5. Kết cấu của luận văn
2.1.2.2.Chính sách phát triểndu lịch
Nhà nước đã ban hành chính sách thúc đẩy du lịch phát triển, trong đó khẳng định phát triển du lịch Việt Nam thành ngành kinh tế mũi nhọn. Nhiều chính sách phát triển du lịch đã được triển khai và đem lại những hiệu quả tích cực, góp phần làm tăng nhanh lượng khách quốc tế đến Việt Nam, hiện đại hóa các hoạt động du lịch. Các chính sách phát triển du lịch tập trung chủ yếu vào các nội dung sau:
- Nhà nước khuyến khích người dân trong nước đi du lịch thông qua việc đẩy mạnh đầu tư cơ sở hạ tầng du lịch, phát triển các loại hình du lịch phục vụ khách du lịch nội địa, đơn giản hóa các thủ tục cấp phép hộ chiếu, xuất nhập cảnh cho công dân Việt Nam ra nước ngoài du lịch.
- Nhà nước ban hành các chính sách nhằm tăng cường thu hút và tạo điều kiện thuận lợi cho khách quốc tế vào Việt Nam. Đến năm 2006, Việt Nam miễn thị thực cho công dân 46 quốc gia mang hộ chiếu ngoại giao, hộ chiếu công vụ trên cơ sở các hiệp định song phương, đa phương đã cam kết [31]. Ngoài ra, Việt Nam đơn phương miễn thị thực không phân biệt hộ chiếu cho công dân của nước ASEAN, Na Uy, Thụy Điển, Phần Lan, Đan Mạch, Nhật, Hàn Quốc…trong vòng 15 ngày nếu đáp ứng một số điều kiện nhất định. Đối tượng khách quốc tế là doanh nhân các nền kinh tế APEC, khách Việt kiều cũng được áp dụng nhiều thuận lợi về visa và các chính sách khác. Ngoài ra, chính sách thu hút khách khác còn được áp dụng trong một số trường hợp cụ thể như: miễn visa 15 ngày cho khách du lịch tới đảo Phú Quốc, cho
phép công dân Trung Quốc vào các tỉnh, thành của Việt Nam du lịch bằng giấy thông hành, cho phép khai thác khách du lịch Thái Lan vào Việt Nam theo các tour caravan, cấp thẻ miễn visa cho doanh nhân các nền kinh tế APEC. Các thủ tục xuất, nhập cảnh, lưu trú đối với công dân nước ngoài tại Việt Nam cũng thay đổi theo hướng thuận lợi và đơn giản hóa.
- Khuyến khích các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước đầu tư phát triển du lịch thông qua việc ban hành các chính sách ưu đãi về đất đai, tài chính, tín dụng cho các tổ chức cá nhân trong và ngoài nước. Nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ du lịch, Nhà nước ưu đãi về thuế đối với việc nhập khẩu phương tiện cao cấp phục vụ cho việc vận chuyển khách du lịch, trang thiết bị chuyên dùng hiện đại cho cơ sở lưu trú du lịch hạng cao và khu du lịch quốc gia. Đối với một số khu kinh tế đặc thù như Phú Quốc, Nhơn Hội, Chân Mây, Lao Bảo... có những chính sách ưu đãi đầu tư riêng. Trong đó, nhà nước đặc biệt chú trọng thu hút đầu tư vào các lĩnh vực như: nghiên cứu, đầu tư, xây dựng sản phẩm du lịch mới, hiện đại hóa hoạt động du lịch; đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng du lịch, cơ sở vật chất- kỹ thuật du lịch, đa dạng hóa các loại hình dịch vụ; đầu tư vào các lĩnh vực bảo vệ và tôn tạo tài nguyên, môi trường du lịch; tuyên truyền xúc tiến quảng bá; đào tạo và phát triển nguồn nhân lực du lịch; Phát triển du lịch ở vùng sâu, vùng xa, nơi có điều kiện kinh tế khó khăn…
- Nhà nước cũng đã chú trọng việc đầu tư ngân sách cho xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị du lịch, khu du lịch, điểm du lịch; công tác tuyên truyền, quảng bá du lịch; bảo vệ tôn tạo tài nguyên du lịch và môi trường du lịch; nghiên cứu ứng dụng khoa học công nghệ; đào tạo bồi dưỡng nguồn nhân lực du lịch; quy hoạch du lịch… Trong giai đoạn 2001-2005, Nhà nước đã đầu tư 2.146 tỷ đồng cho phát triển kết cấu hạ tầng, cơ sở vật chất - kỹ thuật du lịch, 63 tỉnh thành trên cả nước đã được thụ hưởng nguồn kinh phí này và có tác dụng như nguồn vốn “mồi” để thu hút thêm đầu tư từ các thành phần kinh tế khác [28]. Chương trình Hành động Quốc gia về du lịch giai đoạn 2000 - 2005, Nhà nước đã dành 112,506 tỷ đồng cho 4 nội dung chính: Tuyên truyền, quảng bá và xúc tiến du lịch; Đa dạng hóa, nâng cao chất lượng sản phẩm; Đẩy mạnh phối hợp liên ngành, khuyến khích các hoạt động du lịch; Tăng cường QLNN về du lịch. Trong đó 34 % nguồn kinh phí được chuyển về cho các địa phương. Hiện nay, Chương trình Hành động Quốc gia về du lịch giai đoạn 2006 -
- Tăng cường tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc về cơ chế, chính sách có tính liên ngành và để thúc đẩy phát triển du lịch, Ban Chỉ đạo Nhà nước về du lịch đã được thành lập với thành phần gồm Phó Thủ tướng Chính phủ làm trưởng ban, TCDL là cơ quan thường trực và các Bộ, ngành liên quan11. Ban được thành lập với mục đích giúp Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo và điều phối các hoạt động của các Bộ, ngành và địa phương trong xây dựng và tổ chức triển khai thực hiện các kế hoạch, chương trình quốc gia về phát triển du lịch trong từng giai đoạn; giúp giải quyết những vấn đề liên ngành, những vướng mắc giữa các Bộ, ngành và địa phương trong quá trình thực hiện các kế hoạch, chương trình du lịch nêu trên cũng như các vướng mắc liên quan đến chính sách, pháp luật của Nhà nước về phát triển du lịch; giúp Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, hướng dẫn và kiểm tra đôn đốc các Bộ, ngành và địa phương liên quan trong việc xây dựng triển khai các kế hoạch, chương trình cụ thể về phát triển du lịch trong phạm vi ngành, địa phương phù hợp với kế hoạch, chương trình du lịch quốc gia. Một số vấn đề đã được Ban Chỉ đạo Nhà nước về du lịch đề xuất phương hướng giải quyết và đã phát huy hiệu quả như đơn phương miễn visa cho khách du lịch ở một số thị trường trọng điểm, cho phép khách du lịch Thái Lan đưa ô tô “tay lái nghịch” vào Việt Nam, cho phép khách Trung Quốc sử dụng giấy thông hành xuất nhập cảnh vào Việt Nam du lịch…
Tuy nhiên, hiện nay, các chính sách phát triển du lịch chưa đồng bộ, cụ thể và chưa được áp dụng linh hoạt. Đối với một số hoạt động xúc tiến quảng bá, quy hoạch du lịch, xây dựng chiến lược, kế hoạch, pháp luật du lịch… cần phải thuê các chuyên gia nước ngoài thực hiện nhưng niện nay chưa có quy chế thuê nước ngoài. Nguồn vốn phát triển du lịch hạn chế nhưng chưa có cơ chế tạo nguồn linh hoạt. Lợi ích do du lịch mang lại cho các ngành khác như thương mại, nông nghiệp, thủy sản, dịch vụ… là rất lớn, nhưng việc xác định tỉ lệ đóng góp của du lịch trong các ngành khác chưa cụ thể. Trong khi ở một số quốc gia như Thái Lan, Singapore, Malaixia có chính sách tạo nguồn cho phát triển du lịch từ việc trích tỉ lệ thu nhập của các ngành thương mại, hàng không, nông nghiệp... Tại Singapore, nguồn quỹ cho xúc tiến quảng bá du lịch được trích tỉ lệ nhất định từ chi tiêu của khách quốc tế tại nước này. Các chính sách phối hợp liên ngành tạo sự liên kết cho phát triển du lịch chưa được thực hiện hiệu quả.
Một số chính sách phát triển du lịch đã được ban hành, được quy định trong các văn bản pháp luật du lịch, nhưng chậm được triển khai nên các chính sách không phát huy được hiệu quả. Nhà nước có chính sách khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi để đầu tư vào một số lĩnh vực du lịch song do việc ban hành các chính sách khuyến khích đầu tư không được ban hành cho từng lĩnh vực mà phải nằm trong hệ thống pháp luật chung về đầu tư nên việc cụ thể hóa các chính sách về đầu tư đối với những lĩnh vực du lịch chưa có sự nhất quán. Nghị định 51/1999/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật Khuyến khích đầu tư trong nước (sửa đổi) không đưa đầu tư cho du lịch vào danh mục ngành nghề được hưởng ưu đãi đầu tư. Nghị định 35/2002/NĐ-CP sửa đổi đã xác định một số lĩnh vực đầu tư du lịch được hưởng ưu đãi bao gồm đầu tư xây dựng khu du lịch quốc gia, khu du lịch sinh thái; vườn quốc gia; đầu tư xây dựng khu công viên văn hoá (có các hoạt động thể thao, vui chơi, giải trí), nhưng việc xác định danh mục ngành nghề như vậy mới chỉ thể hiện được một phần các lĩnh vực du lịch cần ưu tiên đầu tư và không phù hợp với đặc thù của ngành Du lịch. Việc thành lập Quỹ phát triển du lịch chưa được triển khai do vướng với nhiều quy định khác có liên quan.
Do chính sách đầu tư du lịch có liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau như đầu tư, đất đai, ưu đãi thuế, tín dụng, tài chính... nên việc cụ thể hóa và triển khai các chính sách này cần có sự phối hợp của các bộ, ngành liên quan và cần được thể hiện trong các văn bản pháp luật chuyên ngành. Tuy nhiên, việc phối hợp liên ngành để triển khai chính sách phát triển du lịch gặp nhiều khó khăn. Ban Chỉ đạo Nhà nước về du lịch được thành lập nhằm giải quyết những vướng mắc có tính chất liên ngành nhưng không quyết định được các vấn đề về các chính sách, cơ chế. Một số vấn đề đã được TCDL đề xuất nhưng chưa được giải quyết kịp thời như: thành lập văn phòng đại diện du lịch ở nước ngoài; thuê chuyên gia, tư vấn nước ngoài thực hiện xúc tiến du lịch; thành lập Quỹ hỗ trợ phát triển du lịch; áp dụng chính sách hoàn thuế cho khách du lịch tại cửa khẩu; tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp du lịch...
Ngoài ra, nhiều địa phương còn áp dụng các chính sách ưu đãi đầu tư riêng cho phát triển du lịch, nên việc triển khai chính sách phát triển du lịch nhiều khi không thống nhất và phụ thuộc vào chính sách của các địa phương.
Trong bối cảnh HNKTQT, du lịch Việt Nam cần nhiều chính sách mang tính đột phá, linh hoạt để đạt được những mục tiêu đề ra trong Chiến lược Phát triển du lịch Việt Nam: “Phát triển du lịch thực sự là ngành kinh tế mũi nhọn trên cơ sở khai thác có hiệu quả lợi thế về điều kiện tự nhiên, sinh thái, truyền thống văn hóa, lịch sử, huy động tối đa nguồn lực trong nước và tranh thủ sự hợp tác hỗ trợ quốc tế, góp phần CNH-HĐH đất nước. Từng bước đưa nước ta trở thành trung tâm du lịch tầm cỡ trong khu vực, phấn đấu đến sau năm 2010, du lịch Việt Nam được xếp vào nhóm các quốc gia có ngành du lịch phát triển trong khu vực”.
2.2. QLNN về tài nguyên, môi trƣờng du lịch
2.2.1. Mặt tích cực trong QLNN về tài nguyên, môi trường du lịch
- Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý tài nguyên và môi trường du lịch ngày càng hoàn thiện. Luật Du lịch khẳng định “Tài nguyên du lịch phải được bảo vệ, tôn tạo và khai thác hợp lý để phát huy hiệu quả sử dụng và bảo đảm phát triển bền vững. Nhà nước thống nhất quản lý tài nguyên du lịch trong phạm vi cả nước, có chính sách và biện pháp để bảo vệ, tôn tạo và khai thác hợp lý tài nguyên du lịch” [11]. Ngoài ra, các văn bản quy phạm pháp luật khác liên quan đến quản lý tài nguyên và môi trường du lịch được ban hành như Luật Bảo vệ tài nguyên và môi trường 2005, Quy chế 02/2003 về bảo vệ môi trường du lịch; Chỉ thị 07/2000 về việc tăng cường trị an, vệ sinh môi trường tại các điểm du lịch… đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc thống nhất quản lý, khai thác, bảo vệ, tôn tạo tài nguyên và môi trường du lịch trong phạm vi cả nước. Các văn bản quản lý trên, đã quy định cụ thể về trách nhiệm của các đối tượng tham gia hoạt động du lịch, trách nhiệm của chính quyền các cấp, trách nhiệm phối hợp của các ngành chức năng trong việc bảo vệ tài nguyên, môi trường du lịch.
- Nhà nước đề ra nguyên tắc và các biện pháp phát triển du lịch bền vững theo hướng du lịch văn hóa, lịch sử, sinh thái. Chú trọng công tác bảo tồn, tôn tạo, phát huy giá trị tài nguyên du lịch. Nhà nước hỗ trợ ngân sách và ưu tiên các tổ chức và các cá nhân đầu tư vào bảo vệ, tôn tạo tài nguyên và môi trường du lịch. Các hoạt động tuyên truyền, nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành, chính quyền địa phương, cộng đồng dân cư trong việc khai thác, bảo vệ tài nguyên và môi trường du lịch được tích cực triển khai.
- Công tác điều tra, thống kê, đánh giá, phân loại tài nguyên và môi trường du
lịch góp phần định hướng cho công tác quy hoạch và phát triển đa dạng các loại hình du lịch phù hợp với quy hoạch tổng thể và chiến lược phát triển du lịch Việt Nam; nhiều đối tượng tài nguyên được quản lý và khai thác hiệu quả, hợp lý, các địa phương chú trọng phát huy lợi thế về tài nguyên du lịch, xây dựng các sản phẩm du lịch có giá trị đặc sắc.
- Sự phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên, môi trường du lịch đã tạo sự chủ động cho chính quyền các cấp trong việc thực thi các biện pháp quản lý tài nguyên và môi trường du lịch trên địa bàn trên cơ sở cụ thể hóa các quy định chung của nhà nước. Nhiều địa phương đã đưa ra được những giải pháp quan trọng có tính khả thi, phù hợp với thực tế góp phần giảm thiểu những tác động tiêu cực của hoạt động du lịch đối với tài nguyên và môi trường du lịch trên địa bàn. Môi trường du lịch tự nhiên và nhân văn ở nhiều địa phương có sự cải thiện, nhiều tệ nạn gây phiền hà cho khách tại nhiều điểm du lịch được giải quyết dứt điểm.
2.2.2. Những tồn tại trong QLNN về tài nguyên, môi trường du lịch
- Sự chồng chéo trong phân cấp QLNN về tài nguyên và môi trường du lịch dẫn đến việc triển khai các hoạt động khai thác, bảo vệ, tôn tạo tài nguyên và môi trường du lịch gặp nhiều khó khăn. Các yếu tố tài nguyên, môi trường du lịch luôn gắn liền với các điều kiện lịch sử-văn hoá, kinh tế-xã hội và thường được khai thác đồng thời cho các mục đích khác nhau. Hệ thống tài nguyên tự nhiên và nhân văn nói chung và tài nguyên du lịch nói riêng là đối tượng chịu sự quản lý của nhiều ngành, nhiều cấp. Bộ Tài nguyên Môi trường quản lý, quy hoạch chung đối với tài nguyên và môi trường tự nhiên. Bộ Văn hóa Thông tin quản lý chung đối với các dạng tài nguyên nhân văn, bao gồm: di tích lịch sử, di tích cách mạng, di tích chiến tranh, lễ hội; làng nghề truyền thống; sinh hoạt văn hóa truyền thống, hệ thống bảo tàng, các dạng nhà cổ, các loại hình nghệ thuật biểu diễn truyền thống, các khu rừng có dấu ấn văn hóa lịch sử… Bộ Nông nghiệp Phát triển Nông thôn quản lý đối với vườn quốc gia, khu bảo tồn tự nhiên, khu dự trữ sinh quyển, sông suối, hồ, đầm phá… Bộ Công nghiệp quản lý mỏ nước khoáng, nước nóng, phát triển các cảng biển… Bộ Thủy sản quản lý, khai thác nguồn nước mặt tại các bờ biển, sông ngòi phục vụ cho các mục đích nuôi trồng thủy hải sản… Bộ Quốc phòng quản lý rừng
văn hóa lịch sử và môi trường, hang động, một số đảo, quần đảo, một số di tích cách mạng, di tích chiến tranh, bảo tàng quân đội. Ngoài ra, tài nguyên và môi trường du lịch còn chịu sự quản lý của chính quyền địa phương các cấp. Ngành Du lịch chỉ tham gia quản lý tài nguyên trong phạm vi khu du lịch đã được quy hoạch12. Tuy nhiên, trên thực tế, một số khu du lịch đã được quy hoạch nhưng nhiều đối tượng tài nguyên, môi trường du lịch vẫn thuộc quyền quản lý của các ngành khác.