6. Kết cấu của Khóa luận
2.1.Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lập kế hoạch đầu tư công
2.1.1. Thành tựu và tiến bộ đạt đƣợc
Kế hoạch đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn và các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện (theo Dự thảo Luật Đầu tư công).
Mục tiêu và định hướng của Kế hoạch đầu tư công yêu cầu phải phù hợp với mục tiêu và định hướng của Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia; các quy hoạch phát triển ngành, vùng, địa phương; kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm của quốc gia, các ngành, lĩnh vực, địa phương. Ngày 08/11/2011, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Nghị quyết số 10/2011/QH13 về kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội 5 năm 2011-2015. Trong đó có đưa ra chỉ tiêu về tỷ trọng đầu tư toàn xã hội 5 năm 2011-2015 cần đạt khoảng 33,5%-35% GDP.
Hiện nay, các dự án đầu tư được phân chia thành 4 nhóm: Dự án đặc biệt quan trọng tầm quốc gia, Dự án nhóm A, Dự án nhóm B và Dự án nhóm C (bảng 2.1). Trong đó, các dự án quan trọng tầm quốc gia sẽ được Chính phủ trình ra Quốc hội xem xét, quyết định chủ trương đầu tư và một số khác được TTCP phủ giao cho Bộ KH&ĐT làm đầu mối, phối hợp với các Bộ, ngành, ĐP có liên quan để tiến hành thẩm định dự án.
Bảng 2.1: Phân loại dự án đầu tƣ
Loại dự án đầu tƣ xây dựng công trình Tổng mức đầu tƣ I. Dự án quan trọng tầm quốc gia7
I.1. Dự án, công trình đầu tư tại Việt Nam
1. Dự án, công trình có sử dụng vốn Nhà nước từ 11.000 tỷ đồng trở lên
Từ 35.000 tỷ đồng 2. Dự án, công trình có ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn
khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường, bao gồm: i) Nhà máy điện hạt nhân;
ii) Dự án, công trình sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học từ 50 hécta (ha) trở lên; rừng phòng hộ đầu nguồn từ 50 hécta (ha) trở lên; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay, chắn sóng lấn biển, bảo vệ môi trường từ 500 hécta (ha) trở lên; rừng sản xuất từ 1000 hécta (ha) trở lên
Không kể mức vốn
3. Dự án, công trình sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa nước từ hai vụ trở lên với quy mô từ 500 hécta (ha) trở lên
Không kể mức vốn 4. Dự án, công trình phải di dân tái định cư từ 20.000 người trở lên
ở miền núi, từ 50.000 người trở lên ở các vùng khác
Không kể mức vốn 5. Dự án, công trình đầu tư tại địa bàn có di tích quốc gia có giá trị
đặc biệt quan trọng về lịch sử, văn hóa; danh lam thắng cảnh được xếp hạng cấp quốc gia
Không kể mức vốn 6. Dự án, công trình đầu tư tại địa bàn đặc biệt quan trọng đối với
quốc gia về quốc phòng, an ninh (Chính phủ quy định tiêu chí địa bàn đặc biệt quan trọng đối với quốc gia về quốc phòng, an ninh sau khi xin ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội)
Không kể mức vốn
7. Dự án, công trình đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội quyết định
Không kể mức vốn
7
Theo Nghị quyết số 49/2010/QH12 của Quốc hội khóa XII ngày 19/6/2010 về dự án, công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư
I.2. Dự án, công trình đầu tư ra nước ngoài
1. Dự án, công trình có tổng vốn đầu tư ra nước ngoài từ 20.000 tỷ đồng trở lên, trong đó vốn Nhà nước đầu tư ra nước ngoài từ 7.000 tỷ đồng trở lên
Từ 20.000 tỷ đồng 2. Dự án, công trình đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc
biệt cần được Quốc hội quyết định
Không kể mức vốn
II. Nhóm A8
1. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: thuộc lĩnh vực bảo vệ an ninh, quốc phòng có tính bảo mật quốc gia, có ý nghĩa chính trị - xã hội quan trọng (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Không kể mức vốn 2. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: sản xuất chất độc hại, chất
nổ; hạ tầng khu công nghiệp
Không kể mức vốn 3. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: công nghiệp điện, khai
thác dầu khí, hóa chất, phân bón, chế tạo máy, xi măng, luyện kim, khai thác chế biến khoáng sản, dự án giao thông (cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ), xây dựng khu nhà ở.
Trên 1.500 tỷ đồng
4. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: thủy lợi, giao thông (khác ở điểm I-3), cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, kỹ thuật điện, sản xuất thiết bị thông tin, điện tử, tin học, hóa dược, thiết bị y tế, công trình cơ khí khác, sản xuất vật liệu, bưu chính, viễn thông.
Trên 1.000 tỷ đồng
5. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: công nghiệp nhẹ, sành sứ, thủy tinh, in, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, sản xuất nông, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, chế biến nông, lâm sản
Trên 700 tỷ đồng
6. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: y tế, văn hóa, giáo dục, phát thanh, truyền hình, xây dựng dân dụng khác (trừ xây dựng nhà ở), kho tàng, du lịch, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học và các dự án khác
Trên 500 tỷ đồng
III. Nhóm B
1. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: công nghiệp điện, khai thác dầu khí, hóa chất, phân bón, chế tạo máy, xi măng, luyện kim, khai thác chế biến khoáng sản, dự án giao thông (cầu, cảng biển,
Từ 75 đến 1.500 tỷ đồng
8
Theo Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình
cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ), xây dựng khu nhà ở 2. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: thủy lợi, giao thông (khác ở điểm II-1), cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, kỹ thuật điện, sản xuất thiết bị thông tin, điện tử, tin học, hóa dược, thiết bị y tế, công trình cơ khí khác, sản xuất vật liệu, bưu chính, viễn thông
Từ 50 đến 1.000 tỷ đồng
3. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới, công nghiệp nhẹ, sành sứ, thủy tinh, in, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, sản xuất nông, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, chế biến nông, lâm sản
Từ 40 đến 700 tỷ đồng
4. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: y tế, văn hóa, giáo dục, phát thanh, truyền hình, xây dựng dân dụng khác (trừ xây dựng nhà ở), kho tàng, du lịch, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học và các dự án khác
Từ 30 đến 500 tỷ đồng
IV. Nhóm C
1. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: công nghiệp điện, khai thác dầu khí, hóa chất, phân bón, chế tạo máy, xi măng, luyện kim, khai thác chế biến khoáng sản, dự án giao thông (cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ), xây dựng khu nhà ở.
Dưới 75 tỷ đồng
2. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: thủy lợi, giao thông (khác ở điểm II-3), cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, kỹ thuật điện, sản xuất thiết bị thông tin, điện tử, tin học, hóa dược, thiết bị y tế, công
Dưới 50 tỷ đồng
3. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới, công nghiệp nhẹ, sành sứ, thủy tinh, in, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, sản xuất nông, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, chế biến nông, lâm sản
Dưới 40 tỷ đồng
4. Các dự án đầu tư xây dựng công trình: y tế, văn hóa, giáo dục, phát thanh, truyền hình, xây dựng dân dụng khác (trừ xây dựng nhà ở), kho tàng, du lịch, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học và các dự án khác (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Dưới 30 tỷ đồng
Nguồn: Tác giả tự tổng hợp từ Nghị quyết số 49/2010/QH12 của Quốc hội khóa XII ngày 19/6/2010 về dự án, công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư (http://moj.gov.vn/ ) và Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình (truy cập tại http://moc.gov.vn/ )
Như vậy, các cơ quan tương ứng như Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính chỉ cung cấp định hướng phát triển chung và giới hạn về ngân sách (bước thứ nhất); và các cơ quan lập kế hoạch (cấp Bộ, ngành, tỉnh) xây dựng kế hoạch chi tiết của mình nộp cho Bộ KH&ĐT tổng hợp (bước thứ hai). Như vậy, quy trình lập kế hoạch đã có sự thay đổi rõ rệt, đã bớt tính chất từ trên xuống hơn nhiều so với trước.
Bên cạnh đó, trong quá trình lập kế hoạch, nhiều địa phương đang dần hướng tới việc tuân thủ các nguyên tắc theo tinh thần của tiến trình phân cấp và cải cách hành chính công, đó là: dân chủ cơ sở và khuyến khích sự tham gia của người dân ở cấp cơ sở; đưa nhu cầu cơ sở vào kế hoạch; đảm bảo thông tin đầy đủ, tin cậy cho lập kế hoạch. Điển hình là việc một số địa phương đã ban hành quyết định về phân cấp, phân công nhiệm vụ trong quản lý các dự án như tỉnh Quảng Trị với Quyết định số 02/2014/QĐ-UBND ngày 07/01/2014 của UBND tỉnh Quảng Trị về việc phân cấp, ủy quyền quyết định đầu tư và phân công nhiệm vụ trong quản lý đầu tư các dự án sử dụng nguồn vốn ngân sách do địa phương quản lý trên địa bàn tỉnh Quảng Trị; Quyết định số 76/2014/QĐ-UBND ngày 03/3/2014 của UBND tỉnh Bắc Ninh quy định phân công, phân cấp quản lý chất lượng công trình xây dựng trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh; Quyết định số 21/2013QĐ-UBND ngày 22/11/2013 của UBND tỉnh Thái Bình ban hành Quy định phân cấp Quản lý quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng; Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình; Quản lý cấp giấy phép xây dựng; Quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình và Quản lý chất lượng công trình xây dựng trên địa bàn tỉnh Thái Bình…
2.1.2. Một số hạn chế, tồn tại và nguyên nhân
Tuy quy trình lập kế hoạch đã được cải thiện đáng kể và các cấp chính quyền (đặc biệt là cấp cơ sở) cũng đã được trao quyền chủ động hơn trong việc lên kế hoạch đầu tư công nói riêng và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói chung trên địa bàn, song nhìn chung công tác lập kế hoạch vẫn còn nhiều điểm bất cập như sau:
Một là, trong quá trình lập kế hoạch, thông thường chỉ chú ý đến nguồn lực tự nhiên (đất đai, CSHT…) và nguồn tài chính, đặc biệt trong nguồn lực tài chính chủ yếu đề cập tới nguồn lực từ ngân sách Nhà nước (hay còn gọi là kế hoạch vốn đầu
tư). Các nguồn lực khác như con người (lao động), thể chế, yếu tố lịch sử, chính trị, xã hội,…gần như rất ít được quan tâm đến trong quá trình lập kế hoạch đầu tư.
Hai là, hiện nay, địa phương thường chú trọng đến việc lập các kế hoạch đầu tư hàng năm trong khi kế hoạch trung hạn ít quan tâm. Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bùi Quang Vinh đã bày tỏ: “Tôi tự thấy là vô lý hết sức. Năm nào tôi cũng phải đi xin. Khi lên trung ương, tôi càng nhìn thấy rõ sự vô lý, chả biết có bao nhiêu tiền. Một ngày tôi phải tiếp bao nhiêu ông bí thư, chủ tịch, giám đốc sở lên xin dự án này, dự án kia”9.
Ba là, tâm lý bình quân chia đều vẫn tồn tại ở một số Bộ, ngành, địa phương trong xây dựng kế hoạch đầu tư hàng năm, trong việc xác định dự án cấp bách cần ứng vốn đẩy nhanh tiến bộ.
