7. Kết cấu của luận văn
2.3. Thực tiễn đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
pháp luật
Nghị định số 24/2009/NĐ-CP đã có các quy định hƣớng dẫn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 về việc lập báo cáo đánh giá tác động của việc xây dựng chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, xây dựng đánh giá tác động trƣớc và trong quá trình soạn thảo văn bản. Tuy nhiên, hoạt động này vẫn là hoạt động mới mẻ đối với các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền tại Việt Nam. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2009, trong khi đó Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh của nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII đã đƣợc thông qua từ trƣớc[22], nên các dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh trong nhiệm kỳ này chƣa có RIA sơ bộ. Vì vậy việc xây dựng các dự thảo luật, pháp lệnh đƣợc Quốc hội khoá XII thông qua năm 2009 (Năm đầu tiên áp dụng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới), không phải dự thảo nào cũng có RIA trƣớc và trong quá trình soạn thảo văn bản.
Tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá XII thông qua 11 văn bản luật đó là: Luật lý lịch tƣ pháp (Luật số 28/2009/QH12 ngày 17/06/2009); Luật quản lý nợ công (Luật số 29/2009/QH12 ngày 17/06/2009); Luật quy hoạch đô thị(Luật số 30/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật điện ảnh (Luật số 31/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật di sản văn hoá (Luật số 32/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật cơ quan đại diện Nƣớc Cộng hào Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam ở nƣớc ngoài(Luật số 33/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật sửa đổi bổ sung điều 126 của luật nhà ở và điều 121 của luật đất đai (Luật số 34/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật trách nhiệm bồi thƣờng của nhà nƣớc (Luật số 35/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của luật sở hữu trí tuệ (Luật số 36/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của luật hình sự (Luật số 37/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của luật liên quan đến đàu tƣ xây dựng cơ bản (Luật số 38/2009/QH12 ngày 17/06/2009);
Tuy nhiên, trong 11 văn bản luật nêu trên có tới 10 văn bản luật (trừ dự án Luật bồi thƣờng nhà nƣớc) cho đến khi trình quốc hội để thông qua, các ban soạn thảo mới chỉ có báo cáo tổng kết áp dụng các quy định pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội mà dự thảo văn bản luật điều chỉnh, chƣa có báo cáo RIA trong quá trình soạn thảo văn bản. Có những bản báo cáo tổng kết đánh giá pháp luật rất công phu, trong đó ban soạn thảo đã thực hiện nhiều cuộc khảo sát, nghiên cứu, phân tích nhằm đánh giá hiệu quả các quy định pháp luật đã đƣợc ban hành sau một thời gian áp dụng vào thực tiễn có liên quan đến dự thảo luật. Thông thƣờng kết quả của các báo cáo tổng kết của việc thi hành pháp luật của các cơ quan soạn thảo dự luật, dự án luật mới chỉ đề cập đến sự cần thiết phải điều chỉnh các quan hệ xã hội bằng một văn bản có giá trị pháp lý cao - đó là văn bản luật. Chƣa nêu ra đƣợc chính sách pháp luật mà văn bản pháp luật cần điều chỉnh. Hình thức báo cáo tổng kết này chƣa thể gọi là RIA đối với VBQPPL sau khi ban hành, hay là RIA sơ bộ.
Ví dụ trong quá trình xây dựng dự án Luật trách nhiệm bồi thƣờng của nhà nƣớc, việc xây dựng dự án luật bồi thƣờng nhà nƣớc đòi hỏi phải có sự tổng kết thực trạng pháp luật và thực tiến thi hành pháp luật về bồi thƣờng thiệt hại do cán bộ công chức nhà nƣớc gây ra trong khi thi hành công vụ[30].
- Khảo sát, điều tra thực trạng thi hành pháp luật về bồi thƣờng thiện hại do cán bộ, công chức gây ra trong khi thi hành công vụ.
- Đánh giá bƣớc đầu thực trạng pháp luật về bồi thƣờng thiện hại do cán bộ, công chức gây ra trong khi thi hành công vụ.
- Đánh giá dự báo tác động pháp luật của dự án luật bồi thƣờng nhà nƣớc tại 3 địa phƣơng là Hà Nội, Tiền Giang và Đà Nẵng trong tháng 1/2008.
- Lấy ý kiến các bộ, ngành, địa phƣơng về tình hình thi hành pháp luật về bồi thƣờng thiệt hại trọng phạm vi lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ, Ngành, địa phƣơng mình quản lý.
- Lấy ý kiến Toà án nhân dân tối cao, Bộ công an về tình hình thi hành pháp luật về bồi thƣờng cho ngƣời bị oan do ngƣời có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra theo quy định của nghị quyết số 388/2003/NQ- UBTVQH11 ngày 17/03/2003 về bồi thƣờng thiệt hại cho ngƣời bị oan do ngƣời có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra và các văn bản hƣớng dẫn thi hành.
Từ kết quả thu đƣợc của các hoạt động trên, báo cáo tổng kết đã đƣa ra các đánh giá về tình hình thi hành pháp luật về bồi thƣờng thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra nhƣ sau:
Thứ nhất, hình thức văn bản điều chỉnh trách nhiệm bồi thƣờng thiệt hại do cán bộ, công chức ngƣời có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra có hiệu lực pháp lý không cao.
Quyền đƣợc bồi thƣờng thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra đã đƣợc quy định mang tính nguyên tắc trong Hiến pháp và các Đạo luật quan trọng khác nhƣ Bộ luật hình sự, luật khiếu lại, Bộ luật dân sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Bộ luật tố tụng hình sự, Luật khiếu nại, tố cáo… Tuy nhiên các văn bản quy định cụ thể về quyền đƣợc bồi thƣờng của ngƣời bị thiệt hại cũng nhƣ trách nhiệm bồi thƣờng của nhà nƣớc lại chỉ đƣợc quy định tại các văn bản
dƣới luật (Nghị quyết, Nghị định, thông tƣ…) vì vậy, cần ban hành Luật bồi thƣờng nhà nƣớc để góp phần bảo vệ tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do ngƣời thi hành công vụ gây ra.
Thứ 2, pháp luật hiện hành về trách nhiệm bồi thƣờng thiệt hại do cán bộ, công chức nhà nƣớc gây ra chƣa đƣợc xây dựng trên quan điểm coi đây là trách nhiệm bồi thƣờng của nhà nƣớc nói chung, mà chỉ mới đƣợc xây dựng trên quan điểm coi đây là hình thức trách nhiệm bồi thƣờng của từng cơ quan nhà nƣớc cụ thể (cơ quan trực tiếp quản lý công chức đã gây ra thiệt hại).
Hạn chế này dẫn tới một số hậu quả bất lợi nhƣ: (1) Không tạo đƣợc sự thuận lợi cho ngƣời bị thiệt hại trong quá trình thực hiện quyền yêu cầu bồi thƣờng của mình, nhất là trong trƣờng hợp thiệt hại do công chức thuộc nhiều cơ quan nhà nƣớc quản lý khác nhau gây ra; (2) Không tạo ra đƣợc sự thuận lợi cho cơ quan trực tiếp quản lý công chức đã gây ra thiệt hại trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thƣờng do thiếu quy định về trách nhiệm phối hợp, hỗ trợ của các cơ quan nhà nƣớc khác có liên quan tới cơ quan này.
Thứ ba, cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thƣờng trong nhiều trƣờng hợp chƣa đƣợc pháp luật xác định rõ và đặc biệt pháp luật chƣa quy định cơ chế để hỗ trợ cho cơ quan này, nên việc giải quyết bồi thƣờng không đạt đƣợc kết quả nhƣ mong muốn.
Theo quy định của pháp luật (Bộ luật dân sự năm 2005) thì cơ quan giải quyết bồi thƣờng là cơ quan trực tiếp quản lý công chức đã có hành vi gây thiệt hại. Nguyên tắc xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thƣờng theo Bộ luật dân sự dẫn đến hệ quả là, nếu ngƣời bị thiệt hại không xác định đƣợc cơ quan nào đã gây ra thiệt hại cho mình hoặc nếu xác định đƣợc cơ quan đã gây thiệt hại nhƣng không có sự chấp thuận nhận đơn yêu cầu bồi thƣờng của cơ quan đó thì họ sẽ không thực hiện đƣợc quyền yêu cầu bồi thƣờng thiệt hại. Mặt
của nhà nƣớc nói chung nên pháp luật hiện hành đã không quy định cơ chế phối hợp hỗ trợ của các cơ quan nhà nƣớc khác có liên quan đối với cơ quan có trách nhiệm giải quyết việc bồi thƣờng. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả của cơ chế bồi thƣờng nhà nƣớc hiện hành. Trong lĩnh vực tố tụng hình sự (Theo nghị quyết số 388/2003/NQ- UBTVQH11), thì cơ quan giải quyết bồi thƣờng lại là cơ quan cuối cùng làm sai, bất kể chuỗi hành vi trƣớc đó là do cơ quan nào thực hiện.
Thứ tƣ, các loại thiệt hại đƣợc bồi thƣờng, mức bồi thƣờng liên quan đến việc giải quyết bồi thƣờng đƣợc pháp luật quy định không thống nhất, chƣa hợp lý, gây bất lợi cho cơ quan hợp lý bồi thƣờng lẫn ngƣời bị thiệt hại.
Theo pháp luật hiện hành thì việc giải quyết bồi thƣờng thiệt hại do ngƣời thi hành công vụ gây ra trong các lĩnh vực hoạt động nhà nƣớc khác nhau đƣợc áp dụng các văn bản pháp luật khác nhau (Bồi thƣờng trong hoạt động hành chính chủ yếu đƣợc điều chỉnh bởi Nghị định số 47/CP, Bồi thƣờng trong hoạt động tố tụng hình sự đƣợc điều chỉnh bằng Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11). Tình trạng này đã làm cho pháp luật trong lĩnh vực bồi thƣờng Nhà nƣớc trở lên phức tạp, thiếu tính thống nhất. Hạn chế này dẫn đến hậu quả là thiếu sự công bằng trong việc thực thi chính sách bồi thƣờng của Nhà nƣớc đối với những thiệt hại do ngƣời thi hành công vụ gây ra trong lĩnh vực hoạt động khác nhau. Ngoài ra, nhiều vấn đề liên quan đến việc xác định trách nhiệm bồi thƣờng (xác định các loại thiệt hại đƣợc bồi thƣờng, mức bồi thƣờng) và thực hiện việc bồi thƣờng (thủ tục, trình tự giải quyết yêu cầu bồi thƣờng) đƣợc các văn bản pháp luật hiện hành quy định không rõ nên việc bồi thƣờng thiệt hại trên thực tế gặp nhiều khó khăn.
Thứ năm, trách nhiệm hoàn trả của công chức chƣa đƣợc quy định rõ ràng. Nhà nƣớc thực hiện việc bồi thƣờng thiệt hại thay cho công chức đã gây ra thiệt hại thì Nhà nƣớc có quyền yêu cầu công chức đó hoàn trả một khoản
tiền nhất định. Quy định nhƣ vậy là cần thiết để đề cao trách nhiệm của công chức trong khi thi hành công vụ. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chƣa quy định cụ thể về nhiều vấn đề có liên quan đến nghĩa vụ hoàn trả của công chức nhƣ điều kiện phát sinh trách nhiệm hoàn trả, căn cứ xác định mức hoàn trả, cơ chế khiếu kiện đối với quyết định hoàn trả … Hệ quả là, không phát huy đƣợc tác dụng của trách nhiệm hoàn trả trên thực tế.
Trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành và thực tiễn thi hành lĩnh của vực pháp luật này, Bộ Tƣ pháp và các cơ quan có liên quan nêu ra một số kiến nghị sau đây nhằm góp phần xây dựng Luật bồi thƣờng nhà nƣớc có chất lƣợng tốt:
Thứ nhất, cần nhất thể hoá pháp luật về bồi thƣờng nhà nƣớc bằng việc ban hành Luật bồi thƣờng nhà nƣớc. Trong đó, việc ban hành Luật bồi thƣờng nhà nƣớc phải nhằm đạt đƣợc mục đích trƣớc hết là chấm dứt sự tồn tại biệt lập này và thống nhất hệ thống pháp luật về bồi thƣờng nhà nƣớc trong một đạo luật có giá trị pháp lý cao là Luật bồi thƣờng nhà nƣớc;
Thứ hai, Luật cần xác định việc bồi thƣờng thiệt hại do công chức gây ra là trách nhiệm của Nhà nƣớc nói chung chứ không phải là trách nhiệm của từng cơ quan nhà nƣớc cụ thể;
Thứ ba, Luật cần xác định cụ thể các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nƣớc phải bồi thƣờng;
Thứ tƣ, Luật không chỉ phải xác định ró các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nƣớc phải bồi thƣờng mà còn phải quy định rõ các hành vi mà Nhà nƣớc phải bồi thƣờng trong từng lĩnh vực đó;
Thứ năm, Luật cần quy định Nhà nƣớc phải bồi thƣờng thiệt hại không chỉ do oan mà còn do sai trong tố tụng hình sự gây ra;
Thứ sáu, Luật cần quy định áp dụng chế độ bồi thƣờng thiệt hại do tổn thất về tinh thần trong lĩnh vực tố tụng hình sự vào lĩnh vực quản lý hành chính nhà nƣớc và thi hành án;
Thứ bảy, Luật phải làm rõ địa vị pháp lý của cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thƣờng;
Thứ tám, Luật cần quy định rõ về một cơ quan có trách nhiệm thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về bồi thƣờng nhà nƣớc;
Thứ chín, Luật cần xác định rõ các điều kiện làm phát sinh trách nhiệm bồi thƣờng nhà nƣớc;
Thứ mƣời, Luật cần phải thiết lập một nguyên tắc, theo đó, trong trƣờng hợp cơ quan quản lý công chức cho rằng mình không vi phạm pháp luật, do đó từ chối trách nhiệm bồi thƣờng thiệt hại thì ngƣời bị thiệt hại phải thực hiện các thủ tục pháp lý nhƣ khiếu nại hành chính, khởi kiện hành chính để có đƣợc một văn bản của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền, trong đó khẳng định rõ về tính bất hợp pháp của hành vi mà công chức đã thực hiện;
Mƣời một, Luật cần bảo đảm tính đa dạng hoá của cơ chế giải quyết bồi thƣờng nhà nƣớc;
Mƣời hai, Luật cần khẳng định rõ về tính bắt buộc của việc thƣơng lƣọng giữa cơ quan có công chức gây ra thiệt hại và bên bị thiệt hại trong thủ tục giải quyết bồi thƣờng;
Mƣời ba, Luật cần phải dành một phần đáng kể để quy định về thủ tục khôi phục danh dự, uy tín cho ngƣời bị thiệt hại;
Mƣời bốn, Luật cần phải quy định đầy đủ và rõ ràng về nghĩa vụ hoàn trả nhƣ sau: khi nào thì phát sinh nghĩa vụ hoàn trả; cơ quan có thẩm quyền quyết định việc hoàn trả; căn cứ xác định mức hoàn trả; nguyên tắc thực hiện việc hoàn trả; thủ tục và thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hoàn trả…
Với nội dung báo cáo đánh giá thực trạng thi hành pháp luật có liên quan đến trách nhiệm bồi thƣờng nhà nƣớc nhƣ đã nêu trên mới chỉ là bản báo cáo bƣớc đầu, có nội dung chƣa đầy đủ, không toàn diện vì chƣa đánh giá dự báo đƣợc các quy định mới trong Luật bồi thƣờng nhà nƣớc nếu đƣợc ban hành sẽ ảnh hƣởng nhƣ thế nào đến các đối tƣợng chịu sự điều chỉnh của văn bản; chƣa đánh giá đƣợc những lợi ích và chi phí mà Nhà nƣớc và nhân dân đƣợc hƣởng và phải gánh chịu khi thực thi đạo luật. Phƣơng pháp đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật quy định về trách nhiệm bồi thƣờng nhà nƣớc còn mang nặng tính hành chính, mà chƣa áp dụng các phƣơng pháp mang tính khoa học để thu thập đầy đủ toàn diện nội dung vấn đề đánh giá, có sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học, ý kiến cộng đồng để báo cáo thực sự khách quan, có độ tin cậy cao.
Hoạt động đánh giá tổng kết việc thực thi văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến trách nhiệm bồi thƣờng thiệt hại của Nhà nƣớc do ngƣời thi hành công vụ gây ra để làm cơ sở xác định tính bất cập, chƣa đầy đủ, thiếu đồng bộ, thiếu cụ thể, thiếu tính khả thi khi áp dụng vào thực tiễn là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, khi xây dựng một đạo luật mới thì việc cơ quan soạn thảo lập báo cáo đánh giá dự báo tác động pháp luật của Luật bồi thƣờng nhà nƣớc, nghiên cứu và đề xuất phƣơng hƣớng, cách thức, nguyên tắc xác định phạm vi trách nhiệm bồi thƣờng nhà nƣớc, phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của nƣớc ta hiện nay sẽ góp phần khắc phục đƣợc nhƣợc điểm trên của các quy định pháp luật hiện hành.
Cho đến nay, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có hiệu lực thi hành đƣợc 3 năm. Tuy nhiên, không phải dự án, dự thảo luật, pháp lệnh nào cũng đƣợc lập báo cáo đánh giá tác động pháp luật trong quá trình xây dựng văn bản. Thực tế chúng tôi đã thu thập đƣợc một số dự thảo báo cáo