6. Kết cấu của Khóa luận
1.4.Đặc tính của phân cấp và các nguyên tắc, điều kiện thực hiện phân cấp
1.4.1. Đặc tính của phân cấp
Trong điều kiện phù hợp, tất cả các hình thức phân cấp đều có tác dụng giúp chuyển việc ra quyết định xuống gần người dân và khuyến khích sự tham gia của người dân vào các hoạt động chính trị, kinh tế và xã hội của đất nước.
Tuy nhiên, để quá trình phân cấp diễn ra thuận lợi, ngoài việc xem xét những mặt tích cực (hay mặt lợi ích) mà phân cấp mang lại, chúng ta cần quan tâm tới việc nghiên cứu những nguy cơ (rủi ro) có thể xuất hiện trong quá trình này.
Trong quá trình nghiên cứu, việc phân cấp có thể mang lại một số lợi ích: (1) phân cấp tạo cơ hội để có một Chính phủ có trách nhiệm hơn, công khai và minh bạch hơn khi người dân tham gia vào quá trình ra quyết định có thể dễ dàng giám sát và đánh giá việc Chính phủ tuân thủ các quyết định của mình; (2) phân cấp giúp nâng cao hiệu quả của quá trình thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước, đặc biệt quá trình phân cấp sẽ đưa việc quyết định xuống gần với người dân, do đó dễ dàng đáp ứng đúng nhu cầu của thực tiễn; (3) phân cấp có thể góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực xã hội nhờ việc ra quyết định phù hợp với thực tiễn và thứ tự ưu tiên các nhu cầu ở địa phương. Đồng thời, việc phân cấp có thể cho phép sự đại diện chính trị lớn hơn cho các nhóm người khác nhau trong việc ra quyết định. Ngoài ra, nó có thể giúp giảm bớt khối lượng công việc ở cấp Trung ương, để cập này tập trung nhiều hơn vào việc hoạch định chính sách.
Tuy nhiên, khi tiến hành phân cấp QLNN nói chung và quản lý đầu tư công nói riêng, bất kì quốc gia nào (không phân biệt trình độ phát triển, điều kiện văn
hóa, xã hội,…) luôn phải đối mặt với những thách thức tương đối lớn, và một khi những thách thức này không được giải quyết thỏa đáng sẽ dẫn đến nguy cơ mất ổn định về chính trị, xã hội hay có sự tranh giành quyền lực của Trung ương và địa phương, hoặc giữa các địa phương. Những rủi ro căn bản có thể xuất hiện như: có thể làm mất tính hiệu quả kinh tế theo quy mô làm giảm sự kiểm soát đối với những nguồn lực tài chính khan hiếm của chính quyền Trung ương (nghĩa là, trong quá trình thực hiện phân cấp, vì lợi ích cục bộ của địa phương ít chú ý đến tổng thể lợi ích quốc gia, địa phương không bám sát, tôn trọng định hướng chung, và đôi khi địa phương chỉ giải quyết lợi ích cục bộ trước mắt của địa phương mình nên đã xâm hại đến lợi ích lâu dài của quốc gia và hậu quả nhiều năm sau vẫn không thể giải quyết hết được). Hơn nữa, phân cấp có thể “bỏ rơi” một số nhiệm vụ của Nhà nước và làm cho công việc của cơ quan Nhà nước trở nên phức tạp và tốn kém (quá trình phân cấp nếu không gắn liền với quá trình cải cách bộ máy hành chính có thể dẫn tới hiện tượng tăng thêm tổ chức, bộ máy cấp dưới, trong khi đó hệ thống Trung ương lại giảm). Do đó, nó có thể tạo điều kiện “đẩy” nguy cơ tham nhũng từ cấp Trung ương xuống cấp địa phương nếu không có cơ chế giám sát, giải thích phù hợp.
1.4.2. Nguyên tắc và điều kiện thực hiện phân cấp thành công
Về nguyên tắc, phân cấp không phải là quá trình phân chia quyền lực giữa Trung ương và địa phương (theo cấp hành chính hoặc theo đơn vị hành chính) và cũng không phải là phân chia lợi ích giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, mà thực chất là phân chia rõ nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các cấp một cách hợp lý, tạo thuận lợi trong việc giải quyết các công việc của Nhà nước. Phân cấp là một quá trình liên thông từ việc xác định chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp hành chính đến thẩm quyền hành chính tương ứng của mỗi cấp và các điều kiện thực hiện để đạt mục tiêu quản lý một cách hiệu quả5.
Trong một nghiên cứu của Jennie Litvack với tựa đề “cơ sở khách quan của phân cấp” (Rationable for decentralisation), Jennie Litvack chỉ ra một số nguyên tắc thiết kế để quá trình phân cấp thành công như: (1) Nguyên tắc tài chính phải đi theo chức năng (giao nhiệm vụ rõ ràng); (2) Nguyên tắc ra quyết định trên cơ sở thông
5
Xem thêm: Nguyễn Hữu Hải “Phân cấp quản lý hành chính trong thực hiện chương trình cải cách hành chính Nhà nước”
tin đầy đủ và (3) Nguyên tắc trung thành với các ưu tiên của địa phương. Tuy nhiên, theo Jennie Litvack thì do sự khác biệt về môi trường quản lý nên việc áp dụng các nguyên tắc trên trong thực ở từng quốc gia không hề đơn giản.
Tác giả cũng nhất trí với một số ý kiến cho rằng, khi thiết kế phân cấp cần tuân thủ thêm một số nguyên tắc, đó là: (1) Việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức, cộng đồng, nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện; (2) Phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội đặc thù và năng lực của từng cấp (nguồn lực tài chính, tổ chức và các điều kiện khác); (3) Phải gắn với cơ chế giám sát hữu hiệu.
Tác giả cũng đồng tình với 5 điều kiện cơ bản giúp cho quá trình phân cấp, phân quyền thành công ở các nước trên thế giới mà Jennie Litvack đưa ra.
Một là, phân cấp, phân quyền phải gắn kết quyền tự chủ về tài chính, ngân sách với thẩm quyền cung ứng dịch vụ công và chức năng của chính quyền địa phương. Nhờ tự chủ về tài chính, các nhà lãnh đạo địa phương mới có thể đảm bảo nguồn tài chính cho các quyết định của mình, cũng như đảm bảo thực hiện các cam kết trước cử tri;
Hai là, người dân tại địa phương phải được thông tin đầy đủ về chi phí cho các dịch vụ công, các phương án lựa chọn để cung cấp dịch vụ công, các nguồn lực mà địa phương hiện có để người dân có thể tham gia vào các quá trình ra quyết định, nhất là quyết định về ngân sách một cách thiết thực nhất;
Ba là, phải có cơ chế lấy ý kiến của người dân trong cộng đồng để họ có thể trình bày nguyện vọng của mình. Hơn nữa, cơ chế này buộc các đại biểu dân cử phải có trách nhiệm đối với các nguyện vọng đó. Có như vậy, người dân mới tích cực tham gia quá trình phân cấp, phân quyền;
Bốn là, phải có cơ chế buộc chính quyền địa phương phải công khai hoạt động và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động để nhân dân có thể quan sát họ;
Năm là, phải thiết lập các công cụ cho phân cấp, phân quyền (chẳng hạn: khung pháp lý, bộ máy tổ chức, hệ thống ngân sách giữa các cấp chính quyền,…)