1. ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ NƯỚCTHẢI ĐÔ THỊ
1.3.5 Tài chính
65. Nhìn chung, nguồn vốn ngân sách chính để phát triển đô thị, bao gồm phát triển các hệ thống hạ tầng giao thông, cấp thoát nước và quản lý nước thải là vốn ODA dưới hình thức cho vay không hoàn lại, hỗ trợ kỹ thuật và vốn vay. Bảng 1.3 tóm tắt tình hình tài trợ phát triển đô thị Việt Nam bằng vốn nước ngoài trong giai đoạn 1993 đến nay. Tổng vốn đầu tư trong giai đoạn này đạt khoảng 8,9 tỷ USD. Trong giai đoạn 1995-2009, cam kết ODA, bao gồm vốn vay và viện trợ, đầu tư cho các dự án thoát nước lên tới 2.1 tỷ USD, chiếm 8% tổng ODA nhận được trong giai đoạn này. Phần lớn khoản tiền này được giải ngân trong giai đoạn 2001-2009, và gần một nửa số này được giải ngân trong năm 2008 và 2009 (theo báo cáo U3SAP, tháng 8/2012). Nhìn chung, nguồn vốn ODA tài trợ khoảng 80% vốn dự án vệ sinh đô thị, và chính phủ Việt Nam đóng góp khoảng 20% còn lại. Hơn 78% vốn ODA là vốn vay. Khoảng 50% số tài trợ này đã được giải ngân, còn lại 50% là vốn cam kết chưa được giải ngân. Con số vốn giải ngân và vốn cam kết khác nhau do sự chậm trễ khi thực hiện các thủ tục của nhà tài trợ và chính phủ, năng lực nhà thầu yếu kém, và các khó khăn khi giải phóng mặt bằng.
Bảng 1.3 Hỗ trợ tài chính nước ngoài cho phát triển đô thị, nước và VSMT (1993–nay)
Giai đoạn Nguồn tài trợ, triệu USD Tổng cộng
WB ADB JICA Khác 1995 – 2000 333,0 278,9 588,0 209,5 1.409,4 Vốn vay 317,0 270,0 588,0 143,0 Hỗ trợ kỹ thuật 16,0 8,9 N/A 38,0 Vốn viện trợ - - N/A 28,5 2001 – 2010 1.193,1 393,1 1.943,0 829,9 4.359,1
35
Giai đoạn Nguồn tài trợ, triệu USD Tổng cộng
WB ADB JICA Khác Vốn vay 1.190,0 364,0 1.943,0 593,0 Hỗ trợ kỹ thuật 3,1 26,0 - 27,9 Vốn viện trợ - 3,1 N/A 209,0 2011 –dự kiến 1.150,0 778,7 - 1.203,9 3.132,6 Vốn vay 1.150,0 766,0 N/A 1.090,0 Hỗ trợ kỹ thuật - 7,6 N/A 8,9 Vốn viện trợ - 5,1 N/A 105,0 Tổng 2.676,1 1.450,7 2.531,0 2.243,3
Nguồn: lấy từ số liệu thống kê của ADB, tài liệu từ hội nghị các nhà tài trợ tại văn phòng ADB ở Hà Nội, Tháng 02/2012
66. Do chưa xây dựng chương trình quốc gia về VSMT, chính phủ và nhà tài trợ trao đổi với nhau mỗi khi hình thành dự án VSMT. Hiện chưa xây dựng được cơ chế đối thoại hợp tác giữa chính phủ-nhà tài trợ về tài trợ ngành ở cấp cao, và hiệu quả phối hợp giữa các cơ quan chính phủ ở cấp địa phương và trung ương còn chưa tốt. Cách thức hoạt động này không đảm bảo việc huy động hiệu quả các nguồn vốn ODA, và không phù hợp để có thể huy động đủ vốn đáp ứng nhu cầu phát triển VSMT. Do vậy, cần xây dựng chiến lược quốc gia, và chương trình mục tiêu quốc gia về VSMT, tương tự như chương trình mục tiêu quốc gia Nước sạch và vệ sinh nông thôn.
67. Từ năm 2006, ít nhất 1% tổng chi ngân sách trung ương được dành cho các hoạt động bảo vệ môi trường ở Việt Nam theo quy định trong Luật Bảo vệ môi trường (2005-Luật BVMT). Trên thực tế, 1% chi ngân sách này là phần ngân sách trung ương bắt buộc phải phân bổ trong phần “chi ngân sách thường xuyên” nằm dưới mục “các hoạt động bảo vệ môi trường”.
Hình 1.12 Nguồn ngân sách cho hoạt động xây dựng , vận hành và bảo dưỡng hệ thống thoát nước đô thị ở Việt Nam.
36
68. Hầu hết vốn của địa phương dành cho các dự án giải tỏa đất, phục hồi và thi công mạng lưới cấp 3 đều bắt nguồn từ ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh (xem Hình 1.12). Thông thường công ty thoát nước thành phố chỉ chịu trách nhiệm vận hành và bảo dưỡng các đường cống nằm trên phố. Chính quyền địa phương chịu trách nhiệm thi công mạng lưới thu gom cấp 3 ở các ngõ xóm và khu vực dân cư, nếu là khu vực đô thị mới thì thuộc trách nhiệm của chủ đầu tư dự án. Theo đó, ngân sách thành phố được chính quyền quận/huyện và phường dùng để chi trả phần chi phí vận hành, bảo dưỡng chưa được phí dịch vụ bù đắp và chi trả chi phí vận hành, bảo dưỡng và nâng cấp mạng lưới. Các hộ gia đình tự đấu nối vào mạng lưới cấp 3, hoặc nếu nhà mặt phố thì đấu nối trực tiếp vào đường cống cấp 2 hoặc cấp 1. Hộ gia đình phải trả phí thoát nước.
69. Có thể đánh giá tính bền vững về mặt tài chính của hệ thống quản lý nước thải thông qua mức độ thu hồi chi phí vận hành và bảo dưỡng từ phí dịch vụ. Tuy nhiên, ở Việt Nam, doanh thu từ phí dịch vụ nước thải chỉ đủ trang trải một phần nhỏ của tổng chi phí thực tế, nhà nước hỗ trợ phần lớn chi phí vận hành để đảm bảo công trình tiếp tục hoạt động. Dự kiến xu hướng này sẽ vẫn tiếp diễn trong tương lai.
70. Số dân đô thị đang gia tăng nhanh chóng và các quyết định cải thiện dịch vụ đô thị của Chính phủ khiến chi phí dành cho lĩnh vực vệ sinh môi trường tăng lên. Trong vòng 15 năm từ 1995 đến 2009, Việt Nam đã chi khoảng 2,1 tỷ USD cho các hoạt động liên quan đến cống, nhà máy xử lý nước thải và trạm bơm, trung bình là 150 triệu USD mỗi năm (xem Bảng 1.1 và Hình 1.13).
Chi phí vận hành và doanh thu từ hoạt động thoát nước và xử lý nước thải
71. Nghị định 67 (sửa đổi thành Nghị định 25) và Nghị định 88 quy định thu phí nước thải theo một tỷ lệ phần trăm trên giá nước sạch. Trong quá trình khảo sát các đơn vị quản lý hệ thống thu gom và xử lý nước thải ở Việt Nam, Đoàn đánh giá đã thu thập được dữ liệu vận hành, bảo trì cũng như doanh thu dự kiến thu được. Do giá nước sạch giữa các thành phố lớn, thành phố thuộc tỉnh và các thị trấn khác nhau, doanh thu thực tế cũng khác
12% 16%
28%
44%
Mạng lưới thoát nước mưa Mạng lưới thoát nướcthải Nhà máy xử lý nước thải Máy bơm, trang thiết bị khác
Hình 1.13 Tỷ lệ vốn đầu tư vào các công trình vệ sinh đô thị
37
nhau. Phí bảo vệ môi trường đối với nước thải trình bày trong Bảng 1.4 dưới đây cho thấy hiện trạng thu phí ở Việt Nam, tất cả mức phí này đều tính theo giá nước sinh hoạt)(mức phí thấp nhất trong biểu giá)
Bảng 1.4 Phí nước thải áp dụng ở các thành phố và thị xã Việt Nam (dữ liệu năm 2012)
Thành phố Phí bảo vệ môi trường đối với
nước thải Cơ sở tính Nguồn
Hà Nội
