6. Kết cấu của Khóa luận
2.3. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong phê duyệt, thẩm định và quyết
57.7%
Năm 2013
Trung ương Địa phương
Nguồn: Tác giả tự tổng hợp từ Niên giám thống kê 2013, Tổng cục thống kê (truy cập tại http://www.gso.gov.vn/ )
Nhìn vào biểu đồ 2, ta thấy tỷ lệ vốn phân bổ cho địa phương giảm từ 43,5% năm 2011 còn 42,3% năm 2013. Tuy nhiên vốn đầu tư chiếm tỷ lệ cao, gần bằng ½ tổng vốn đầu tư của Nhà nước. Qua đó cho thấy sự cân đối trong việc phân cấp quản lý Nhà nước về phân bổ vốn giữa các cấp.
Bảng 2.2: Vốn đầu tƣ của khu vực KTNN theo cấp quản lý
Năm Tổng
(tỷ đồng)
Trung ƣơng Địa phƣơng
Tỷ đồng % Tỷ đồng %
2011 341,6 148,6 43,5 193,0 56,5
2012 406,5 175,0 43,1 231,5 56,9
2013 (sơ bộ) 440,5 186,1 42,3 254,4 57,7
Nguồn: Tác giả tự tổng hợp từ Niên giám thống kê 2013, Tổng cục thống kê (truy cập tại http://www.gso.gov.vn/ )
Xét về quy mô vốn đầu tư công (bảng 2.2), ta nhận thấy quy mô vốn ở năm sau đều cao hơn năm trước (vốn đầu tư công năm 2011 là 341,6 tỷ đồng, năm 2012 là 170 tỷ đồng và năm 2013 là 440,5 tỷ đồng). Hơn nữa, vốn đầu tư ở từng cấp là khác nhau và tốc độ tăng có xu hướng giảm dần. Vốn đầu tư ở cấp Trung ương tăng 26,4 tỷ đồng từ năm 2011-2012 và chỉ tăng 11,1 tỷ đồng từ 2012-2013. Ở cấp địa phương, vốn đầu tư tăng 38,5 tỷ đồng từ năm 2011 đến năm 2012 và tăng 22,9 tỷ đồng từ năm 2012-2013.
Hiện nay, Thủ tướng Chính phủ chỉ giao: tổng mức vốn đầu tư hàng năm cho các địa phương (vốn trong nước và ngoài nước); vốn đầu tư trong cân đối của địa phương, tổng vốn các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình hỗ trợ có mục tiêu từ NSTW, danh mục dự án nhóm A và tổng mức vốn thực hiện các dự án nhóm A. Việc phân bổ ngân sách cân đối từ TW xuống ĐP ổn định cho từng giai đoạn từ 3 đến 5 năm. Đây là một bước đổi mới quan trọng, góp phần tạo chủ động cho địa phương.
Ngày 30/9/2010, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg về các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển bằng nguồn NSNN giai đoạn 2011-2015. Các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển sẽ ổn định trong thời gian 5 năm từ 2011-2015. Trong đó, Quyết định 60 đã quy định rất rõ vốn đầu tư phát triển thuộc NSNN sẽ được bố trí để chuẩn bị đầu tư và thực hiện dự án cho giai đoạn 2011-2015 đối với 15 ngành, lĩnh vực. Ngoài ra, các tiêu chí phân bổ vốn đầu tư phát triển trong Quyết định 60
cũng đã chú ý tới việc khuyến khích các địa phương giữ đất trồng lúa, đảm bảo an ninh lương thực quốc gia và đưa thêm tiêu chí tỷ lệ diện tích trồng lúa trên tổng diện tích tự nhiên. Lý lẽ của việc cần phải thêm điểm cho các địa phương có diện tích trồng lúa cao là khi có diện tích trồng lúa cao thì đồng nghĩa với việc địa phương sẽ bị giảm một phần nguồn thu từ chuyển quyền sử dụng đất, xây dựng các khu công nghiệp mang lại. Như vậy, việc áp dụng tiêu chí và định mức phân bổ vốn trong thời gian qua mặc dù đã có một số điểm bất hợp lý, song đã góp phần xóa bỏ dần cơ chế “xin – cho” trong suốt cả năm kế hoạch, hạn chế những thắc mắc, so bì giữa các địa phương, giảm sự thụ động, sự chờ đợi quá nhiều từ phía địa phương đối với NSTW. Ngoài ra, chính quyền tỉnh còn có thể vay từ nguồn trong nước để đầu tư xây dựng CSHT với số vốn vay tối đa bằng 30% ngân sách của tỉnh.