Nguyên nhân của tình trạng nói trên là:
Thứ nhất, cả hai quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và kế hoạch ngân sách còn mang tính hình thức do thời gian lập kế hoạch tương đối ngắn. Chẳng hạn, yêu cầu lập kế hoạch ngân sách đòi hỏi cấp dưới phải trình lên cấp trên và cấp trên phải tổng hợp dự toán của cấp dưới. Với cơ cấu hành chính trên 10 nghìn xã, trên 600 huyện, 63 tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương và với 4 cấp hành chính lập kế hoạch ngân sách, trong khi đó, thời gian gửi dự toán từ cấp dưới lên cấp trên hết sức ngắn ngủi, vì vậy quá trình lập dự toán ngân sách đầu tư gần như mang tính hình thức. Trên thực tế, cấp tỉnh không thể ngồi chờ từng xã lập dự toán của mình và nộp lên huyện, sau đó từng huyện vừa lập dự toán của mình và tổng hợp dự toán của các xã trực thuộc để nộp lên tỉnh. Thông thường, tỉnh thường chủ động lập dự toán ngân sách của tỉnh mình trên cơ sở số kiểm tra được giao. Trong việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, cấp xã cũng có chỉ tối đa 10 ngày để lập. Các tỉnh cũng chỉ có chưa đầy 2 tháng để vừa tổng hợp kế hoạch của các cấp dưới và vừa để xây dựng kế hoạch chung của tỉnh. Bên cạnh đó, hiện nay đội ngũ cán bộ xây dựng công tác lập kế hoạch ở cấp huyện và xã cũng rất mỏng. Ở cấp
9 Thời báo Kinh tế Sài Gòn online (03/01/2014), Bộ trưởng Kế hoạch và Đầu tư Bùi Quang Vinh: “Điều tôi tâm đắc nhất là phải đổi mới thể chế”, truy cập tại http://www.thesaigontimes.vn/108161/Bo-truong-Ke- hoach-va-Dau-tu-Bui-Quang-Vinh-%E2%80%9CDieu-toi-tam-dac-nhat-la-phai-doi-moi-the-
huyện có Phòng Kế hoạch tài chính, nhưng với vai trò chính chủ yếu là quản lý tài chính và rất ít để ý tới mảng kế hoạch. Ở cấp xã không có cán bộ chuyên trách về kế hoạch. Trong thời gian làm kế hoạch, nhiệm vụ làm kế hoạch ở cấp xã được giao cho bất kỳ cán bộ nào theo quyết định của UBND xã (chẳng hạn có thể là cán bộ thống kê hoặc thư ký ủy ban,…)
Thứ hai, trong quá trình lập kế hoạch, sự tham gia và tham vấn giữa các cơ quan ban ngành (theo chiều ngang) còn rất yếu. Báo cáo phát triển Việt Nam 2010: các thể chế hiện đại cũng đã nêu rất rõ “ở cấp địa phương, mọi người (chỉ các cơ quan ban ngành) thường chỉ muốn làm việc gói gọn trong phạm vi an toàn của mình, hơn là phối hợp liên ngành, dẫn đến sự chồng chéo, trùng lặp và ít phối hợp để giải quyết chung. Thiếu kỹ năng và động cơ kết hợp với thiếu cơ chế phối hợp chính thức chính là một thách thức lớn trong việc thiết lập và tăng cường các cơ quan hàng ngang giữa các ban ngành chức năng. Cách tổ chức một cuộc họp lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm như hiện nay ở cấp tỉnh là không đủ để xác định vấn đề và đạt được sự đồng thuận về cách giải quyết vấn đề bằng cách tiếp cận liên ngành”.
Thứ ba, mặc dù ngay từ năm 2004, Thủ tướng Chính phủ đã đưa ra yêu cầu phải tiến hành tham vấn rộng rãi với người dân trong quá trình lập kế hoạch và phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, song đến nay, sự tham gia này vẫn chưa đạt được mức tiềm năng. Một trong những cản trở lớn nhất trong việc biến công tác lập kế hoạch có sự tham gia, đặc biệt ở cấp huyện và xã là vấn đề thể chế. Đến nay, việc tham vấn rộng rãi với người dân vẫn chưa có một hướng dẫn cụ thể, rõ ràng. Thực tế, ở nhiều địa phương các chỉ tiêu đưa ra trong kế hoạch thường là do cấp tỉnh phân bổ, và không thực sự được bàn bạc với cấp dưới hay dựa trên những phân tích thực tế. Đối với các chương trình mục tiêu quốc gia, chẳng hạn chương trình 135, thông thường cấp huyện đưa ra một danh sách các dự án có thể cấp và cấp xã tổ chức việc