7. Kết cấu của luận văn
2.1.1 Thực trạng pháp luật
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, có hiệu lực thi hành ngày 01/01/1997 là văn bản đầu tiên quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam. Tại thời điểm này, thành công lớn nhất của văn bản là bƣớc đầu đã đƣa ra đƣợc một quan niệm về văn bản quy phạm pháp luật, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trình tự, thủ tục về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, là tiền đề để xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy định: khi soạn thảo dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, dự thảo nghị định, ban soạn thảo tiến hành các công việc sau đây: (i) Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án, dự thảo; (ii) Tổ chức nghiên cứu thông tin, tƣ liệu có liên quan đến dự án; (iii) Xây dựng dự thảo; (iv) Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan bằng các hình thức thích hợp lý tuỳ theo tính chất của từng dự án; (vi) Chuẩn bị tờ trình và tài liệu liên quan đến dự án. Tờ trình nêu rõ sự cần thiết phải ban hành, mục đích, yêu cầu, phạm vi, đối tƣợng và nội dung chính của dự án, những vấn đề cần xin ý kiến chỉ đạo và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau… (Điều 26, Điều 61 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996).
Với quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, việc rà soát, hệ thống hoá, tổng kết thực tiễn áp dụng luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định của Chính phủ là yêu cầu bắt buộc ở Việt Nam. Hoạt động này cũng có thể hiểu tƣơng tự nhƣ hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật đã đƣợc ban hành để làm cơ sở đƣa ra quyết định về hiệu lực, hiệu quả áp dụng luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, trên cơ sở đó Quốc hội, Chính phủ quyết định sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật đã đƣợc ban hành, hoặc ban hành một văn bản quy phạm pháp luật mới.
Tuy nhiên, trên thực tế việc thực hiện quy định về rà soát văn bản quy phạm pháp luật, tổng kết thực tiễn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 chỉ mang tính hình thức, trong nhiều trƣờng hợp mang ý chí chủ quan của các nhà xây dựng pháp luật, chƣa thực sự gắn với thực tiễn, hay nói cách khác chƣa xuất phát từ việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đó trên thực tiễn, chƣa phản ánh đƣợc yêu cầu của thực tiễn khi ban hành một văn bản quy phạm pháp luật. Các quy định pháp luật trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 về tổng kết thực tiễn áp dụng luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định cũng nhƣ điều chỉnh việc lấy ý kiến nhân dân, ý kiến của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức hữu quan vào nội dung của dự thảo chỉ mới là các quy định khung, chƣa đƣợc thực hiện tốt trên thực tế. Chính vì thế, ngày 16/12/2002 Quốc hội nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ hai đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002, lần đầu tiên việc lập dự báo tác động kinh tế - xã hội đƣợc đƣa vào nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Theo đó, khoản 2 điều 22 Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đƣợc sửa đổi, bổ sung nhƣ sau: “Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật đƣợc quy định tại Điều 87 của Hiến pháp năm 1992 gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội và đồng thời gửi đến Chính phủ. Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tƣợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; những quan điểm, nội dung chính của văn bản; dự báo tác động pháp luật; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành và điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản. Kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội cũng đƣợc gửi đến Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội và Chính phủ”. Quy định này một lần nữa đƣợc nhắc lại tại khoản 3 Điều 16 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP chƣa có quy định hƣớng dẫn cụ thể về dự báo tác động pháp luật trong giai đoạn lập dự kiến chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh gồm những nội dung gì, phạm vi của dự báo tác động pháp luật đến đâu, cách thức làm nhƣ thế nào và chƣa có quy định về việc trong quá trình xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan soạn thảo văn bản phải lập báo cáo đánh giá tác động của văn bản đó.