Gần đây, ngày 15/11/2012, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 33/2012/QH13 về phân bổ Ngân sách Trung ương năm 2013, trong đó có đưa ra: tổng số thu, chi cân đối ngân sách Trung ương năm 2013; phân bổ chi đầu tư phát triển bảo đảm tập trung ưu tiên trả nợ xây dựng cơ bản và các dự án, công trình có khả năng hoàn thành trong năm 2013; hạn chế tối đa khởi công dự án mới, bố trí hoàn trả vốn ngân sách ứng trước, bảo đảm đủ vốn đối ứng cho dự án sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Các công trình, dự án đầu tư phải thực hiện đúng dự toán được giao, chỉ ứng trước vốn cho các công trình, dự án thực sự cấp bách.
- Phân bổ vốn đầu tư giữa các cấp địa phương: Do Luật NSNN 2002 chỉ quy định phân cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP và chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định cụ thể phân cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ở địa phương, vì vậy HĐND cấp tỉnh được giao toàn quyền quyết định về việc phân cấp tiếp theo để phù hợp với đặc điểm của từng địa phương. Hiện nay, căn cứ vào quyết định ra chỉ tiêu kế hoạch phân bổ vốn đầu tư phát triển của Thủ tướng Chính phủ và Bộ KH&ĐT, từng địa phương (HĐND cấp tỉnh) toàn quyền quyết định phân bổ vốn đầu tư cụ thể cho các cơ quan cấp dưới hoặc đến từng dự án cụ thể theo phân cấp. Việc phân cấp, phân bổ và quản lý vốn đầu tư công ở các địa phương có sự khác nhau nhiều, phụ thuộc vào quyết định của địa phương.
+ Một số địa phương thực hiện phân cấp theo nhiệm vụ chi, nghĩa là nhiệm vụ nào của cấp tỉnh, nhiệm vụ nào của cấp huyện, cấp xã thì sẽ giao ngân sách cho cấp
đó thực hiện. Thực hiện phân chia nguồn thu tương tự như phân chia giữa Trung ương và địa phương, tức là cũng xác định nguồn nào tỉnh được hưởng 100%, nguồn nào huyện được hưởng 100%, nguồn nào là phân chia giữa tỉnh và huyện. Tỉnh sẽ chịu trách nhiệm đầu tư theo các nguồn thu của tỉnh, huyện chịu trách nhiệm đầu tư theo nguồn thu của huyện. Nếu huyện nào có nguồn thu nhiều hơn sẽ thu về tỉnh để tỉnh điều tiết lại cho các huyện khác. Mô hình này mới được áp dụng ở một số ít địa phương, chủ yếu là các địa phương có điều tiết về ngân sách Trung ương. Đối với các địa phương phải nhận bổ sung cân đối từ NSNN, thì nguồn thu của ngân sách huyện không đáp ứng được nhu cầu chi tối thiểu, nên đều nhận sự trợ cấp của tỉnh từ nguồn bổ sung trong cân đối của Trung ương cho địa phương.
+ Một số địa phương không được thực hiện phân cấp triệt để. Ngân sách đầu tư được tập trung ở cấp tỉnh (trừ các nguồn thu mà Luật NSNN quy định mức tối thiểu của ngân sách cấp xã, thị xã) và tỉnh thực hiện đầu tư ở tất cả các cấp huyện và xã. Chỉ một số dự án nhỏ được giao cho cấp huyện quản lý.
Cá biệt có một số địa phương đưa ra tỷ lệ cố định phân bổ vốn cân đối ngân sách các cấp cho giai đoạn 2011-2015. Ví dụ, tại Điều 5, Quyết định số 02/2011/QĐ-UBND ngày 20/01/2011 của UBND tỉnh Sóc Trăng về phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư phát triển và tiêu chí, định mức phân bổ chi đầu tư phát triển thuộc nguồn NSNN của ngân sách huyện, thành phố, tỉnh Sóc Trăng giai đoạn 2011-2015 có nêu “tỷ lệ phân bổ nguồn vốn cân đối NSĐP sau khi đã trừ các khoản trợ cấp có mục tiêu cho ngân sách huyện, thành phố theo chương trình chung (nếu có) của tỉnh ủy, UBND tỉnh: ngân sách cấp tỉnh 65%, ngân sách cấp huyện, thành phố 35%”.
