nhà nước.
1.2.1.1.Khái niệm thanh tra
Khái niệm “Thanh tra” (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ gốc La tinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một đối tượng nhất định. Theo Từ điển pháp luật Anh - Việt, thanh tra “là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra”[49,9]. Theo Từ điển tiếng Việt: “thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc
làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”. Với nghĩa này, Thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định”. Trên cơ sở cách tiếp cận như vậy công tác thanh tra có những đặc điểm sau đây:
a) Thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước:
Thanh tra là một chức năng, là một giai đoạn của chu trình quản lý nhà nước, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước, “quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai”[49,10]
.
Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (đề ra đường lối, chủ trương, quy định thẩm quyền của các cơ quan Thanh tra, sử dụng các kết quả, các thông tin từ phía các cơ quan Thanh tra). Mặt khác, hoạt động chấp hành của quản lý nhà nước thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình thực hiện các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan có thẩm quyền.
b) Thanh tra luôn mang tính quyền lực nhà nước:
Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng của quản lý nhà nước. Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Khi nhấn mạnh tính quyền lực của các tổ chức Thanh tra, Lênin nói: “Thanh tra thiếu quyền lực là thanh tra suông”.
Có thể nói, thanh tra là một hoạt động luôn luôn mang tính quyền lực nhà nước. Chủ thể tiến hành thanh tra luôn luôn là cơ quan nhà nước. Thanh tra (với tư cách là một danh từ chỉ cơ quan có chức năng này) luôn luôn áp dụng quyền năng của Nhà nước trong quá trình tiến hành hoạt động của mình
và nó nhân danh Nhà nước khi áp dụng quyền năng đó. Nói cách khác, thanh tra là sản phẩm của Nhà nước. Thanh tra chỉ xuất hiện từ khi Nhà nước ra đời trong lịch sử và nó cũng sẽ tiêu vong cùng với sự tiêu vong của Nhà nước.
Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện ở chỗ các cơ quan Thanh tra nhà nước đều có quyền hạn được xác định và khả năng thực hiện những quyền hạn đó:
- Kiến nghị với người ra quyết định thanh tra áp dụng các biện pháp theo thẩm quyền để bảo đảm thực hiện nhiệm vụ của Đoàn thanh tra;
- Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra; khi cần thiết có thể tiến hành kiểm kê tài sản của đối tượng thanh tra liên quan đến nội dung thanh tra;
- Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu đó;
- Yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp hoặc sử dụng trái pháp luật khi xét thấy cần ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp luật hoặc để xác minh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý;
- Quyết định niêm phong tài liệu của đối tượng thanh tra khi có căn cứ cho rằng có vi phạm pháp luật;.
- Tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân;
- Kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang công tác
với cơ quan thanh tra hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra (Điều 39 Luật Thanh tra).
Từ những phân tích nêu trên có thể khái quát khái niệm thanh tra như sau:
“Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là hoạt
động kiểm tra, xem xét việc làm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân; thường được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, nhằm kết luận đúng, sai, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân”[49,32]
.
1.2.1.2. Tư tưởng Hồ Chí Minh về vị trí, vai trò, mục của công tác thanh tra.
Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn quan tâm, chỉ đạo công tác thanh tra, Người coi lĩnh vực công tác này của Đảng và Nhà nước là góp phần bảo vệ thành quả cách mạng và phát triển kinh tế, phát huy dân chủ. Những quan điểm, tư tưởng Hồ Chí Minh về kiểm tra, thanh tra có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong sự lãnh đạo của Đảng, trong quản lý Nhà nước nói chung và trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra nói riêng.
Vị trí, vai trò quan trọng của công tác thanh tra được thể hiện trong nhiều bài viết, bài nói, chỉ thị của Hồ Chủ tịch. Tại Hội nghị tổng kết thanh tra toàn miền Bắc tháng 4 năm 1957, Hồ Chủ tịch căn dặn “cán bộ thanh tra giúp trên hiểu biết tình hình địa phương và cấp dưới, đồng thời cũng giúp cho các cấp địa phương kịp thời sửa chữa, uốn nắn nếu làm sai, hoặc làm chậm. Cho nên trách nhiệm của công tác thanh tra là quan trọng”[30,36]
Công tác thanh tra là một biện pháp quan trọng trong việc ngăn ngừa, phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật. Chủ tịch Hồ Chí Minh cho rằng công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý mà thiếu sự kiểm tra, thanh tra thì sẽ dẫn đến bệnh quan liêu, tham ô, lãng phí và chỉ có tăng cường kiểm tra, kiểm soát thì mới chống được các tệ nạn này. Người nói “muốn chống bệnh quan liêu, bệnh bàn giấy; muốn biết các nghị quyết có được thi hành không, thi hành có đúng không; muốn biết ai ra sức làm, ai làm cho qua chuyện, chỉ có một cách là khéo kiểm soát”[25, 287]
. Thông qua công tác thanh tra, kiểm tra mới biết chủ trương, nghị quyết của Đảng, cơ chế, chính sách của Nhà nước đi vào cuộc sống ra sao? Có được thực hiện đầy đủ hay không? Cũng qua việc thường xuyên thanh tra, kiểm tra mà các nhà lãnh đạo, quản lý có được những thông tin phản hồi từ thực tế cuộc sống, đó là những dữ liệu quan trọng để đề ra những chủ trương, chính sách sát hợp với đòi hỏi của thực tiễn.
“Thanh tra là tai mắt của trên, là người bạn của dưới” đây là quan điểm có ý nghĩa chỉ đạo thực tiễn rất sâu sắc, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ vị trí và vai trò đặc biệt của thanh tra trong hoạt động của nhà nước và đời sống xã hội. “Thanh tra là tai mắt của trên” nghĩa là một bộ phận cấu thành hữu cơ của quản lý nhà nước, là phương tiện nhận thức của quá trình quản lý nhà nước, giữa chúng không có khoảng cách. Thông qua kiểm tra, thanh tra giúp cho người lãnh đạo, quản lý cấp trên thấy được những yếu kém, thiếu sót, những điểm chưa phù hợp, thiếu đồng bộ của đường lối chính sách, của hệ thống pháp luật, đánh giá được năng lực, trách nhiệm điều hành và quản lý của người lãnh đạo, quản lý cấp dưới, đánh giá một cách đầy đủ, đúng đắn nơi nào, cá nhân nào làm tốt hoặc làm chưa tốt để biểu dương, uốn nắm kịp thời. Bên cạnh đó, thanh tra chính là người bạn giúp người lãnh đạo quản lý cấp dưới nhìn thấy, biết được, phát hiện và chỉ cho họ thấy được những việc họ
làm đúng, làm tốt để tiếp tục phát huy, những việc làm sai, làm không đầy đủ, làm thiếu trách nhiệm để họ khắc phục sửa chữa nâng cao năng lực và trách nhiệm. Như vậy, thanh tra chính là người bạn, người giúp đỡ nhà lãnh đạo quản lý cấp dưới trong quá trình thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước, là
“người bạn của dưới”.
1.2.1.3. Vị trí, vai trò và mục đích thanh tra trong giai đoạn hiện nay ở Việt nam
Trong giai đoạn đổi mới xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay, để nâng cao hiệu quả hoạt động của các tổ chức thanh tra nói chung và thanh tra chống tham nhũng nói riêng, đòi hỏi phải xác định đúng vai trò, vị trí của công tác thanh tra.
