6. Quản lý chi tiêu công
6.4. Yêu cầu đối với PEM hiệu quả
Là một trong những nội dung cơ bản của công cuộc cải cách hành chính quốc gia, việc cải cách tài chính công nói chung và cải cách chi tiêu công nói riêng phải đảm bảo những tiêu chuẩn chung của một nền hành chính Nhà nước có hiệu quả và hiệu lực. Nhận thức về vai trò của Chính phủ đối với sự phát triển đã nhấn mạnh đến việc phải có một cơ chế điều hành quốc gia hiệu quả.
Điều hành quốc gia (governance) được hiểu là cách sử dụng quyền lực để quản lý các nguồn lực kinh tế - xã hội của một quốc gia cho sự phát triển. Theo cách hiểu đó, điều hành quốc gia không chỉ đơn thuần là công tác quản lý Nhà nước của Chính phủ, mà còn bao hàm sự đóng góp của khu vực tư nhân và các tổ chức đoàn thể xã hội cũng như quần chúng (mà ngôn ngữ hiện nay gọi là xã hội dân sự). Một cơ chế điều hành quốc gia hiệu quả phải đáp ứng được bốn yêu cầu; tính trách nhiệm, tính minh bạch, tính tiên liệu và sự tham gia của xã hội. Bốn yêu cầu đó được cụ thể hóa trong công tác PEM như sau:
quan cung ứng dịch vụ và công chức nhà nuớc phải có trách nhiệm thực hiện những nhiệm vụ nằm trong bổ phận của mình và giải trình những kết quả do quyết định mà mình đưa ra. Tính trách nhiệm gồm hai bộ phận cấu thành. Thứ nhất là trách nhiệm giải trình. Các cơ quan sử dụng ngân sách Nhà nước phải có trách nhiệm báo cáo định kỳ về việc đã sử dụng công quỹ vào việc gì và đạt được kết quả như thế nào. Trách nhiệm giải trình ở đây không chỉ dừng lại ở việc có những báo cáo hình thức theo quy định, mà còn bao hàm cả việc sẵn sàng trả lời mọi chất vấn của mọi đối tượng trong xã hội về việc chi tiêu của mình. Bộ phận thứ hai trong tính trách nhiệm là phải lường trước được những tác động có thể xảy ra khi đưa ra các quyết định chi tiêu.
Tính trách nhiệm cũng gồm hai khía cạnh. Trách nhiệm đối nội là trách nhiệm đối với các cơ quan chủ quản cấp trên, trong đó mọi cán bộ công chức đều phải chịu sự đánh giá của cơ quan cấp trên về kết quả hoạt động của mình, và mọi quyết định khen thưởng, đề bạt hay kỷ luật đều phải dựa trên kết quả hoạt động của cá nhân. Trách nhiệm đối ngoại là trách nhiệm của các cán bộ và cơ quan công quyền đối với các tổ chức, cơ quan khác và người dân.
Đề cao tính trách nhiệm trong PEM nghĩa là buộc các cơ quan công quyền phải cân nhắc kỹ khi chi tiêu bằng tiền công quỹ. Điều đó sẽ giúp chi tiêu công cộng đạt hiệu quả cao hơn.
Tính minh bạch. Tính minh bạch có nghĩa là mọi thông tin về tài chính và ngân sách đều phải được công khai hoá. Đây là một yêu cầu dễ hiểu vì người dân, với tư cách là người đóng thuế để Chính phủ chi tiêu cho các hoạt động vì lợi ích chung, có quyền được biết tiền thuế do mình đóng góp được chi tiêu như thế nào. Minh bạch tài chính ở đây không chỉ có nghĩa là các thông tin về ngân sách được công bố, mà chúng còn phải được công bố một cách kịp thời, đáng tin cậy và dễ hiểu. Có như vậy mới đảm bảo mọi tầng lớp dõn cư đều cú thể tham gia theo dừi và giỏm sỏt chi tiờu cụng.
