Để thấy được một cách khái quát về toàn bộ quy trình quản lý chi tiêu công, đến đây chúng ta chuyển qua xem xét một quy trình ngân sách tổng quát và các vấn đề cơ bản cần quan tâm trong từng khâu của quy trình đó.
5.1. Ngân sách và soạn lập ngân sách
Chính phủ nói chung bao gồm tất cả các cấp chính quyền và mỗi cấp chính quyền đều có một ngân sách riêng. Để đảm bảo tính trách nhiệm và kiểm soát tài chính thì tất cả hoạt động tài chính của mọi cơ quan tổ chức do Chính phủ điều hành đều phải được tổng hợp thành một ngân sách chung gọi là ngân sách nhà nước. Ngân sách phải có tính toàn diện, tức là bao gồm tất cả các khoản thu - chi của mọi cấp chính quyền, hay nói cách khác các khoản mục ngoài ngân sách, các tài khoản đặc biệt hay những khoản chi tiêu được tài trợ bằng nguồn vốn nước ngoài đều phải phản ánh trong ngân sách nhà nư- ớc.
Quy trình ngân sách bắt đầu bằng việc soạn lập ngân sách. Quá trình soạn lập ngân sách nhằm ba mục tiêu chính: (i) đảm bảo ngân sách phù hợp với các chính sách kinh tế vĩ mô và giới hạn về nguồn lực; (ii) phân bổ nguồn lực phù hợp với các chính sách của Chính phủ, và (iii) tạo điều kiện để quản lý tốt quá trình hoạt động của các cơ quan hành chi.
Chính phủ, việc soạn lập ngân sách phải đảm bảo mối quan hệ gắn kết với quá trình hoạch định chính sách trong cơ quan Chính phủ và xây dựng những kênh lấy ý kiến quần chúng. Muốn vậy, soạn lập ngân sách phải bắt đầu từ khuôn khổ kinh tế vĩ mô, tức là phải dựa vào những dự báo thực tiễn về tình hình kinh tế vĩ mô, khả năng tăng trưởng và huy động nguồn thu cũng như các mục tiêu tài khoá khác. Đồng thời, các giới hạn về tài chính cũng phải đ- ược đưa vào quá trình soạn lập ngân sách.
Việc soạn lập ngân sách thường được thực hiện theo hai quy trình: ã Quy trình từ trên xuống bao gồm (i) xác định tổng nguồn lực có thể chi tiêu trong kỳ ngân sách (dựa trên khuôn khổ kinh tế vĩ mô hợp lý); (ii) xác định các hạn mức chi tiêu cho các ngành và địa phương tương ứng với thứ tự ưu tiên của Chính phủ.
ã Quy trình từ dưới lên bao gồm việc các ngành và địa phương hoạch định và dự trù kinh phí cho các chương trình chi tiêu của mình trong kỳ ngân sách và trong khuôn khổ hạn mức chi tiêu đã được phân bổ.
Hai quy trình này được thực hiện đan xen nhau thông qua hàng loạt các lần đàm phán và tổng hợp ngân sách giữa cơ quan phân bổ trung ương và các đơn vị cấp dưới cho đến khi đạt được sự nhất trí giữa các bên. Như vậy, trình tự soạn lập ngân sách có thể khái quát hoá thành các bước chính như sau:
ã Xây dựng một khuôn khổ kinh tế vĩ mô
ã Soạn thảo thông tư hay thông báo về ngân sách, trong đó quy định rõ các mức trần chi tiêu cho từng ngành và hướng dẫn việc xây dựng kế hoạch ngân sách của ngành;
ã Các bộ, ngành và địa phương dự thảo kế hoạch ngân sách dựa trên văn bản hướng dẫn đó;
ã Đàm phán ngân sách giữa các bộ, ngành và địa phương với Bộ Tài chính.
ã Chính phủ và các cơ quan chức năng ở trung ương hoàn tất lần cuối dự thảo ngân sách và trình Quốc hội;
Cách soạn thảo ngân sách truyền thống hiện nay còn có một số nhược điểm. (nhược điểm này sẽ được bàn đến chi tiết trong phần cuối của bài).
Để khắc phục những nhược điểm đó của quá trình soạn lập ngân sách truyền thống, ngày nay càng có nhiều quốc gia chuyển theo hướng soạn kế hoạch ngân sách cuốn chiếu nhiều năm, mà một công cụ rất phổ biến hiện nay là Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF), sẽ được đề cập đến trong phầu sau:
5.2. Chấp hành ngân sách
Chấp hành ngân sách là việc thực hiện các quyết định phân bổ ngân sách đã được phê chuẩn. Tuy nhiên, chấp hành ngân sách không chỉ đơn thuần là tuân thủ ngân sách ban đầu mà nó phải có sự thích nghi với những thay đổi trong chính sách và phải được thực hiện một cách hiệu quả.
Muốn đảm bảo tiêu chuẩn hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động, quá trình thực hiện ngân sách phải tôn trọng các nguyên tắc sau:
- Ngân quỹ phải được giải ngân kịp thời, đúng lúc. Việc thực hiện ngân sách và kế hoạch tiền mặt phải được xây dựng từ trước, căn cứ theo dự toán ngân sách và những cam kết hiện có, tránh trường hợp thiếu tiền mặt dẫn đến việc cấp ngân sách lúc thì nhỏ giọt, lúc thì cấp tập.
- Việc điều chỉnh ngân sách phải được giám sát chặt chẽ và hết sức hạn chế. Việc hoán chuyển giữa các mục chi phải có lý do chính đáng và không được làm thay đổi mục tiêu ưu tiên của Chính phủ. Nguyên tắc hoán chuyển phải được xây dựng sao cho vừa đảm bảo tính linh hoạt trong quản lý vừa kiểm soát được các mục chi chính.
- Khuyến khích tăng cường kiểm soát nội bộ đối với việc thực hiện ngân sách để tránh sự can thiệp quá sâu của các cơ quan trung ương trong việc quản lý ngân sách. Tuy nhiên, nếu như vậy thì phải có một hệ thống giám sát và kiểm toán rất hữu hiệu.
- Có thể cho phép chuyển phần ngân sách chưa dùng hết sang năm sau, ít nhất là đối với chi đầu tư, nhưng phải có sự giám sát chặt chẽ.
thống hạch toán và báo cáo, chế độ kiểm soát quản lý, kiểm toán và đánh giá.... Đây là những công cụ rất hữu hiệu để đảm bảo quy trình ngân sách được thực hiện hiệu quả và thường xuyên được theo dõi, giám sát.
5.3. Tăng cường PEM theo hướng kết quả hoạt động
Vì mục đích của mọi chương trình chi tiêu công là nhằm mang lại những kết quả và tác động nhất định cho nên cách tốt nhất để đánh giá chi tiêu công là xác định được những kết quả mà chơng trình đó tạo ra, xem chúng có đạt được những kết quả như mong muốn hay không. Muốn vậy, ngay từ đầu khi chúng ta xây dựng các chương trình chi tiêu đã phải xác định cho nó một loạt các chỉ số đánh giá kết quả hoạt động. Có như vậy, thì khi chương trình hoàn tất chúng ta mới có cơ sở để đánh giá mức độ thực hiện mục tiêu của các chi tiêu công. Hiện nay, việc lập ngân sách truyền thống vẫn chủ yếu phân bổ theo các yếu tố đầu vào. Ví dụ như ngân sách phân bổ cho ngành giáo dục sẽ căn cứ vào nhu cầu về giáo viên, sách giáo khoa, trang thiết bị trường lớp trên một đầu học sinh. Trong khi đó, thông tin về kết quả mà ngành giáo dục đạt được như số lượng học sinh tốt nghiệp các cấp hay mức độ cải thiện chất lượng của lực lượng lao động nhờ giáo dục... lại không có hoặc không gắn gì với ngân sách được phân bổ. Vì thế, xu hướng hiện nay là phải chuyển từ lập ngân sách theo theo đầu vào sang lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Với hình thức lập ngân sách mới thì ý nghĩa của các chỉ số đánh giá kết quả hoạt động là hết sức quan trọng.
Hệ thống chỉ số kết quả hoạt động bao gồm:
ã Chỉ số đầu vào - các nguồn lực được dùng để cung cấp một hàng hoá hay dịch vụ (như số lượng bác sĩ, y tá, số giường bệnh... trong chi tiêu cho y tế).
ã Chỉ số đầu ra - những sản phẩm cụ thể mà chi tiêu công tạo ra (số bệnh nhân được điều trị, số trẻ em được tiêm chủng...) Chỉ số đầu ra sẽ giúp đo lường hiệu quả của chi tiêu công.
biết hiệu lực của chi tiêu công.
ã Chỉ số quy trình - chỉ số biểu thị phương thức mua sắm đầu vào, sản xuất đầu ra hay đạt được các tác động (như thời gian điều trị trung bình, số lần tổ chức tiêm chủng trong năm...). Dưới đây là một thí dụ về hệ thống chỉ số để đánh giá kết quả hoạt động của các dịch vụ công cộng.
Bảng 5.2: Thí dụ về chỉ số kết quả hoạt động
Ngành Loại chỉ số
Đầu vào Đầu ra Tác động Quy trình
Quản lý hành chính
Số nhân viên. Số văn bản chính sách. Quyết định đa ra có chất lợng cao hơn. Mức độ cởi mở của các cuộc tranh luận Giáo dục Tỉ lệ giáo viên/học sinh Tỉ lệ tốt nghiệp Trình độ học vấn cao hơn. Mức độ khuyến khích học sinh trình bày quan điểm. Hệ thống tư pháp
Ngân sách. Số vụ việc xử lý. Tỉ lệ khiếu kiện giảm. Trợ giúp bị đơn nghèo. Cảnh sát Số xe chuyên dùng. Số vụ bắt giam. Tỉ lệ tội phạm giảm. Tôn trọng nhân quyền. Y tế Số y tá trên 1.000 đân. Số ca tiêm chủng. Tỉ lệ ốm đau giảm. Tỉ lệ điều trị nội trú Công tác xã hội Số cán bộ làm công tác xã hội. Số cá nhân được trợ giúp Đối tượng cần trợ giúp giảm dần. Mức độ tôn trọng trong cách xử lý. Nguồn: Quản lý chi tiêu của Chính phủ, ADB (2005)
Trong một chuỗi các dịch vụ công cộng nối tiếp nhau, việc thực hiện dịch vụ này giúp giải quyết tốt dịch vụ kia, thì các chỉ số này có quan hệ mật thiết với nhau. Đầu ra của một khâu này là kết quả tác động của khâu trước và là đầu vào cho khâu sau. Mặc dù việc đánh giá bằng chỉ số giúp công tác quản lý, giám sát và đánh giá chi tiêu công được minh bạch rõ ràng hơn, do đó nâng cao được hiệu quả và hiệu lực của chi tiêu công, nhưng việc xác định chỉ số phải hết sức cẩn trọng. Chỉ số được xác định có ảnh hưởng rất lớn đến hành vi của người cung ứng. Do đó, nếu chỉ số được xác định không toàn diện
làm méo mó động cơ lành mạnh của các dịch vụ này.
Một nguy cơ hay xuất hiện liên quan đến các chỉ số đánh giá là "qui luật về hậu quả vô tình". Thí dụ, nếu để đo lường hiệu lực của dịch vụ hành chính mà chúng ta sử dụng chỉ số quy trình là số văn bản giấy tờ đã đ ược xử lý, với mục đích nếu chỉ số này cao có nghĩa là cơ quan công quyền đã xử lý công việc rất hiệu quả. Nhưng một hậu quả vô tình của chỉ số này có thể làm tăng đáng kể số lượng công văn giấy tờ không cần thiết. Vô tình, điều đó đã làm hạn chế hiệu lực của dịch vụ hành chính.
Vì thế, hệ thống chỉ số kết quả hoạt động tốt phải đảm bảo các tiêu chuẩn CREAM: Rõ ràng (Clear), Phù hợp (Relevant), Tiết kiệm (Economic), Thoả đáng (Adequate) và Có thể giám sát được (Monitorable). Nếu chỉ số nào không đáp ứng được cả 5 tiêu chuẩn trên thì không nên sử dụng.
Bài 5
QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TRONG CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH VÀ ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG VÀ ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG