6. Kết cấu của Khóa luận
1.5.Kinh nghiệm quốc tế về phân cấp quản lý Nhà nước trong đầu tư công
1.5.1. Kinh nghiệm của Indonesia về phân cấp trong lập kế hoạch đầu tƣ công
Indonesia là một quốc gia rộng lớn và trải dài trên hàng nghìn hòn đảo. Từ cuối những năm 1990, Indonesia bắt đầu tiến hành phân cấp với mục tiêu chính là giúp cho quá trình ra quyết định gần với nhóm đối tượng chịu tác động của quyết định. Cuộc khủng hoảng kinh tế Đông Á năm 1997 đã khuấy động mạnh mẽ phân cấp chính quyền ở Indonesia. Năm 1999, Indonesia ban hành Luật 22 về phân cấp chính quyền và Luật này được sửa đổi thành Luật 32 năm 2004. Luật 32 cho phép việc trực tiếp bầu ra các nhà lãnh đạo địa phương. Phân cấp đã trở thành chính sách quốc gia của Indonesia. Bên cạnh đó, Luật về cân bằng tài chính (năm 1999 và sửa đổi năm 2004) và Luật thuế (2000) cũng đã mở rộng thẩm quyền của địa phương đối với các nguồn thu. Chính quyền địa phương có thẩm quyền đối với ngân sách, tuy vậy phải được TW xem xét về tính hợp pháp và phải được phê duyệt chính thức. Về mặt pháp lý, Indonesia có ba cấp quản lý hành chính. Cấp thứ nhất là tỉnh (gồm 33 tỉnh), các vùng đặc biệt (2 vùng) và thành phố (1 thành phố). Cấp thứ hai là chính quyền địa phương, gồm Kotamadya (thành phố) và Kabupaten (440 huyện). Cấp thứ ba là Desa (làng, xã). Theo Luật 32 năm 2004 của Indonesia, chức năng chính của chính quyền TW là quốc phòng, chính sách đối ngoại, an ninh, tư pháp, chính sách tài khóa và tiền tệ. Đối với địa phương, chức năng bắt buộc bao gồm: y tế, giáo dục, môi trường và cơ sở hạ tầng. Theo Luật 32, nhiều chức năng của tỉnh (cấp thứ nhất) và chính quyền địa phương (cấp thứ hai) tương tự nhau, do đó đã gây không ít bất cập về tính rõ ràng và chồng chéo trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.
Trong công tác lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói chung và ĐTC nói riêng, trước 2001, chính quyền TW Indonesia gần như nắm toàn bộ quá trình lên kế hoạch. Việc lập kế hoạch chủ yếu do tầng lớp nhà giàu, những người có địa vị và những người trong bộ máy Nhà nước đảm nhiệm. Ở cấp TW lập kế hoạch phát triển được thực hiện bởi thành viên của Hội đồng lập kế hoạch quốc gia (BAPPENAS), các Bộ, chính quyền vùng và một số tổ chức Nhà nước có liên quan. Các trường đại học cũng được tham gia với tư cách tham vấn. Ở cấp địa phương, Hội đồng phát triển vùng (BAPPEDA) lập kế hoạch phát triển. Sau 2001, Chính phủ ban hành văn
bản hướng dẫn lập kế hoạch phát triển và giám sát địa phương (được biết đến với tên gọi P5D), trong đó đã đưa ra một số công cụ lên kế hoạch ở địa phương. Việc lập kế hoạch đã được mở rộng xuống cấp thấp nhất, từ cấp huyện, thị xã đến cấp làng, xã. Bên cạnh đó, đã cho phép tham gia của các tổ chức dân sự, xã hội ở cấp làng, xã vào quy trình lập kế hoạch. Như vậy, quy trình lên kế hoạch theo cả hai hướng là từ trên xuống và dưới lên (ADB, WB, 2005).