348 VNĐ/m3 10% giá nước sạch Công ty Nước sạch Hà
Nội, 2012 Hồ Chí Minh
480 VNĐ/m3 14 10% giá nước sạch Tổng công ty cấp nước
Sài Gòn, 2012 Khu đô thị mới Phú Mỹ Hưng 930 VNĐ/m3 10% giá nước sạch Quảng Ninh 510/m3 (Thành phố Hạ Long)
10% giá nước sạchđối với thành phố Hạ Long, 6% giá nước sạch tại các thành phố khác
Đà Nẵng 777 VNĐ/m3 21% giá nước sạchsẽ
tăng lên 25% vào năm 2015
Trang web của chính quyền thành phố Đà Nẵng (2012) Buôn Ma Thuột 200 VNĐ/m3 (Phí BVMT) hoặc 2.800VNĐ/m3(phí thoát nước) (2012) Mức cố định, dưới 10% giá nước sạch
Trang web của Sở Xây dựng Đắc Lắc, 2012
Đà Lạt 300 VNĐ/m3(Phí BVMT đối
với hộ chưa đấu nối) hoặc 1,000 VNĐ/m3
(hộ đã đấu nối)
Mức cố định, có phân biệt hộ đã đấu nối và hộ chưa đấu nối
Băc Giang 200/ VNĐ/m3(Phí BVMT) hoặc
4800 VNĐ/m3(Phí thoát nước) (2012)
Mức cố định, dưới 10% giá nước sạch
Trang web của chính quyền thành phố Bắc Giang (2012)
72. Ngân sách địa phương phải bù đắp chi phí vận hành, bảo dưỡng thực tế của hệ thống vì phí thu được không đủ để trang trải chi phí này. Phí dịch vụ thu gom và xử lý nước thải được các công ty cung cấp nước sạch thu theo hoá đơn nước sạch và thường được Thành phố hoặc cấp tỉnh giữ lại để tái phân bổ cho các công ty thu gom và xử lý nước thải theo ngân sách hàng năm đã được phê duyệt. Ngân sách địa phương hỗ trợ phần chi phí vận hành, bảo dưỡng còn thiếu. Tuỳ vào mức độ quan tâm của cấp chính quyền địa phương đối với hoạt động vận hành bền vững của hệ thống quản lý nước thải mà hiệu quả của cách thức này cao hay thấp. Nếu ngân sách chỉ dành cho các hoạt động thường xuyên,
14
38
thì việc bảo trì dài hạn sẽ có nguy cơ không được tiến hành, làm hệ thống VSMT sớm hư hỏng.
73. Khi cần sửa chữa lớn hay khi phát sinh tình huống phải sửa chữa khẩn cấp, các công ty vận hành sẽ gặp khó khăn vì ngân sách hàng năm không có khoản chi này. Khi đó, các công ty này phải xin thành phố phê duyệt, làm chậm việc sửa chữa, không cung cấp được dịch vụ, và cuối cùng có thể làm hệ thống không hoạt động, nếu không xử lý kịp thời. 74. Rõ ràng sự hỗ trợ và trợ cấp từ chính phủ không giúp cải thiện dịch vụ và phát triển lĩnh vực VSMT hiệu quả. Trong hầu hết các trường hợp, các khoản tài trợ này chỉ đáp ứng nhu cầu ngân sách cơ bản, tức là đủ để duy trì hoạt động chứ không dành cho việc mở rộng và cải tiến chất lượng dịch vụ VSMT. Hiện nay, việc mở rộng phạm vi dịch vụ VSMT chỉ do các đơn vị tài trợ, tổ chức cho vay quốc tế hỗ trợ. Ngân sách địa phương còn hạn chế và không ưu tiên mở rộng phạm vi dịch vụ VSMT.
75. Mức độ dịch vụ bảo dưỡng đường ống cũng rất khác nhau tuỳ vào đó là việc sửa chữa khẩn cấp hay là bảo dưỡng định kì, tình trạng hoạt động của các công trình thoát nước do đó cũng tương xứng với mức độ bảo dưỡng. Chi phí vận hành công trình quản lý nước thải bao gồm chi phí vận hành và bảo dưỡng hệ thống thoát nước, trạm bơm và các nhà máy xử lý nước thải. Các chi phí này khác nhau tuỳ vào việc sử dụng hệ thống thoát nước chung hay riêng, số lượng các trạm bơm, và loại công nghệ áp dụng để xử lý nước thải. Các nhà máy xử lý nước thải có trình độ cơ khí cao (chiếm đa số trong các nhà máy đã khảo sát) có chi phí hoạt động cao do sử dụng nhiều điện, hoá chất và nhân công hơn.