Ngoài ra, trên cơ sở nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển bằng nguồn NSNN từ chính quyền Trung ương cho chính quyền địa phương, UBND một số tỉnh đã ban hành Quyết định về các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư riêng cho tỉnh mình. Hầu hết các quyết định của UBND tỉnh đều đề cập nguyên tắc thống nhất với các nguyên tắc nêu trong Quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, các Quyết định về tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư của một số tỉnh còn đưa thêm một số tiêu chí khác cho phù hợp với điều kiện đặc thù của tỉnh, chẳng hạn: khoảng cách địa lý, thực trạng giao thông đường bộ,
trình độ năng lực của đội ngũ cán bộ từng loại xã,… Ngược lại, một số tỉnh lại giản lược một số tiêu chí như: số người dân tộc thiểu số, tỷ lệ hộ nghèo, tỷ lệ diện tích đất trồng lúa trên tổng diện tích tự nhiên,…khi tính toán định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển cho các đơn vị cấp dưới.
Đối với nguồn vốn hỗ trợ có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP, thông thường UBND tỉnh sẽ cân đối, phân bổ tại nguồn vốn này cho từng dự án cụ thể bởi tỉnh được phép lồng ghép việc thực hiện giữa các chương trình với nhau. Riêng đối với các chương trình mà đối tượng được hưởng lợi trong quy định cụ thể từ chương trình (như 135, 120 hỗ trợ đầu tư phát triển kinh tế - xã hội các xã biên giới Việt – Trung, hỗ trợ xã Bãi Ngang,…) thì tỉnh, huyện không được sử dụng nguồn vốn này cho các xã khác và các chương trình này đều có định mức nguồn hỗ trợ hàng năm.
Nhìn chung việc phân cấp cụ thể từng nguồn thu giữa NSTW và NSĐP cùng với các cơ chế ổn định (ổn định số bổ sung cân đối và tỷ lệ phần trăm chia các khoản thu phân chia) đối với NSĐP đã tạo điều kiện cho các địa phương chủ động hơn trong việc xác định nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ chi đã được phân cấp.
2.2.2. Một số hạn chế, tồn tại và nguyên nhân
Mặc dù, việc phân cấp trong phân bổ ngân sách và các quy định về phân bổ ngân sách giữa Trung ương và địa phương nói chung và các cấp chính quyền địa phương nói riêng đã có những cải thiện căn bản, tuy vậy trên thực tế vẫn còn nhiều điểm hạn chế, đó là:
Thứ nhất, hệ thống NSNN hiện nay vẫn mang tính lồng ghép (NSNN lồng ghép NSTW và NSĐP, NSĐP lại lồng ghép với ngân sách các cấp chính quyền địa phương), do đó dẫn tới chồng chéo về thẩm quyền, hạn chế tính độc lập của từng cấp ngân sách. Theo quy định của Luật NSNN, Quốc hội có thẩm quyền quyết định dự toán NSNN, (tức là Quốc hội quyết định cả NSĐP) và HĐND quyết định dự toán NSĐP (tức là HĐND quyết định cả ngân sách cấp dưới). HĐND quyết định dự toán ngân sách phải căn cứ vào dự toán ngân sách đã được cấp trên quyết định, giao. Quy định này đã làm hạn chế tính chủ động, thực quyền cho địa phương khi quyết định dự toán NSĐP.
Thứ hai, trong quản lý phân bổ đầu tư từ ngân sách, đối với các đầu tư từ cân đối ngân sách do ngành và địa phương quản lý, hiện nay Bộ Tài chính được giao nhiệm vụ thực hiện cân đối và giao ngân sách tới các ngành, địa phương theo nguyên tắc, tiêu chí định mức do Thủ tướng Chính phủ ban hành. Đối với các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình hỗ trợ mục tiêu từ NSTW, Bộ KH&ĐT thực hiện việc cân đối và giao tổng mức vốn đầu tư cho các ngành, địa phương (nhưng không giao chi tiết đến từng dự án). Với cách làm này, vô hình chung đã tạo ra sự cắt khúc trong quản lý chi đầu tư ngân sách và dễ dàng tạo ra kẽ hở, làm cho việc cân đối sử dụng vốn có thể trùng lặp hoặc bỏ sót giữa các dự án đầu tư; thậm chí còn dẫn tới hậu quả phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản. “Số nợ đọng xây dựng cơ bản còn chiếm tỷ lệ cao: Đối với đầu tư từ ngân sách Nhà nước, nợ đọng xây dựng cơ bản đến ngày 31/12/2012 chiếm 19,9% kế hoạch năm 2013; nợ đọng xây dựng cơ bản nguồn vốn trái phiếu Chính phủ chiếm 19,8% kế hoạch vốn trái phiếu Chính phủ năm 2013. Tính đến 31/12/2012, có 15 Bộ và địa phương có nợ đọng xây dựng cơ bản nguồn vốn ngân sách Nhà nước, trái phiếu Chính phủ cao trên 1.000 tỷ đồng. Tính đến 30/6/2013, số nợ đọng xây dựng cơ bản nguồn ngân sách Nhà nước của các Bộ, cơ quan Trung ương chiếm khoảng 6,6% số nợ đọng xây dựng cơ bản nguồn ngân sách Nhà nước và số nợ đọng xây dựng cơ bản nguồn trái phiếu Chính phủ của các Bộ, cơ quan Trung ương chiếm khoảng 8% nợ đọng xây dựng cơ bản nguồn trái phiếu Chính phủ của cả nước. Nợ xây dựng cơ bản tập trung chủ yếu ở khối địa phương, chiếm khoảng 93,8% tổng số nợ đọng của cả nước”.10
Thứ ba, ngân sách phân bổ từ Trung ương cho các địa phương hiện nay không cho phép địa phương thực hiện tất cả các nghĩa vụ mà Trung ương giao phó. Nghĩa là việc phân cấp ngân sách vẫn chưa tương xứng với phân cấp nghĩa vụ của các cấp địa phương, đặc biệt là ở cấp huyện và cấp xã. Chẳng hạn, trong phân cấp nhiệm vụ đối với thị xã, thành phố, huyện thuộc tỉnh phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông quốc lập các cấp, điện chiếu sáng, vỉa hè, công viên, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng khác.
10
Xem thêm trên trang điện tử Thanh tra http://chongthamnhung.thanhtra.com.vn/ (28/02/2014), “Tập huấn thanh tra diện rộng về quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng từ ngân sách”, truy cập ngày 14/5/2014
Hiện nay, chính quyền cấp Trung ương và địa phương vẫn còn cùng chung nhiều chức năng, chẳng hạn như: giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, phúc lợi xã hội, … Việc chính quyền cấp dưới phải trông chờ vào ngân sách bổ sung của chính quyền cấp trên, cùng với nguồn thu ở cấp dưới quá ít so với nhiệm vụ được giao đã làm hạn chế việc thực hiện nhiệm vụ của cấp dưới.
2.3. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong phê duyệt, thẩm định và quyết định dự án đầu tư công
2.3.1. Thành tựu và tiến bộ đạt đƣợc
Từ bảng Phân loại dự án đầu tư (bảng B-2), ta thấy Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư11 và Hội đồng thẩm định Nhà nước (thường trực là Bộ KH&ĐT) thẩm định. Như vậy, các địa phương được toàn quyền trong việc phê duyệt, quyết định dự án đầu tư và giao chi tiết tới từng dự án. Bên cạnh đó, năm 2006, chính quyền tỉnh cũng được phân cấp thẩm quyền thẩm định và phê duyệt các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ODA. Năm 2009, địa phương được giao phê duyệt, thẩm tra và cấp phép cho các dự án đầu tư thuộc loại hình dự án hợp tác Nhà nước – tư nhân như các dự án BOT, BTO và BT. Rõ ràng, việc phân cấp trong phê duyệt và thẩm định dự án đầu tư nói chung và dự án đầu tư công nói riêng cho địa phương là rất lớn.
Trên cơ sở phân cấp của Trung ương cho địa phương, Ủy ban nhân dân (UBND) các tỉnh, thành phố có thẩm quyền quyết định việc phân câp, phê duyệt, quyết định đầu tư cho cấp huyện và cấp xã trên một số lĩnh vực. Tuy nhiên, do chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể về việc phân cấp từ chính quyền cấp tỉnh xuống các cấp dưới nên tùy thuộc từng địa phương, UBND tỉnh có thể phân cấp cho UBND thành phố/huyện quyết định đầu tư các dự án có mức đầu tư dưới 3- 15 tỷ đồng (trường hợp dưới 3 tỷ đồng ở tỉnh Lào Cai và 15 tỷ đồng ở Sóc Trăng) và UBND xã quyết định đầu tư các dự án có mức đầu tư dưới 1- 3 tỷ đồng. Hiện nay, một số địa phương cũng đang thực hiện phân cấp mạnh hơn nữa thẩm quyền quyết định đầu tư cho chính quyền cấp dưới thông qua việc nâng mức vốn đầu tư dự
11
Theo Nghị quyết 66/2006/QH11 ngày 29/6/2006 và nay là Nghị quyết 49/2010/QH12 ngày 19/6/2010 của Quốc hội về dự án, công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư