7. Kết cấu của luận văn
1.7.2. Nội dung đánh giá tác động
1.7.2.1. Các tác động
Trƣớc hết, RIA đánh giá tác động (trực tiếp, gián tiếp) về kinh tế, xã hội, môi trƣờng; các tác động có thể có đến các quyền cơ bản của con ngƣời; tác động đến các nhóm, tầng lớp xã hội khác nhau; tác động đến tình trạng bình đẳng (bất bình đẳng) hiện nay.
Đánh giá tác động kinh tế gồm các tác động đến: khả năng cạnh tranh, dòng thƣơng mại và đầu tƣ; mức độ cạnh tranh trên thị trƣờng nội địa; chi phí giao dịch trong kinh doanh (của cả các doanh nghiệp trong các ngành có liên quan); chi phí tuân thủ thủ tục hành chính đối với doanh nghiệp; quyền sở hữu tài sản; nghiên cứu và sáng chế; ngƣời tiêu dùng và hộ gia đình; ngành và vùng cụ thể; các nƣớc khác và quan hệ quốc tế; các cơ quan quản lý nhà nƣớc; môi trƣờng kinh tế vĩ mô.
Tác động môi trƣờng cần đánh giá gồm: chất lƣợng không khí, nƣớc, đất và tài nguyên khác; khí hậu; tài nguyên tái sinh và không tái sinh; đa dạng hoá sinh học; sử dụng đất đai và cảnh quan thiên nhiên; sản xuất và tái sản xuất nƣớc; sự dịch chuyển của dân cƣ và sử dụng năng lƣợng; sức khoẻ, thức ăn của các loại động vật.
Tác động về mặt xã hội gồm: việc làm và thị trƣờng lao động; tiêu chuẩn và các quyền liên quan đến chất lƣợng công việc làm; bảo vệ hay hoà nhập của nhóm xã hội; công bằng trong đối xử và cơ hội; cuộc sống riêng của cá nhân và hộ gia đình; tiếp cận đƣợc với phƣơng tiện truyền thông, với công lý; dịch vụ y tế công cộng và an sinh xã hội; tội phạm, khủng bố và an ninh xã hội; hệ thống bảo vệ sức khoẻ cộng đồng, hệ thống giáo dục.
Một trong các mục tiêu của RIA là đánh giá các chi phí trong tƣơng quan với lợi ích do việc ban hành văn bản gây ra; đây là thành tố quan trọng nhất của RIA và RIA cũng thƣờng đƣợc đánh đồng với thao tác này. Trong đó, điều quan trọng là lợi ích ròng phải cao hơn chi phí (phân tích chi phí-lợi ích) và/hoặc chi phí bỏ ra phải đạt hiệu suất cao nhất (chi phí-hiệu suất)[36]. Nếu nhƣ không đủ dữ liệu hoặc năng lực, nguồn tài chính để tiến hành phân tích chi phí - lợi ích một cách đầy đủ, có thể thử ƣớc lƣợng những chi phí có thể có nhƣ kinh tế, ngân sách, xã hội, môi trƣờng; đồng thời xác định tất cả những lợi ích có thể có.
Các loại chi phí do văn bản gây ra nhƣ: chi phí đối với khu vực nhà nƣớc (chi phí soạn thảo, chi phí giám sát và thực thi, chi phí đào tạo nhân lực…); chi phí đối với khu vực tƣ nhân (tức là các chi phí họ phải bỏ ra để tuân thủ quy định đƣợc ban hành); chi phí hành chính, là các chi phí liên quan đến hồ sơ giấy tờ, chi phí hoàn thành các hồ sơ giấy tờ đó, và các chi phí quản lý hàng ngày phát sinh do phải tuân thủ quy định. Văn bản ban hành có thể khiến cho khu vực tƣ nhân phải bỏ chi phí để tuân thủ quy định đƣợc ban hành; chi phí mất mát do thay đổi cơ cấu, phân bổ và sử dụng nguồn lực do quy định pháp luật mới ban hành tạo ra; hay phí tổn gián tiếp khác (giá trị tài sản giảm, rủi ro khác tăng lên…)
Để xác định chi phí trực tiếp, chẳng hạn chi phí tuân thủ các thủ tục hoặc yêu cầu về hành chính, ngƣời ta lấy chi phí của hồ sơ, chuẩn bị hồ sơ, bao nhiêu doanh nghiệp phải làm, mỗi năm làm bao nhiêu lần… và tích của các đại lƣợng đó sẽ có số chi phí tuân thủ trong năm đối với một quy định cụ thể. Chi phí đầu tƣ là khấu hao và chi phí cơ hội ròng của vốn đầu tƣ trong một số năm nhất định nhằm đáp ứng yêu cầu của các quy định quản lý nhà nƣớc. Cùng với chi phí trực tiếp, văn bản nếu đƣợc ban hành có thể kéo theo các chi phí không đo lƣờng đƣợc theo giá thị trƣờng nhƣ chi phí do cơ hội mất đi. Để
tính chi phí này khi thực hiện RIA, ngƣời ta sử dụng phƣơng pháp so sánh với các thị trƣờng khác, hay những thay đổi trong quá khứ. Chi phí gián tiếp cũng có thể gồm tác động của những thay đổi công nghệ, đối với các khoản chi phí đó trong tƣơng lai có thể dự đoán đƣợc. Bên cạnh chi phí, RIA còn phải đánh giá lợi ích của việc ban hành văn bản. Đó có thể là lợi ích lƣợng hoá đƣợc (số lƣợng động vật, cây cối gia tăng, tăng tuổi thọ, giảm số ngƣời bị căng thẳng, giảm tội phạm, giảm số bệnh nhân…). Cũng có dạng lợi ích không lƣợng hoá đƣợc nhƣ tăng công bằng xã hội, cải thiện chuẩn mực đạo đức xã hội…
1.7.2.3. Đánh giá chi phí tuân thủ
Bên cạnh việc phân tích chi phí - lợi ích tổng thể, các nƣớc đặc biệt chú ý đánh giá chi phí tuân thủ của các doanh nghiệp (xem thêm định nghĩa ở hộp 3 dƣới đây). Lý do là chi phí này khá lớn, theo tính toán của OECD năm 1997 chi phí trực tiếp bỏ ra cho việc tuân thủ chính sách, pháp luật và từ 4% -12% củ GDP[23], còn ở Mỹ, chi phí này là khoảng 500tỷ USD/năm[24]. Chi phí tuân thủ các biện pháp chính sách riêng lẻ có thể không lớn nhƣng tổng chi phí lại là một gánh nặng đối với doanh nghiệp. Những chi phí này nếu cao quá sẽ ảnh hƣởng đến tăng trƣởng, tác động đến ngƣời tiêu dùng, giảm tính cạnh tranh của doanh nghiệp và cả nền kinh tế, và cuối cùng, khiến cho đối tƣợng điều chỉnh của chính sách không muốn tuân thủ các biện pháp, tức là không đạt đƣợc mục đích của chính sách. Nhất là đối với doanh nghiệp vừa và nhỏ vốn ít có điều kiện đƣợc lên tiếng trong quá trình hoạch định và ban hành chính sách, họ lại thƣờng chịu chi phí tuân thủ chính sách cao hơn. Do đó, đánh giá chi phí tuân thủ để tìm cách giảm chi phí đó là việc làm hệ trọng. Tuy nhiên, quan trọng không kém là cần đặt chi phí tuân thủ trong phân tích chi phí-lợi ích tổng thể để làm sao lợi ích ròng đạt đƣợc là lớn nhất. Ví dụ, các quy định ngặt nghèo về tiêu chuẩn an toàn của xe ô tô gây ra những chi phí
lớn cho doanh nghiệp, ngƣời tiêu dùng, xã hội, nhƣng đƣợc coi là biện pháp cần thiết để đổi lại lợi ích là giữ gìn tính mạng con ngƣời.
Hộp 3: Chi phí tuân thủ là gì?
Chi phí tuân thủ gồm các chi phí hành chính, giấy tờ, mua sắm thiết bị. Đó cũng có thể là các chi phí khó nhận thấy nhƣ: chi phí liên quan đến việc nắm bắt các quy định mới (thuê kế toán, dịch vụ pháp lý, nghiên cứu, phần mềm); thuê nhân viên mới, tập huấn nhân viên cũ để đáp ứng yêu cầu của quy định mới, chi phí theo dõi việc thực thi quy định mới, chi phí do rủi ro phải chịu trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm hành chính lớn hơn do quy định mới. Không bao gồm các chi phí trực tiếp nhƣ trả thuế, phí.
1.7.2.4. Phân tích rủi ro
Một nội dung khác đƣợc các cơ quan quản lý ở các nƣớc nhƣ Mỹ, Anh đánh giá trong quá trình ban hành chính sách, pháp luật là rủi ro (xem hộp 4). Yêu cầu về đánh giá rủi ro đƣợc quy định trong nhiều đạo luật do Quốc hội Mỹ ban hành liên quan đến các lĩnh vực môi trƣờng và sức khoẻ[40]. Ngƣời ta định nghĩa rủi ro là xác suất của một tác động ngƣợc có thể xảy ra trong một khoảng thời gian nhất định[41].
Hộp 4: Đánh giá rủi ro ở Anh
Đánh giá rủi ro đƣợc áp dụng ở Anh từ năm 1996, gồm những việc nhƣ sau[41]:
- Xác định vấn đề và tổn hại do vấn đề đó gây ra;
- Đánh giá rủi ro liên quan đến tổn hại (bao gồm cả việc đánh giá xác suất hoặc tần suất của tổn hại, cũng nhƣ mức độ của nó);
- Xác định các phƣơng án điều chỉnh;
- Đánh giá tác động của từng phƣơng án đối với rủi ro; - Đánh giá lợi ích quy đƣợc bằng tiền của từng phƣơng án
- So sánh các chi phí với lợi ích, trong đó chi phí đối với doanh nghiệp theo cách tính chi phí tuân thủ, cộng với chi phí đối với ngƣời tiêu dùng và chi phí của chính phủ;
- Xác định các vấn đề liên quan đến sự công bằng hoặc những vấn đề chính trị khác.
Việc đánh giá rủi ro dựa trên dữ liệu, giả thuyết khoa học và thuật toán để đánh giá xác suất, tần suất, mức độ gây hại đối với con ngƣời hoặc tài nguyên thiên nhiên của một sự việc hay kết quả bất lợi[40]. Mối quan tâm chủ yếu của việc nghiên cứu rủi ro là cần phải tiếp nhận, đánh giá, định lƣợng và có phản ứng thế nào đối với rủi ro.
Xác định và đánh giá rủi ro là một việc không hề đơn giản. Đối với các cơ quan ban hành chính sách, pháp luật, có hàng loạt thách thức từ góc độ quản lý rủi ro[41]. Thách thức đầu tiên trong việc quản lý rủi ro là xác định những rủi ro cần giảm thiểu trƣớc tiên và chọn cách làm để đƣợc công chúng chấp thuận. Ở đây có thể nảy sinh mâu thuẫn giữa cách hiểu của chuyên gia và của công chúng về rủi ro. Do đó, cần giải thích rõ cho công chúng khi cơ quan quản lý có đủ cơ sở tin chắc vào sự lựa chọn của mình trong việc quản lý rủi ro.
Thách thức thứ hai khi phân tích rủi ro là xác định khi nào, mức độ nào cần sự can thiệp của công quyền vào việc quản lý rủi ro. Có thể là cần phải ban hành những quy định giảm thiểu cơ hội nảy sinh rủi ro; nhƣng cũng có thể cần có những quy định giảm thiểu hiệu ứng phụ của rủi ro là mối quan tâm chung, khi nào rủi ro có thể để tƣ nhân tự giải quyết.
Thách thức thứ ba là việc lựa chọn kỹ thuật thích hợp để quản lý rủi ro trong quy định pháp luật, chẳng hạn nhƣ định lƣợng hay định tính, có nên đánh đổi phân tích rủi ro hay với việc đảm bảo hiệu quả, năng suất hay
Thách thức thứ tƣ, nhà quản lý cần giải đáp câu hỏi, lúc nào cần chú ý đến mối lo ngại của công chúng và thu hút sự tham gia rộng rãi của xã hội vào quản lý rủi ro, lúc nào cần coi trọng ý kiến của giới chuyên gia về rủi ro trong khi ban hành chính sách, pháp luật.
Trên thực tế, nhiều khi nhà làm luật khi quyết định ban hành quy định lại dựa trên cảm nhận chung của công chúng về rủi ro, mà không dựa trên đánh giá rủi ro của chuyên gia một cách khoa học, có kiểm nghiệm thực tiễn. Chẳng hạn, quy định cấm lái xe ô tô sử dụng điện thoại di động đã đƣợc áp dụng ở nhiều nƣớc xuất phát từ những dữ liệu dẫn đến suy nghĩ rằng, hành động này tăng rủi ro gây tai nạn đối với lái xe. Thế nhƣng, một số tác giả đã chứng minh, rủi ro này không khác gì so với những rủi ro khác do việc ăn uống, nghe rađio, nghe nhạc, nói chuyện, xem bản đồ trong khi đang lái xe. Trong khi lợi ích của đạo luật không đƣợc chứng minh rõ (có giảm đƣợc tai nạn giao thông hay không?), chi phí bỏ ra để thực thi rất lớn, chẳng hạn, ba công trình nghiên cứu ở Mỹ đều ƣớc lƣợng chi phí thực thi luật này ở Mỹ vào khoảng gần 30 tỷ USD/năm. Nhƣ vậy, do không phân tích rủi ro một cách kỹ lƣỡng, khoa học, một đạo luật rất tốn kém, thiếu hiệu quả đã ra đời.
1.7.2.5. Tại sao cần đánh giá các nội dung trên?
Tất cả các nội dung trên khó thực hiện trong một số lĩnh vực nhƣ y tế, an toàn sản phẩm, môi trƣờng, có những trƣờng hợp khó xác định các yếu tố, nhất là yếu tố vô hình. Nhƣng triết lý của nó góp phần làm cho hoạt động làm luật hiệu quả, hiệu năng hơn; còn các Ủy ban của Nghị viện có thể áp dụng cách thức này để giám sát các văn bản pháp quy. Theo đánh giá của giới nghiên cứu, cách tiếp cận kinh tế trong phân tích chính sách giúp ngƣời đứng đầu Chính phủ (Tổng thống, Thủ tƣớng) dễ dàng hơn trong việc theo dõi, đánh giá hiệu quả của chính sách, pháp luật do Bộ, ngành đệ trình, từ đó có thêm cơ sở để quyết định phê duyệt hoặc từ chối. Cách tiếp cận này trên
phƣơng diện nhất định cũng giúp Quốc hội giám sát Chính phủ hiệu quả hơn[42]. Nó cũng giúp cho quy trình kiểm soát của tòa án đối với hành pháp dễ dàng hơn. Cuối dùng, việc phân tích chi phí - lợi ích giúp công chúng, những ngƣời đóng thuế, theo dõi, đánh giá hoạt động của các cơ quan chính phủ. Sở dĩ nhƣ vậy vì phân tích chi phí - lợi ích có tính định lƣợng, dễ dàng đánh giá hơn.
Đặc biệt, đối với các nƣớc chuyển đổi từ kinh tế tập trung sang kinh tế thị trƣờng, đây là một công cụ đánh giá, bởi lẽ khi phân tích tổng thể những chi phí và tác động kinh tế của chính sách, pháp luật, việc phân tích chi phí - lợi ích nhằm xác định những hoạt động. Kinh nghiệm của các nƣớc OECD cho thấy cần nâng việc phân tích chi phí - lợi ích thành yêu cầu chính thức trong luật, đƣa hoạt động này vào quy trình lập pháp và quy trình hoạch định, banh hành chính sách[38]. Tuy nhiên, cần lƣu ý, đánh giá chi phí - lợi ích có thể gây mâu thuẫn giữa giá trị kinh tế với những giá trị khác nhƣ quyền của công dân, giá trị chính sách.