Bảng 1.5 dưới đây so sánh chi phí vận hành và bảo dưỡng của từng nhóm nhà máy xử lý nước thải chia theo công nghệ áp dụng.
39
Bảng 1.5 So sánh chi phí vận hành và bảo dưỡng của các nhà máy xử lý nước thải đang hoạt động
STT Thành phố Nhà máy xử lý nước thải Hệ thống thu gom nước Quy trình xử lý
Chi phí vận hành và bảo dưỡng năm 2011 (tỷ VND) Chi phí vận hành, bảo dưỡng nhà máy XLNT (VNĐ/m3) Mức phí hiện nay Tuyến cống Nhà máy XLN Thu hồi chi phí thực tế 1 Hà Nội
Kim Liên Chung Yếm khí – Thiếu khí – Hiếu
khí (Bùn hoạt tính) 385 tỷ đồng tiền vận hành bảo dưỡng toàn bộ HTTN, bao gồm các nhà máy 1, 2, 3 4.7 - 3,070 348 VNĐ/m3
Khu công nghiệp Thăng Long (xử lý ở nhà máy Bắc Thăng Long): 2,400VNĐ/m3
2 Trúc Bạch Chung Yếm khí – Thiếu khí –
Hiếu khí (Bùn hoạt tính) 4.1 - 5,060
3 Bắc Thăng Long Chung Yếm khí – Thiếu khí –
Hiếu khí (Bùn hoạt tính) 7.1 5.1 2,800
4 Yên Sở Chung Bể phản ứng theo mẻ (Bùn
hoạt tính) - - 4,110
5
Tp. Hồ Chí Minh
Bình Hưng Chung Hồ sục khí/ Hồ hoàn thiện - 60.823 - 969
480 VNĐ/m3
6 Bình Hưng Hòa Chung Bùn hoạt tính truyền thống - 10.544 - -
7 Cảnh Đới, Phú Mỹ
Hưng Riêng
Mương oxy hóa
(Bùn hoạt tính) - - - - 930 VNĐ/m3 8 Nam Viên, Phú Mỹ Hưng Riêng Yếm khí – Thiếu khí – Hiếu khí (Bùn hoạt tính) - - - - 9 Đà Nẵng
Hòa Cường Chung Hồ yếm khí
18.356 tỷ đồng cho toàn bộ hệ thống thoát nước thành phố 1.295 2010: 17.09 2011: 39.02 118 777 VNĐ/m3 (21% giá nước sạch,2012).
10 Ngũ Hành Sơn Chung Hồ yếm khí 0.782 103
11 Sơn Trà Chung Hồ yếm khí 0.859 112
12 Phú Lộc Chung Hồ yếm khí 1.148 196
13
Quảng Ninh
Bãi Cháy Chung Bể phản ứng theo mẻ (Bùn
hoạt tính) - 2.918 - 1,830 510 VNĐ/m3 14 Hà Khánh Chung Bể phản ứng theo mẻ (Bùn hoạt tính) - 3.276 - 1,806 15 Đà Lạt Đà Lạt Riêng Bể lắng hai vỏ+ Lọc nhỏ giọt 9.706 tỷ đồng cho toàn bộ HTTN thành phố - 1.705 (17.6%) 5,139 1,000VNĐ/m3đối với hộ đã đấu nối (NĐ 88); 300VNĐ/m3 đối với các hộ khác (NĐ 67) 16 Buôn Ma
Thuột Buôn Ma Thuột
Riêng Chuỗi hồ
3.938 4.626 2.427
(28.3%) 2,367
200 VNĐ/m3 (dưới 10% giá nước sạch)
17 Bắc Giang Bắc Giang CSS Mương ô-xy hóa (Bùn
hoạt tính) 3.936 3.2 - 1,039
200 VNĐ/m3
(dưới 10% giá nước sạch)
40
76. Chi phí vận hành và bảo dưỡng nêu trong Bảng 1.6 nói trên phản ảnh xu hướng chi phí hoạt động trong các nhà máy này, cụ thể là:
(a) Công nghệ xử lý phức tạp thường có chi phí hoạt động cao hơn.
(b) Các vấn đề về quy mô. Các nhà máy xử lý nước thải lớn hơn như Yên Sở và Bình Hưng, dù có giải pháp công nghệ cao hơn, nhưng lại có chi phí thấp hơn nhờ hiệu quả kinh tế về quy mô15.
(c) Các công nghệ xử lý nước thải đơn giản thường tốn ít chi phí vận hành hơn. (d) Khi áp dụng công nghệ xử lý phức tạp hơn, cần phải tăng phí nước thải.
Các kết luận này được khẳng định khi xem xét các biểu đồ thể hiện chi phí đầu tư cơ bản và chi phí vận hành bảo dưỡng của 17 nhà máy xử lý nước thải có thực hiện lưu trữ dữ liệu (xem Hình 1.9– Hình 1.12). Chi phí vận hành, bảo dưỡng trong Hình 1.12 được tính theo VNĐ/m3
để dễ dàng so sánh với phí nước thải đang áp dụng tại thành phố. Do không có đủ dữ liệu nên Đoàn công tác không so sánh chi phí đầu tư và chi phí vận hành, bảo dưỡng các công trình thoát nước trong các biểu đồ riêng biệt được.
Hình 1.14 So sánh chi phí đầu tư cơ bản (CAPEX, USD/đơn vị dân cư) của các nhà máy xử lý nước thải áp dụng các nhóm công nghệ xử lý khác nhau
Ghi chú:
- Nhóm 1: Bùn hoạt tính (CAS, A2O, SBR) + xử lý bùn
- Nhóm 2: Chuỗi hồ, hồ sục khí, bể lọc sinh học, mương oxy hóa + xử lý bùn
41
Hình 1.15 So sánh chi phí vận hành, bảo dưỡng (OPEX, USD/ đơn vị dân cư/năm) cho các nhà máy xử lý nước thải áp dụng các nhóm công nghệ xử lý khác nhau
Ghi chú:
- Nhóm 1: Bùn hoạt tính (CAS, A2O, SBR) + xử lý bùn
- Nhóm 2: Chuỗi hồ, hồ sục khí, bể lọc sinh học, lọc nhỏ giọt + xử lý bùn
Hình 1.16 So sánh chi phí vận hành bảo dưỡng (OPEX, USD/m3 nước thải xử lý) của các nhà máy xử lý nước thải áp dụng nhóm công nghệ xử lý khác nhau..
Ghi chú:
- Nhóm 1: Bùn hoạt tính (CAS, A2O, SBR) + xử lý bùn
Nhóm 2: Chuỗi hồ, hồ sục khí, bể lọc sinh học, mương oxy hóa + xử lý bùn
USD/ m
3
USD/
đơn v
42
Hình 1.17 So sánh chi phí vận hành, bảo dưỡng (OPEX, VNĐ/ m3nước thải được xử lý) của các nhà máy xử lý nước thải áp dụng nhóm công nghệ xử lý khác nhau và theo biểu
phí nước thải khác nhau Ghi chú:
- Nhóm 1: Bùn hoạt tính (CAS, A2O, SBR) + xử lý bùn
- Nhóm 2: Chuỗi hồ, hồ sục khí, bể lọc sinh học, mương oxy hóa + xử lý bùn
77. Không công trình xử lý nước thải nào đang hoạt động ở các đô thị tại Việt Nam thu hồi đủ chi phí. Phần dưới đây cho thấy tỷ lệ chi phí thu hồi từ phí, dựa trên số liệu từ các công ty vận hành công trình:
Công ty Phần trăm chi phí thu hồi được
Công ty cấp thoát nước Lâm Đồng (Đà Lạt) 17.6
Công ty Quản lý đô thị và môi trường (Buôn Ma Thuột) 28.3
78. Đầu tư vào lĩnh vực VSMT không phải là chi phí chìm; mọi người có thể nhận được các lợi ích kinh tế chủ chốt với mức chi phí có thể trang trải được. Một nghiên cứu