Hiện nay, lập kế hoạch có sự tham gia ở các địa phương ở Indonesia là khác nhau do bối cảnh xã hội, văn hóa và chính trị khác nhau. Một số địa phương có những bước đi tương đối thành công trong việc khuyến khích tham gia của người dân vào quá trình lập kế hoạch và ngân sách (NS). Chẳng hạn, huyện Bupati thường cho phát sóng đều đặn lên chương trình tivi địa phương (chương trình có tên “Chào buổi sáng huyện” ), thông qua chương trình này, người đứng đầu huyện có thể tiếp xúc với người dân địa phương để bàn về những vấn đề của địa phương. Người đứng đầu Solo cũng thường xuyên đi các các làng, xã để nghe những lời phàn nàn và chỉ trích trực tiếp của người dân thông qua “diễn đàn dân chúng”. Những lời phàn nàn và chỉ trích của người dân sẽ được sử dụng như là kết quả đầu vào trong quá trình lập kế hoạch. Ở huyện Maghelang, các tổ chức phi Chính phủ được mời chính thức tham gia các quá trình đánh giá các cuộc họp lập kế hoạch ở huyện, và kết quả của bản báo cáo đánh giá đó được chính thức sử dụng, làm căn cứ cho việc lập kế hoạch ở cuộc họp tới. Ngoài ra, một số địa phương cũng đang có nhiều sáng kiến, nỗ lực trong việc minh bạch hóa các chi tiêu công và các bản kế hoạch. Chẳng hạn như các huyện Solo, Jepara, Cilacap và Sukoharjo đã đưa thông tin liên quan tới NS lên các tờ áp phích hoặc lịch treo tường, đôi khi các thông tin này khá cụ thể. Mặc dù, các thông tin này là kết quả cuối cùng của quá trình lập NS, và những người tiếp cận thông tin không thể thay đổi bản kế hoạch này, song cách làm việc này cũng được đánh giá là khá tốt, bởi nó sẽ giúp cho quá trình giám sát việc thực hiện và cung cấp thông tin phản hồi cho các lần lập kế hoạch – ngân sách tiếp theo.
1.5.2. Kinh nghiệm về phân cấp trong phân bổ vốn đầu tƣ công ở Romania - quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi
Romania là một quốc gia nằm ở Đông Nam Châu Âu. Thủ đô và cũng là thành phố lớn nhất Romania là Bucharest. Sau Chiến tranh thế giới lần thứ 2, Romania trở
thành một nước theo chế độ XHCN và có quan hệ gắn bó với Liên Xô. Năm 1989, cùng với sự chuyển đổi mô hình của Liên Xô, Romania chuyển đổi sang nền dân chủ và xây dựng kinh tế thị trường tư bản. Ngày 1/1/2007, Romania chính thức trở thành thành viên của Liên minh Châu Âu. Theo số liệu thống kê của IMF, GDP bình quân đầu người ở Romania năm 2010 là 11,860 USD.
Phân cấp được bắt đầu thực hiện ở Romania vào năm 1990, thời gian vừa qua, Romania đã có một số bước tiến trong cải cách quản lý đầu tư nói chung và quản lý NS nói riêng. Đổi mới phân cấp trong phân bổ vốn đầu tư công được coi là một bước tiến quan trọng, thông qua đó trao trách nhiệm quản lý nguồn lực công cho chính quyền các cấp để đáp ứng đúng với nguyện vọng của người dân từng cấp. Ở Romania, chính quyền địa phương được chia làm 2 cấp. Cấp thứ nhất bao gồm 41 Hội đồng hạt (county councils) và thành phố Bucharest. Cấp thứ hai thấp hơn bao gồm 2,948 Hội đồng địa phương (local councils), trong đó có 262 thành phố và thị xã; và 2,685 xã (bảng 1). Mỗi Hội đồng hạt và Hội đồng địa phương là một đơn vị hợp pháp. Các thành viên của cả Hội đồng địa phương và Hội đồng hạt đều được bầu theo đầu phiếu phổ thông, với nhiệm kỳ 4 năm.
Bảng 1: Cơ cấu và dân số của chính quyền địa phƣơng
Số lượng Dân số Tỷ lệ % dân số Số dân trung bình Hội đồng hạt 41 22.533.156 549.589 Hội đồng địa phương 2.951 22.533.156 7.636 Bucharest 1 2.027.512 9% 2.027.512 Thành phố 83 8.032.804 36% 96.781 Thị xã 179 2.320.375 10% 12.963 Xã 2.688 10.152.465 45% 3.777 Nguồn: Bộ Hành chính công
Trước năm 1999, chính quyền địa phương có rất ít vai trò trong việc quản lý NS, việc quản lý nhân sự chủ yếu là từ chính quyền TW. Từ khi Luật Tài chính công địa phương (Law on Local Public Finance) được ban hành năm 1998 (có hiệu lực thi hành năm 1999) đã đánh dấu một bước tiến mới về phân cấp trong phân bổ vốn đầu tư công ở Romania. Luật này đã tạo dựng sự bình đẳng giữa ngân sách địa phương (NSĐP) và ngân sách Trung ương (NSTW), cho phép tăng cường tự chủ tài chính địa phương thông qua làm rõ và mở rộng quyền kiểm soát của chính quyền địa phương về các khoản thu, chi và lên kế hoạch nhân sự. Luật này cũng quy định cơ chế phân chia nguồn thu từ thuế giữa chính quyền TW và địa phương. Bên cạnh đó, xu hướng tăng dần thẩm quyền chi cho chính quyền địa phương cũng đã thể hiện rõ qua các lần sửa đổi Luật NSNN ở Romania. Như vậy, qua mỗi lần cải cách thể chế, thẩm quyền của chính quyền địa phương tăng lên, và hiện nay chính quyền địa phương có quyền xây dựng và phê duyệt thu - chi ngân sách và thiết lập các loại thuế và phí địa phương. Thẩm quyền của chính quyền TW đối với việc phê duyệt các dự án đầu tư địa phương có xu hướng giảm xuống.