Trên thực tế thì hầu nhƣ không có cơ quan nào thực hiện đầy đủ các yêu cầu khi gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nhất là các thông tin về dự báo tác động pháp luật; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành văn bản[2]. Chẳng hạn, trong việc xem xét, thông qua Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh của nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, các đại biểu Quốc hội, hội chỉ đƣợc tiếp cận với tờ trình Quốc hội về dự dự kiến Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI (2002-2007) vào năm 2003. Những thông tin tóm tắt về
dự án và một số thông tin cơ bản về nội dung dự kiến của dự án. Chính vì vậy, có những dự án đƣợc đƣa vào Chƣơng trình khi chƣa có lập luận và thuyết minh một cách rõ ràng về các vấn đề dự kiến cần điều chỉnh, khiến cho quá trình soạn thảo gặp rất nhiều khó khăn[20].
Các số liệu thống kê cho thấy, tỷ lệ hoàn thành Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội trong thời gian vƣa qua còn thấp. Hầu hết các chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh thƣờng không đƣợc hoành thành đƣợc một cách đầy đủ. Mặc dù đã có nhiều nỗ lực thực hiện trong những năm gần đây, nhƣng cũng chỉ mới có hai năm (2005 và 2007), Quốc hội mới hoàn thành đƣợc Chƣơng trình xây dựng văn bản luật đề ra. Tính trung bình, tỷ lệ hoàn thành Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh trong 10 năm của hai nhiệm kỳ Quốc hội khóa X và khóa XI là không cao, chỉ dừng lại ở con số 55,58% so với kế hoạch đặt ra. Mặc dù tỷ lệ hoàn thành các dự án luật là 74,28% có cao hơn so với tỷ kệ hoàn thành dự án pháp lệnh là 36,87% nhƣng nhìn chung, số dự án không đƣợc hoàn thành nhƣ dự kiến còn khá phổ biến (xem ví dụ tại hộp 5). Do việc xây dựng các Chƣơng trình lập pháp không đƣợc thực hiện tốt nên có một số dự thảo luật, pháp lệnh đƣợc chuyển từ chƣơng trình của năm này sang năm khác, nhiệm kỳ này sang nhiệm kỳ khác nhƣng vẫn không đƣợc soạn thảo, thông qua[20].
Hộp 5
Ví dụ điển hình nhất là dự án Luật thanh niên. Dự án luật này đƣợc bắt đầu soạn thảo vào năm 1983, sau đó đƣợc đƣa vào chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh từ năm 1998 nhƣng mãi đến năm 2995 mới đƣợc xem xét, thông qua. Hoặc dự án Pháp lệnh tín ngƣỡng tôn giáo đƣợc đƣa vào Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2000, đƣợc đƣa vào chƣơng trình các băn 2001, 2002, 2003, 2004. Phải trải qua nhiều phiên họp, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội mới thông qua đƣợc Pháp lệnh này[3].
Mong muốn đẩy nhanh tiến độ của hoạt động lập pháp, đƣa hoạt động lập pháp của Quốc hội vào ổn định, có tính kế hoạch cao đã dẫn đến tình trạng việc lập pháp theo chƣơng trình là một đặc thù của hoạt động lập pháp ở nƣớc ta. Chính vì vậy, việc xây dựng và thực hiện chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh thƣờng xuất phát từ cách tiếp cận cơ bản sau: (i) Chỉ có những dự án đƣợc đƣa vào Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh mới đƣợc xem xét, thông qua; và (ii) Những dự án đã đƣợc đƣa vào Chƣơng trình thì nhất thiết phải đƣợc thông qua để bảo đảm kế hoạch đặt ra.
Cách tiếp cận nêu trên đã dẫn đến tình trạng các Bộ, ngành, các tổ chức đều xem việc đƣa tên các dự án luật, pháp lệnh mà mình quan tâm vào chƣơng trình là một ƣu tiên. Đó chính là điều kiện để đảm bảo chắc chắn rằng dự án luật, pháp lệnh do mình chủ trì soạn thảo sẽ đƣợc xem xét, thông qua. Trong khi đó cơ quan soạn thảo chƣa chuẩn bị kỹ lƣỡng về chính sách cần điều chỉnh của văn bản cần soạn thảo, chƣa dự báo đƣợc tác động của văn bản dự kiến đƣợc ban hành đối với sự phát trển kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Do vậy, công việc soạn thảo trở nên mất định hƣớng, hoặc xảy ra tình trạng các ban soạn thảo thiết kế quá nhiều các vấn đề phụ, không cần thiết vào trong văn bản. Đồng thời, khi chính sách lập pháp không đƣợc làm rõ, ban soạn thảo dễ đi đến việc thoả hiệp, dung hoà với các ý kiến góp ý. Hậu quả là chính sách đáng đƣợc đƣa ra để xử lý vấn đề đang phát sinh trong cuộc sống bị lu mờ trong hàng loạt các vấn đề khác. Việc không chuẩn bị kỹ lƣỡng, hoặc không đƣợc thông qua trƣớc chính sách pháp luật cần hoặc không đƣợc chuẩn bị kịp để trình Quốc hội xem xét theo chƣơng trình đã thông qua hoặc chƣa đƣợc chuẩn bị tốt vẫn trình Quốc hội xem xét thảo luận để đảm bảo tiến độ (xem ví dụ tại hộp 6). Trƣờng hợp này đồng nghĩa với chất lƣợng và tính khả thi của dự án luật, pháp lệnh không cao, hoặc không đảm bảo tiến độ xin hoãn
thời điểm trình Quốc hội, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội và các dự án luật, pháp lệnh.
Hộp 6
Chẳng hạn, dự án Luật đăng ký bất động sản đã không làm rõ đƣợc những vấn đề chính sách mà dự án luật đó sẽ điều chỉnh, thể chế hoá; dự án Luật thuế sử dụng đất do cơ quan soạn thảo không đáp ứng đƣợc nhu cầu về tiến độ chuẩn bị nên đƣợc rút khỏi chƣơng trình. Luật bảo hiểm y tế, Luật thủ tục hành chính, Luật công vụ dự kiến sẽ trình Quốc hôi cho ý kiến vào phiên họp cuối năm 2007 nhƣng chƣa hoàn thiện nên xin Quốc hội lùi thời gian trình sang năm 2008.
Có những văn bản pháp luật chƣa thật sự cần ban hành thì lại đƣợc thúc đẩy để ban hành sớm, trong khi có những văn bản thực sự cần ban hành nhƣng do chƣa kịp đƣa vào chƣơng trình, hoặc mới phát sinh nhu cầu từ thực tiễn cuộc sống lại không đƣợc thông qua kịp thời. Điển hình nhƣ dự án Luật giám sát của Quốc hội trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá X. Mặc dù đây là một dự án luật có ý nghĩa lớn đối với hoạt động của Quốc hội và đƣợc nhân dân mong mỏi nhƣng do Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh không xác định rõ vị trí ƣu tiên nên dự án luật này chƣa đƣợc thông qua trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá X[21].
Qua sự phân tích ở trên cho thấy việc xác định rõ chính sách pháp luật cần đƣợc điều chỉnh rõ trong văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng trong việc xác định nội dung của văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, để xác định chính sách pháp luật cần đƣợc điều chỉnh trong văn bản quy phạm pháp luật thì Ban soạn thảo phải thực hiện tốt các công việc khác nhƣ tổng kết thực tiễn thi hành các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành điều chỉnh các vấn đề liên quan đến dự thảo văn bản đang soạn thảo; xin ý kiến của nhân dân và các cơ quan, Bộ, ngành hữu quan, các đối tƣợng chịu sự
tác động của văn bản trong quá trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh; đánh giá, dự báo tác động của văn bản quy phạm pháp luật sắp đƣợc ban hành đến sự phát triển kinh tế xã hội, để từ đó xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo phƣơng án tối ƣu nhất.
Mặc dù yêu cầu tổng kết thực tiễn áp dụng văn bản quy pham pháp luật hiện hành đã đƣợc đặt ra từ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, yêu cầu lập dự báo tác động pháp luật của một đạo luật đã đƣợc quy định trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002, nhƣng rất ít văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình xây dựng thực hiện tốt các yêu cầu này.