Tính tiên liệu. Tính tiên liệu nói tới mọi luật lệ hay quy định về chi tiêu cụng đều phải rừ ràng, cú bỏo trước và được thực thi một cỏch thống nhất, cú
dựng kế hoạch chi tiêu của mình một cách phù hợp với chiến lược quốc gia và khu vực tư nhân cũng thiếu một chỉ báo quan trọng về ý đồ và chiến lược phát triển của Chính phủ để điều chỉnh các quyết định sản xuất và đầu tư của mình.
Sự tham gia của xã hội. Tất cả mọi đối tượng chịu tác động hoặc có liên quan đến các chương trình chi tiêu đều phải được sử dụng những kênh để có tiếng nói của mình trong việc xây dựng, thực hiện và giám sát đánh giá các chương trình chi tiêu. Có như vậy mới đảm bảo các chương trình chi tiêu đó thực sự đáp ứng được mong đợi của những người thụ hưởng và đảm bảo ng- ười dân thực sự được biết, được bàn và được kiểm tra hoạt động của Chính phủ.
5. Quy trình ngân sách
Để thấy được một cách khái quát về toàn bộ quy trình quản lý chi tiêu công, đến đây chúng ta chuyển qua xem xét một quy trình ngân sách tổng quát và các vấn đề cơ bản cần quan tâm trong từng khâu của quy trình đó.
5.1. Ngân sách và soạn lập ngân sách
Chính phủ nói chung bao gồm tất cả các cấp chính quyền và mỗi cấp chính quyền đều có một ngân sách riêng. Để đảm bảo tính trách nhiệm và kiểm soát tài chính thì tất cả hoạt động tài chính của mọi cơ quan tổ chức do Chính phủ điều hành đều phải được tổng hợp thành một ngân sách chung gọi là ngân sách nhà nước. Ngân sách phải có tính toàn diện, tức là bao gồm tất cả các khoản thu - chi của mọi cấp chính quyền, hay nói cách khác các khoản mục ngoài ngân sách, các tài khoản đặc biệt hay những khoản chi tiêu được tài trợ bằng nguồn vốn nước ngoài đều phải phản ánh trong ngân sách nhà nư- ớc.
Quy trình ngân sách bắt đầu bằng việc soạn lập ngân sách. Quá trình soạn lập ngân sách nhằm ba mục tiêu chính: (i) đảm bảo ngân sách phù hợp với các chính sách kinh tế vĩ mô và giới hạn về nguồn lực; (ii) phân bổ nguồn lực phù hợp với các chính sách của Chính phủ, và (iii) tạo điều kiện để quản lý tốt quá trình hoạt động của các cơ quan hành chi.
Chính phủ, việc soạn lập ngân sách phải đảm bảo mối quan hệ gắn kết với quá trình hoạch định chính sách trong cơ quan Chính phủ và xây dựng những kênh lấy ý kiến quần chúng. Muốn vậy, soạn lập ngân sách phải bắt đầu từ khuôn khổ kinh tế vĩ mô, tức là phải dựa vào những dự báo thực tiễn về tình hình kinh tế vĩ mô, khả năng tăng trưởng và huy động nguồn thu cũng như các mục tiêu tài khoá khác. Đồng thời, các giới hạn về tài chính cũng phải đ- ược đưa vào quá trình soạn lập ngân sách.
Việc soạn lập ngân sách thường được thực hiện theo hai quy trình:
ã Quy trình từ trên xuống bao gồm (i) xác định tổng nguồn lực có thể chi tiêu trong kỳ ngân sách (dựa trên khuôn khổ kinh tế vĩ mô hợp lý); (ii) xác định các hạn mức chi tiêu cho các ngành và địa phương tương ứng với thứ tự ưu tiên của Chính phủ.
ã Quy trình từ dưới lên bao gồm việc các ngành và địa phương hoạch định và dự trù kinh phí cho các chương trình chi tiêu của mình trong kỳ ngân sách và trong khuôn khổ hạn mức chi tiêu đã được phân bổ.
Hai quy trình này được thực hiện đan xen nhau thông qua hàng loạt các lần đàm phán và tổng hợp ngân sách giữa cơ quan phân bổ trung ương và các đơn vị cấp dưới cho đến khi đạt được sự nhất trí giữa các bên. Như vậy, trình tự soạn lập ngân sách có thể khái quát hoá thành các bước chính như sau:
ã Xây dựng một khuôn khổ kinh tế vĩ mô
ó Soạn thảo thụng tư hay thụng bỏo về ngõn sỏch, trong đú quy định rừ các mức trần chi tiêu cho từng ngành và hướng dẫn việc xây dựng kế hoạch ngân sách của ngành;
ã Các bộ, ngành và địa phương dự thảo kế hoạch ngân sách dựa trên văn bản hướng dẫn đó;
ã Đàm phán ngân sách giữa các bộ, ngành và địa phương với Bộ Tài chính.
ã Chính phủ và các cơ quan chức năng ở trung ương hoàn tất lần cuối dự thảo ngân sách và trình Quốc hội;
Cách soạn thảo ngân sách truyền thống hiện nay còn có một số nhược điểm. (nhược điểm này sẽ được bàn đến chi tiết trong phần cuối của bài).
Để khắc phục những nhược điểm đó của quá trình soạn lập ngân sách truyền thống, ngày nay càng có nhiều quốc gia chuyển theo hướng soạn kế hoạch ngân sách cuốn chiếu nhiều năm, mà một công cụ rất phổ biến hiện nay là Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF), sẽ được đề cập đến trong phầu sau:
5.2. Chấp hành ngân sách
Chấp hành ngân sách là việc thực hiện các quyết định phân bổ ngân sách đã được phê chuẩn. Tuy nhiên, chấp hành ngân sách không chỉ đơn thuần là tuân thủ ngân sách ban đầu mà nó phải có sự thích nghi với những thay đổi trong chính sách và phải được thực hiện một cách hiệu quả.
Muốn đảm bảo tiêu chuẩn hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động, quá trình thực hiện ngân sách phải tôn trọng các nguyên tắc sau:
- Ngân quỹ phải được giải ngân kịp thời, đúng lúc. Việc thực hiện ngân sách và kế hoạch tiền mặt phải được xây dựng từ trước, căn cứ theo dự toán ngân sách và những cam kết hiện có, tránh trường hợp thiếu tiền mặt dẫn đến việc cấp ngân sách lúc thì nhỏ giọt, lúc thì cấp tập.
- Việc điều chỉnh ngân sách phải được giám sát chặt chẽ và hết sức hạn chế. Việc hoán chuyển giữa các mục chi phải có lý do chính đáng và không được làm thay đổi mục tiêu ưu tiên của Chính phủ. Nguyên tắc hoán chuyển phải được xây dựng sao cho vừa đảm bảo tính linh hoạt trong quản lý vừa kiểm soát được các mục chi chính.
- Khuyến khích tăng cường kiểm soát nội bộ đối với việc thực hiện ngân sách để tránh sự can thiệp quá sâu của các cơ quan trung ương trong việc quản lý ngân sách. Tuy nhiên, nếu như vậy thì phải có một hệ thống giám sát và kiểm toán rất hữu hiệu.
- Có thể cho phép chuyển phần ngân sách chưa dùng hết sang năm sau, ít nhất là đối với chi đầu tư, nhưng phải có sự giám sát chặt chẽ.
- Để hỗ trợ cho quy trình ngân sách, cần tăng cường và tận dụng tối đa
thống hạch toán và báo cáo, chế độ kiểm soát quản lý, kiểm toán và đánh giá.... Đây là những công cụ rất hữu hiệu để đảm bảo quy trình ngân sách được thực hiện hiệu quả và thường xuyờn được theo dừi, giỏm sỏt.