a) Vị trí, vai trò của công tác thanh tra
Từ khi thành lập đến nay, các tổ chức Thanh tra nhà nước luôn luôn được xác định là cơ quan, là bộ phận của bộ máy hành chính nhà nước, của Chính phủ, có chức năng kiểm soát các cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước. Toàn bộ các văn bản pháp luật từ trước đến nay có đề cập đến vị trí của tổ chức Thanh tra đều xác định các tổ chức Thanh tra nhà nước là cơ quan nằm trong các cơ quan hành chính nhà nước, thuộc hệ thống hành pháp. Khoản 2 Điều 10 Luật Thanh tra tiếp tục khẳng định: “Cơ quan thanh tra nhà nước chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trưởng cơ quan quản lý
nhà nước cùng cấp”
- Thanh tra là nội dung không thể thiếu của quản lý nhà nước, là một giai đoạn trong chu trình quản lý, có vai trò kiểm định, đánh giá hiệu quả của quản lý nhà nước. Thanh tra có sứ mạng đề xuất các kiến nghị nhằm khắc phục kịp thời những sơ hở yếu kém, những biện pháp đổi mới và nâng cao hiệu quả quản lý, sửa đổi cơ chế, chính sách nhằm quản lý tốt hơn, hiệu quả
hơn. Chính vì vậy, trong hoạt động quản lý nhà nước phải có thanh tra và thanh tra phải phục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước. Đặc biệt trong giai đoạn đổi mới mà trọng tâm là đổi mới nền kinh tế thì vai trò của công tác thanh tra ngày càng cần thiết và quan trọng để quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa
- Thanh tra là phương thức bảo đảm trật tự, kỷ cương trong quản lý, góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Với chức năng giám sát hoạt động của các đối tượng bị quản lý, bao gồm giám sát việc chấp hành chính sách pháp luật, chức trách, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước và công chức nhà nước, việc chấp hành chính sách, pháp luật của các tổ chức, cá nhân và các đối tượng khác chịu sự quản lý của Nhà nước, thanh tra sẽ kịp thời phát hiện những sai phạm và đề xuất các biện pháp xử lý. Việc phát hiện kịp thời các hành vi sai phạm của các đối tượng bị quản lý sẽ bảo đảm trật tự, kỷ cương pháp luật trong hoạt động quản lý
- Hoạt động thanh tra trong thời kỳ mới còn góp phần bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân. Việc kiểm tra, giám sát đối với cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước là phương thức thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân. Với chức năng tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân, hỗ trợ ban thanh tra nhân dân hoạt động, tổ chức thanh tra nhà nước tạo điều kiện để nhân dân thực hiện quyền dân chủ của mình. Qua việc xem xét, kết luận và kiến nghị giải quyết khiếu nại, tố cáo, các tổ chức thanh tra giúp Đảng và Nhà nước phát hiện kịp thời những vi phạm của cán bộ, công chức, loại trừ những biểu hiện quan niêu, cửa quyền, mất dân chủ, thiếu công bằng, từ đó có các biện pháp xử lý, khắc phục, góp phần xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước. Với ý nghĩa này, thanh tra không chỉ là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước mà còn là nhu cầu khách quan của nhân dân.
b) Mục đích của hoạt động Thanh tra
Luật thanh tra được Quốc hội khóa XI thông qua tại kỳ họp thứ 5 ngày 15 tháng 6 năm 2004 xác định: “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác
của pháp luật…” (Điều 4 Luật Thanh tra). Quy định này khẳng định rõ vị trí
của thanh tra trong quản lý hành chính: Thanh tra là chức năng, thiết yếu của quản lý nhà nước, thông qua đó, chủ thể quản lý xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý của mình để đề ra biện pháp xử lý thích hợp. Cơ quan thanh tra chỉ thực hiện thanh tra đối với “…cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp” (Điều 2 Luật Thanh tra) và chỉ “…thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ…”.
“Hoạt động thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi
vi phạm pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi
ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” (Điều 3 Luật thanh tra). Có thể
thấy rằng hoạt động thanh tra có nhiều mục đích: mục đích chủ yếu, mục đích trực tiếp, mục đích gián tiếp. Quy định này cũng thể hiện theo trật tự đó, xác định mục đích của công tác thanh tra nhằm:
- Phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật. Đây là
mục tiêu chủ yếu, trực tiếp của hoạt động thanh tra. Thanh tra là hoạt động
định quản lý được chấp hành, bảo đảm mọi hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân tuân thủ theo đúng quy định của pháp luật. Tính chất thường xuyên của hoạt động thanh tra có tác dụng phòng ngừa các vi phạm pháp luật, bởi các cuộc thanh tra thường chỉ rõ những sai phạm, lệch lạc cần phải chấn chỉnh trong hoạt động của các đối tượng thanh tra. Hoạt động thanh tra cũng có tính chất răn đe đối với những người có ý định vi phạm pháp luật.
- Phát hiện các vi phạm pháp luật cũng là một mục tiêu quan trọng của
hoạt động thanh tra. Hoạt động thanh tra là xem xét các việc làm của các tổ
chức, cá nhân trên cơ sở những quy định của pháp luật và tìm ra những việc làm vi phạm và những người sai phạm để đánh giá tính chất, mức độ vi phạm, từ đó kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm. Trong tình hình các vụ vi phạm pháp luật trong hoạt động quản lý diễn ra phổ biến như hiện nay thì phát hiện vi phạm pháp luật để xử lý là một trong những nhiệm vụ quan trọng và là mục đích của hoạt động thanh tra.
- Phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để
kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục.