Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Untitled BỘ TƯ PHÁP CỤC KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT SỔ TAY HƯỚNG DẪN NGHIỆP VỤ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT NHÀ XUẤT BẢN TƯ PHÁP CHỦ BIÊN TS Đồng Ngọc Ba Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản[.]

BỘ TƯ PHÁP CỤC KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT SỔ TAY HƯỚNG DẪN NGHIỆP VỤ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT NHÀ XUẤT BẢN TƯ PHÁP CHỦ BIÊN: TS Đồng Ngọc Ba - Cục trưởng Cục Kiểm tra văn quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp THAM GIA BIÊN SOẠN: NCS Nguyễn Thị Thu Hịe - Phó Cục trưởng Cục Kiểm tra văn quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp NCS Phạm Văn Dũng - Phó Cục trưởng Cục Kiểm tra văn quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp CN Mạc Thị Hoa - Nguyên Phó Cục trưởng Cục Kiểm tra văn quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp CN Trần Mạnh Hiếu, Trưởng Phòng Kiểm tra - Cục Kiểm tra văn quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp CN Nguyễn Thị Việt Nga, Phó Trưởng phòng Kiểm tra - Cục Kiểm tra văn quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp CN Bùi Vân Anh, Chuyên viên Cục Kiểm tra văn quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp CN Nguyễn Thu Hoài, Chuyên viên Cục Kiểm tra văn quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp CN Nguyễn Thị Bích Thủy, Chuyên viên Cục Kiểm tra văn quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp LỜI GIỚI THIỆU Hoạt động kiểm tra văn quy phạm pháp luật (sau gọi tắt kiểm tra văn bản) nước ta tổ chức thực hệ thống quan hành nhà nước để kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang quyền địa phương ban hành1 Hoạt động kiểm tra văn xác lập sở quy định Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân (nay Luật tổ chức quyền địa phương), Luật ban hành văn quy phạm pháp luật văn quy định chi tiết thi hành Kiểm tra văn quy phạm pháp luật nhiệm vụ phức tạp, mang tính chun mơn, nghiệp vụ cao, thực thường xuyên, kịp thời nhằm phát nội dung trái pháp luật để xử lý hình thức: đình việc thi hành, bãi bỏ văn sai trái, đính văn nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp tính thống văn hệ thống pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu công tác xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Để giúp quan, người làm công tác kiểm tra văn nâng cao nghiệp vụ, kiến thức hiệu công tác kiểm tra, xử lý văn bản, với hỗ trợ Dự án phát triển lập pháp quốc gia Việt Nam (NLD), Cục Kiểm tra văn quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp biên soạn “Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn quy phạm pháp luật” Cuốn sách tài liệu tham khảo hữu ích cho việc nghiên cứu, giảng dạy học tập trường đại học, sở giáo dục có đào tạo giảng dạy chuyên ngành luật Trân trọng giới thiệu bạn đọc Hà Nội, tháng năm 2016 CỤC KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Hoạt động kiểm tra văn tổ chức thực hệ thống quan hành nhà nước từ năm 2003 Sau Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002 quy định bỏ chức kiểm sát việc tuân theo pháp luật Viện kiểm sát nhân dân, Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 quy định kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật Ngày 12/4/2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật (thay Nghị định số 135/2003/NĐ-CP) Ngày 14/5/2016, Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016 (trong có quy định kiểm tra, xử lý văn Chương VIII thay Nghị định số 40/2010/NĐ-CP) Phần I MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Văn quy phạm pháp luật gì? Việc xác định văn quy phạm pháp luật để nhận diện rõ, xác định đối tượng kiểm tra (phân biệt văn quy phạm pháp luật, văn có chứa quy phạm, văn hành thơng thường) giúp cho việc phân loại, kiểm tra đưa hình thức xử lý phù hợp, quy định, vậy, có ý nghĩa quan trọng hoạt động kiểm tra, xử lý văn Theo quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 thì: - Văn quy phạm pháp luật văn có chứa quy phạm pháp luật, ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định Luật (Điều 2) - Quy phạm pháp luật (QPPL) quy tắc xử chung, có hiệu lực bắt buộc chung, áp