Căn cứ vào khả năng thu ngân sách quốc gia từng năm, Tổng thống Romania ban hành Luật nhân sự hàng năm (thông thường muộn nhất vào ngày 28 tháng 12) công bố trên Công báo. Luật Ngân sách hàng năm bên cạnh việc đưa ra quy định về tỉ lệ phân bổ vốn ngân sách giữa TW và địa phương, Luật này còn đưa ra danh sách nhiệm vụ chi của chính quyền địa phương hàng năm. Việc phân bổ vốn ngân sách giữa TW và địa phương tuy được đánh giá là có nhiều đổi mới, song nhìn chung việc phân bổ vẫn chưa gắn với mức độ phân bố dân cư và chưa đáp ứng nhiệm vụ chi của địa phương, đặc biệt là các nhiệm vụ chi liên quan tới hỗ trợ xã hội, giáo dục tiền Đại học và y tế. Chính vì vậy, thực tế nhiều địa phương hoặc phải cắt giảm một số nhiệm vụ chi, hoặc rơi vào tình trạng nợ, hoặc phải giảm mức độ, chất lượng cung cấp dịch vụ công. Romania không đề ra một tiêu chuẩn bắt buộc nào về chất lượng các dịch vụ công, mà tùy theo nguồn tài chính sẵn có của địa phương mà chính quyền địa phương tự quyết định mức độ và chất lượng dịch vụ cung cấp.
Ở cấp địa phương, việc phân bổ vốn ngân sách lại được thực hiện rất khác nhau giữa các hạt. Mặc dù, cũng đã có một số quy định về tiêu chí định lượng phân bổ nhân sự để các hạt áp dụng, song quá trình phân bổ trên thực tế không hoàn toàn
dựa vào quy định. Chẳng hạn, với Hội đồng hạt Arad thì các tiêu chí phân bổ hỗ trợ cho từng Hội đồng địa phương là: (i) hệ thống chăm sóc người già; (ii) hệ thống chăm sóc người tàn tật; (iii) chi phí sửa chữa và bảo dưỡng trường học; và (iv) nhu cầu đầu tư và tu sửa chung. Hội đồng hạt Brasov thì phân bổ theo các tiêu chí: (i) nhu cầu đầu tư và tu sửa chung; (ii) chi tiêu vận hành (chẳng hạn các khoản nợ đối với năng lượng). Hội đồng hạt ở Constanta, việc phân bổ theo các tiêu chí: (i) khoản thâm hụt vận hành dự kiến; (ii) nhu cầu đầu tư (chủ yếu là hệ thống nước và vỉa hè ở các xã) (xem thêm WB, 2002). Vì vậy, Hội đồng địa phương gần như rất khó dự báo được tổng ngân sách họ sẽ được nhận từ Hội đồng hạt, và do đó rất khó để có thể ra quyết định ưu tiên chi tiêu. Trên thực tế, quá trình phân bổ chủ yếu dựa trên sự giao thiệp cá nhân giữa các Hội đồng địa phương với Hội đồng hạt. Kỹ năng thương thuyết với Hội đồng hạt trở thành một yếu tố quan trọng nhất để đảm bảo Hội đồng địa phương đó nhận được khoản phân bổ lớn nhất có thể. Việc không chắc chắn tổng thu ngân sách đã có tác động bất lợi nhiều đối với các Hội đồng địa phương mà nguồn thu dựa nhiều vào việc chuyển giao từ ngân sách bên trên. Ngoài ra, thẩm quyền trách nhiệm của Hội đồng hạt và Hội đồng địa phương đối với xã đang có sự mâu thuẫn. Trong khi các Hội đồng hạt có thẩm quyền hợp pháp với đối với toàn hạt theo quy định của luật, thì các hội đồng này lại có rất ít công cụ để thực hiện thẩm quyền, đặc biệt là đối với việc điều phối các hoạt động của các Hội đồng địa phương trong hạt để cùng giải quyết nhu cầu và các ưu tiên của hạt.
1.5.3. Kinh nghiệm về phân cấp trong phê duyệt, thẩm định và quyết định dự án đầu tƣ công ở Vƣơng Quốc Anh
Ở Vương quốc Anh, các quy hoạch ưu tiên giao thông dài hạn được xây dựng trên khung ngân sách thực tế. Hiện tại, kế hoạch đầu tư phát triển giao thông được xây dựng dựa trên hướng dẫn ngân sách thời kỳ 7 năm do Bộ Ngân khố soạn thảo và gửi cho Bộ Giao thông. Để khắc phục tình trạng đưa ra một danh sách mong muốn đầu tư cho giao thông trong quá trình lập quy hoạch (điều này vẫn thường xảy ra ở nhiều nước EU), cơ quan giao thông đã thay đổi cách thức phê duyệt và thẩm định.
