy phân cấp quản lý Nhà nước nói chung và phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công nói riêng đang là xu thế chung Mặc dù, các nước đều có đặc điểm chung là ngày càng phân cấp mạnh hơn cho cấp dưới, nhằm mục đích tăng quyền tự chủ cho cấp cơ sở (cấp gần người dân nhất), song các nước nói trên đều tiến hành phân cấp ở những thời điểm khác nhau và ở mức độ khác nhau Do đó, bài học rút

ra cho Việt Nam cũng đa dạng và đầy đủ

Thứ nhất, chúng ta rút ra bài học từ phân cấp trong lập kế hoạch đầu tư công

ở Indonesia Trong đó, cần có sự gắn kết chặt chẽ giữa lập kế hoạch (đầu tư phát triển) và lập ngân sách nhằm đảm bảo hiện thực hóa các kế hoạch đầu tư, đồng thời

6

Nhóm giám sát này được thành lập với chức năng giám sát việc thực hiện các dự án và đánh giá tổng quan các ưu tiên trong bản kế hoạch giao thông 21 (giai đoạn 2006-2016)

tránh hiện tượng các bản kế hoạch thường cách xa thực tế nguồn lực, các bản kế hoạch được xem như là “danh sách mong muốn” Ngoài ra, quá trình lập kế hoạch ngân sách ở nước này thường bị đánh giá là kém minh bạch hơn so với quá trình lập

kế hoạch phát triển, và hệ lụy là rất nhiều dự án đã được lên kế hoạch nhưng không thể thực hiện do không có nguồn lực

Thứ hai, phân cấp trong phân bổ vốn đầu tư công ở Romania cho thấy nhiều

hạn chế Đặc biệt là việc phân bổ ngân sách chưa phù hợp với nhiệm vụ của từng cấp Vì thế, để khắc phục những hạn chế này đòi hỏi Việt Nam cần phân cấp rõ ràng, tránh tình trạng địa phương phải cáng đáng nhiều hơn nhiệm vụ của Trung ương trong khi nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ đó chưa đủ để đáp ứng hoặc thậm chí để địa phương bị rơi vào tình trạng nợ nần; từ đó giảm mức độ và giảm chất lượng cung cấp dịch vụ công

Thứ ba, Việt Nam nên học hỏi từ Anh về phân cấp trong việc phê duyệt, thẩm

định và quyết định dự án đầu tư công Nhất là việc ban hành các quy định về đánh giá chi phí – lợi ích khi thẩm định các dự án, trong đó đặt ra 5 tiêu chí (tính kinh tế, tính an toàn, môi trường, khả năng tiếp cận và tính liên kết) đối với các dự án giao thông

Thứ tư, Việt Nam có thể học tập kinh nghiệm thành công của Hàn Quốc trong

việc hoàn thiện khuôn khổ pháp lý để khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân vào phát triển hạ tầng cơ sở khi tiến hành phân cấp trong thực hiện các dự án đầu tư công Bởi lẽ Chính phủ Hàn Quốc nhận thấy trong khi nguồn lực ngân sách còn eo hẹp, mà nhu cầu chi tiêu để thực hiện nhiệm vụ lại lớn, vì vậy việc khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân sẽ góp phần giảm tải gánh nặng tài chính cho khu vực công Khu vực tư nhân được tham gia vào các dự án hạ tầng lớn, mang tính chất liên vùng và lĩnh vực tham gia được mở rộng, chẳng hạn như: giáo dục, quốc phòng, văn hóa và phúc lợi xã hội Hàng năm, chính phủ Hàn Quốc tiến hành đánh giá, kiểm tra đều đặn việc thực hiện của khu vực tư nhân Các sáng kiến được tạo cơ chế khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân liên tục được ban hành, chẳng hạn: cơ chế chia sẻ rủi ro, cơ chế thuế, cơ chế hỗ trợ tài chính,

Thứ năm, chúng ta cần tiếp thu kinh nghiệm phân cấp trong công tác theo dõi,

giám sát và đánh giá dự án đầu tư công của Ireland Trong đó, họ tiến hành mời