dụng lặp lặp lại nhiều lần quan, tổ chức, cá nhân phạm vi nước đơn vị hành định, quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định Luật ban hành Nhà nước bảo đảm thực (khoản Điều 3) Kiểm tra văn gì? Kiểm tra, xử lý văn nhằm mục đích gì? Kiểm tra văn QPPL việc xem xét, đánh giá, kết luận tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống văn QPPL kiểm tra xử lý văn trái pháp luật (khoản Điều Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 Chính phủ quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật ban hành văn QPPL - Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) Kiểm tra, xử lý văn hoạt động “hậu kiểm”, thực sau văn ký ban hành, nhằm: - Phát nội dung trái pháp luật văn mà giai đoạn thẩm định, thẩm tra khơng chưa phát để kịp thời đình việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp tính thống nhất, đồng văn hệ thống pháp luật Bảo đảm văn QPPL Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ triển khai thi hành thống từ trung ương đến địa phương; - Tăng cường tính chuyên nghiệp, kỷ luật, trách nhiệm quan, người có thẩm quyền q trình xây dựng, ban hành văn QPPL, góp phần bảo đảm kỷ luật, kỷ cương hoạt động ban hành văn QPPL, nâng cao chất lượng, hiệu cơng tác xây dựng hồn thiện hệ thống pháp luật; - Bảo đảm tính nghiêm minh quản lý nhà nước, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp quan, tổ chức, công dân qua tăng cường lịng tin nhân dân với quan quản lý nhà nước (thực tế cho thấy, số văn QPPL trái pháp luật làm suy giảm hiệu lực, hiệu quản lý quan nhà nước ảnh hưởng tới quyền, lợi ích hợp pháp quan, tổ chức, công dân, không kiểm tra, xử lý kịp thời ảnh hưởng đến lòng tin nhân dân hoạt động quan nhà nước); - Thông qua việc xem xét, đánh giá, kết luận tính hợp pháp văn bản, công tác kiểm tra, xử lý thiếu sót, khiếm khuyết quy trình ban hành văn bản, từ có kiến nghị nhằm đổi mới, hồn thiện quy trình xây dựng ban hành văn QPPL, tạo dựng môi trường pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển, đẩy mạnh hội nhập quốc tế Đối tượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản? Theo quy định khoản Điều 103 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP văn phải kiểm tra, xử lý bao gồm: (1) Văn kiểm tra gồm: - Thông tư Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ; - Thông tư liên tịch Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; - Nghị Hội đồng nhân dân, định Ủy ban nhân dân; - Văn có chứa QPPL khơng ban hành hình thức văn QPPL; văn có chứa QPPL thức văn QPPL quan, người khơng có thẩm quyền ban hành (2) Văn xử lý gồm: - Văn trái pháp luật gồm văn ban hành khơng thẩm quyền; văn có nội dung trái với Hiến pháp, trái với văn QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn; văn vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành; - Văn có sai sót ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày; - Văn có chứa QPPL khơng ban hành hình thức văn QPPL; văn có chứa QPPL thức văn QPPL quan, người khơng có thẩm quyền ban hành Kiểm tra, xử lý văn phải tuân thủ nguyên tắc nào? Khi tiến hành kiểm tra, xử lý văn cần phải tuân theo nguyên tắc quy định Điều 105 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, cụ thể là: - Bảo đảm tính tồn diện, kịp thời, khách quan, công khai, minh bạch; thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết hợp việc kiểm tra quan, người có thẩm quyền với việc tự kiểm tra quan, người ban hành văn bản; bảo đảm phối hợp quan có liên quan - Không lợi dụng việc kiểm tra, xử lý văn mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động quan, người có thẩm quyền ban hành văn can thiệp vào trình xử lý văn trái pháp luật - Cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn chịu trách nhiệm kết luận kiểm tra định xử lý văn Khi tiến hành kiểm tra văn cần kiểm tra nội dung nào? Theo quy định Điều 104 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP nội dung kiểm tra văn việc xem xét, đánh giá kết luận tính hợp hiến, hợp pháp, thống văn theo nội dung, bao gồm: - Kiểm tra thẩm quyền ban hành văn gồm kiểm tra thẩm quyền hình thức kiểm tra thẩm quyền nội dung - Kiểm tra nội dung văn - Kiểm tra ban hành; thể thức, kỹ thuật trình bày; trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn Nội dung kiểm tra văn thể qua sơ đồ sau: Nội dung kiểm tra Thẩm quyền Nội dung văn Căn ban hành Thể thức, kỹ thuật trình bày Trình tự, thủ tục Thế văn quy phạm pháp luật ban hành pháp lý? Văn QPPL ban hành pháp lý phải bảo đảm: - Có pháp lý cho việc ban hành văn bản, bao gồm: Văn QPPL quan nhà nước cấp có thẩm quyền quy định chức năng, nhiệm vụ quan ban hành văn bản; văn QPPL có hiệu lực pháp lý cao quy định vấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung văn - Theo quy định khoản Điều 61 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP pháp lý làm sở ban hành văn QPPL văn QPPL có hiệu lực pháp lý cao có hiệu lực công bố ký ban hành chưa có hiệu lực phải có hiệu lực trước thời điểm với văn ban hành Ví dụ: Khi ban hành thơng tư Bộ trưởng hay định Ủy ban nhân dân lấy văn ký ban hành thơng qua mà chưa có hiệu lực pháp lý để làm pháp lý ban hành, văn làm pháp lý phải có hiệu lực trước thời điểm với thơng tư Bộ trưởng hay định Ủy ban nhân dân ban hành Thế văn quy phạm pháp luật ban hành thẩm quyền? Văn QPPL ban hành thẩm quyền văn tuân thủ quy định pháp luật thẩm quyền hình thức thẩm quyền nội dung ban hành, cụ thể là: (1) Đúng thẩm quyền hình thức việc quan, người có thẩm quyền ban hành văn theo hình thức (tên loại văn bản) quy định cho quan, người có thẩm quyền theo quy định Luật ban hành văn QPPL năm 2015 Ví dụ: Theo quy định Điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành văn QPPL với hình thức Thơng tư; Hội đồng nhân dân cấp ban hành văn QPPL với hình thức Nghị quyết; Ủy ban nhân dân cấp ban hành văn QPPL với hình thức Quyết định (2) Đúng thẩm quyền nội dung việc quan, người có thẩm quyền ban hành văn có nội dung phù hợp với thẩm quyền pháp luật cho phép phân công, phân cấp Thẩm quyền xác định văn có hiệu lực pháp lý cao quy định phân công, phân cấp; văn quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể quan, cấp, ngành lĩnh vực Ví dụ: Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải ban hành Thông tư số 57/2014/TT-BGTVT ngày 24/10/2014 quy định sở vật chất, kỹ thuật sở dạy nghề chương trình đào tạo thuyền viên, người lái phương tiện thuỷ nội địa phù hợp thẩm quyền nội dung Quốc hội giao khoản Điều 31 Luật giao thông đường thủy nội địa (3) Văn QPPL ban hành không thẩm quyền văn ban hành không bảo đảm quy định thẩm quyền nêu trên, thể số dạng: - Thẩm quyền quan cấp trên, quan cấp ban hành văn để quy định; thẩm quyền quan này, quan khác khơng có thẩm quyền ban hành văn để quy định, ví dụ: + Pháp lệnh xử lý vi phạm hành trước (hiện thay Luật xử lý vi phạm hành chính) quy định: Chính phủ quy định hành vi vi phạm hành chính; hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu hành vi vi phạm hành chính; thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo chức danh thẩm quyền lập biên vi phạm hành lĩnh vực quản lý nhà nước; chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành quy định mẫu biên bản, mẫu định sử dụng xử phạt vi phạm hành Tuy nhiên, số bộ, ngành, địa phương ban hành quy định nội dung nêu không thẩm quyền; + Luật doanh nghiệp năm 2005, Luật đầu tư năm 2014 quy định: Bộ, quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân cấp không quy định ngành, nghề kinh doanh có điều kiện điều kiện kinh doanh Tuy nhiên, thời gian qua, có khơng bộ, địa phương ban hành văn QPPL quy định điều kiện đầu tư kinh doanh buộc cá nhân, doanh nghiệp phải thực (ví dụ như: quy định điều kiện sản xuất chai chứa PLG; điều kiện kinh doanh than; điều kiện kinh doanh, vận tải hành khách đường thủy nội địa; quy định điều kiện để làm sở bảo hành, bảo dưỡng sở sản xuất, thương nhân nhập xe ô tô; đăng ký, quản lý hành nghề kế toán; quy định đặt điều kiện kinh doanh số ngành, nghề kinh doanh biểu diễn ca Huế; sửa chữa ô tô, mô tô, xe đạp; kinh doanh vận tải khách du lịch xe điện bốn bánh; kinh doanh vận tải hành khách, hàng hóa xe thơ sơ, xe gắn máy, xe mô tô hai bánh, xe mô tô ba bánh loại xe tương tự) không thẩm quyền + Luật ngân sách nhà nước, Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật ngân sách nhà nước quy định: Ngoài chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài ban hành, số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù địa phương để thực nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm trật tự an toàn xã hội địa bàn, sở nguồn ngân sách địa phương bảo đảm, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh định chế độ chi ngân sách, phù hợp với đặc điểm thực tế địa phương Tuy nhiên, nay, nhiều địa phương cịn tình trạng Ủy ban nhân dân tỉnh tuỳ tiện ban hành văn QPPL để quy định chế độ chi ngân sách - Thẩm quyền giao cho liên quy định, nhiên, có trường hợp quy định Ví dụ: Điều 55 Luật G năm 2001 quy định Bộ trưởng Bộ G thống với Bộ trưởng Bộ Y quy định cụ thể tiêu chuẩn sức khỏe người lái xe Tuy nhiên, Bộ Y ban hành Quyết định số 33 năm 2008 quy định tiêu chuẩn sức khỏe người điều khiển phương tiện giới đường chưa có thống với Bộ G Thế văn có nội dung phù hợp với quy định pháp luật? Văn có nội dung phù hợp với quy định pháp luật văn mà nội dung ban hành phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội; pháp lệnh, nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, định Chủ tịch nước; văn Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang ban hành văn có hiệu lực pháp lý cao hơn; định Ủy ban nhân dân phải phù hợp với nghị Hội đồng nhân dân cấp, cụ thể: (1) Thông tư Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang ban hành, nội dung thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước Thông tư liên tịch Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết, nghị liên tịch Ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, định Chủ tịch nước; nghị định, nghị liên tịch Chính phủ; định Thủ tướng Chính phủ Thơng tư Thơng tư liên tịch không đáp ứng yêu cầu khơng bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp văn Ví dụ: - Thơng tư số 02 năm 2003 Bộ A hướng dẫn tổ chức cấp đăng ký, biển số phương tiện giao thông giới quy định: Mỗi người đăng ký xe mô tô xe gắn máy Quy định hạn chế quyền sở hữu công dân quy định Điều 58 Hiến pháp năm 1992, vi phạm khoản Điều 221 Bộ luật dân năm 1995 cơng dân có quyền sở hữu tài sản khơng bị hạn chế số lượng, giá trị - Thông tư liên tịch số 09 năm 2009 Liên Y T hướng dẫn thực bảo hiểm y tế quy định: Trường hợp chưa xác định có hành vi vi phạm pháp luật giao thơng hay khơng người bị tai nạn giao thơng tự tốn chi phí điều trị y tế với sở y tế Khi có xác nhận khơng vi phạm pháp luật giao thơng quan có thẩm quyền người bệnh mang chứng từ đến Bảo hiểm xã hội để toán theo quy định Việc Liên Y, T đưa quy định dẫn đến việc người bị tai nạn giao thông phải tự chứng minh khơng vi phạm pháp luật giao thơng tốn bảo hiểm y tế, nội dung không phù hợp với quy định Luật bảo hiểm y tế Nếu áp dụng Thơng tư liên tịch số 09 nhiều trường hợp người bị tai nạn giao thông không hỗ trợ toán bảo hiểm y tế, họ khơng có lỗi (2) Nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết, nghị liên tịch Ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, định Chủ tịch nước; nghị định, nghị liên tịch Chính phủ; định Thủ tướng Chính phủ; thơng tư Chánh án Tịa án nhân dân tối cao; thơng tư Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ; thông tư liên tịch Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; định Tổng Kiểm toán nhà nước (sau gọi chung văn quan nhà nước Trung ương); Nghị Hội đồng nhân dân cấp huyện phải phù hợp với văn quan nhà nước Trung ương văn Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Nghị Hội đồng nhân dân cấp xã phải phù hợp với văn quan nhà nước Trung ương, văn Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp huyện; Các trường hợp Nghị Hội đồng nhân dân có quy định khơng phù hợp với quy định pháp luật, ví dụ như: - Ngày 23/12/2011, Hội đồng nhân dân thành phố Đ ban hành Nghị số 23/2011/NQ-HĐND nhiệm vụ năm 2012 Tại điểm khoản III Điều Nghị số 23 có quy định “tạm dừng giải đăng ký thường trú vào khu vực nội thành trường hợp chỗ nhà thuê, mượn, nhờ mà khơng có nghề nghiệp có nhiều tiền án, tiền sự” Đây nội dung trái với Luật cư trú; hạn chế quyền cư trú hợp pháp công dân Nếu để thành phố Đ thực quy định thành phố Đ lập luận để “bẻ ghi”, khơng thực luật khác Quốc hội ban hành địa bàn thành phố Đ Mặt khác, tạo tiền lệ địa phương khác “tham khảo” kinh nghiệm thành phố Đ thực Luật cư trú Như vậy, Luật cư trú khơng cịn khơng gian tồn Nguyên tắc pháp chế, kỷ luật, kỷ cương bị vi phạm