Trước năm 1998, cơ quan này đã đưa ra một danh sách các dự án mà theo họ là quan trọng và cần phải thực hiện nếu có đủ nguồn vốn, các dự án đó được lập chi tiết để thẩm định.
Tuy nhiên, sau năm 1998, số lượng các dự án mà cơ quan giao thông đưa ra trước đây đã được cơ quan này rút bớt để phù hợp với dòng ngân sách dự kiến cho giao thông công cộng.
Hiện nay, cơ quan giao thông được tiếp nhận hai loại thông tin, đó là thông tin ngân sách được cấp trong 3 năm và thông tin dự kiến ngân sách dài hạn. Riêng đối với hạ tầng đường sắt, gần đây Chính phủ bắt đầu tiến hành đánh giá định kỳ 5 năm hạ tầng đường sắt ở quốc gia này và sau đó ban hành bản tuyên bố nguồn tài chính sẵn có, trong đó nêu cụ thể nguồn tài chính sẵn có của Chính phủ cho giai đoạn 5 năm đầu tư hạ tầng đường sắt.
Ngoài ra, để nâng cao tính hiệu quả của các dự án đầu tư công, Bộ Giao thông đã ban hành các quy định về đánh giá chi phí – lợi ích của dự án khi tiến hành thẩm định dự án. Cách tiếp cận mới trong thẩm định (gọi là NATA) được ban hành năm 1998 đã đặt ra 5 tiêu chí yêu cầu đối với dự án giao thông (tính kinh tế, tính an toàn, môi trường, khả năng tiếp cận và tính liên kết). Trong đó, Chính phủ Anh còn đưa ra các quy định về minh bạch hóa dự án đầu tư công, thông qua việc mở rộng thông tin cho công chúng tiếp cận (thông tin về các dự án, về chi phí dự án và quá trình thực hiện). Các phương tiện truyền thông và các tổ chức phi Chính phủ cũng được khuyến khích phát hiện và đưa ra các vấn đề tồn tại liên quan đến dự án đầu tư công, cũng như được tiếp cận các báo cáo của cơ quan kiểm soát Nhà nước.
1.5.4. Kinh nghiệm của Hàn Quốc về phân cấp trong thực hiện dự án đầu tƣ công
Trong những năm 1970 và 1990, Chính phủ Hàn Quốc thực hiện các bản kế hoạch phát triển kinh tế 5 năm, với hướng tập trung ưu tiên phát triển kinh tế, đặc biệt trú trọng một số ngành kinh tế mũi nhọn. Năm 2006, lần đầu tiên Chính phủ Hàn Quốc bắt đầu thiết lập chiến lược quốc gia toàn diện, hay còn gọi là tầm nhìn 2030. Chính phủ Hàn Quốc nhận thức một số trở ngại mới trong giai đoạn tới, đó là tình trạng tỷ lệ sinh đẻ thấp, dân số già hóa, chênh lệch thu nhập ngày càng rộng, và
những trở ngại này đã thúc đẩy Chính phủ phải tập trung hơn vào đầu tư phúc lợi. Chính phủ cũng cam kết tăng cường phát triển kinh tế thông qua tăng đầu tư vào nghiên cứu và phát triển (R&D) và đầu tư giáo dục bậc cao, đồng thời tiếp tục giải quyết các vấn đề liên quan tới an sinh xã hội và mở rộng hỗ trợ các dịch vụ xã hội. Để thực hiện các kế hoạch đầu tư, khắc phục những trở ngại mới, Chính phủ Hàn Quốc đã thực hiện phân bổ các khoản chi tiêu của mình thông qua các bản kế hoạch quản lý tài chính quốc gia 5 năm. Bản kế hoạch tài chính được thiết kế cho giai đoạn 5 năm, tuy vậy bản kế hoạch có thể được điều chỉnh khi có những nhân tố thay đổi. Bản kế hoạch quản lý tài chính quốc gia bao gồm quy mô tổng chi, phân bổ ngân sách giữa các ngành, cân bằng thu và chi, và nợ quốc gia. Dựa vào bản kế hoạch này, các mức trần ngân sách cho mỗi lĩnh vực đã được xác định, và chính các mức trần này có một vai trò quan trọng, giúp cho việc lập kế hoạch ngân sách cho từng năm. Việc gắn kết chặt chẽ giữa bản kế hoạch và ngân sách hàng năm đã tạo thuận lợi cho việc phân bổ các nguồn lực chiến lược quốc gia theo đúng các ưu tiên