Quan sát động thái của chi tiêu công ở các nước qua nhiều năm, các nhà kinh tế nhận thấy rằng, chi tiêu công ở tất cả các nước đều có xu hướng tăng dần về tỉ trọng trong GDP qua các năm. Một câu hỏi là điều gì đã khiến chi tiêu công có xu thế này. Có các nguyên nhân chủ yuế sau đưa ra nhằm giải thích về các yếu tố tạo ra sự tăng trưởng của chi tiêu công cộng.
Sự mở rộng không ngừng vai trò của nhà nước. Vào thế kỷ 19, nhà kinh tế học người Đức Adolph Wagner đã dự báo về sự mở rộng không ngừng của chi tiêu công do quá trình phát triển kinh tế gây ra. Ông cho rằng, khi xã hội ngày càng công nghiệp hóa thì hệ thống các mối quan hệ xã hội, th- ương mại, pháp lý trong nền kinh tế đó càng trở nên phức tạp, Chính phủ sẽ có một vị thế mạnh hơn để thiết lập và vận hành các tổ chức giải quyết các mối quan hệ phức tạp đó. Điều đó tất yếu dẫn đến sự tăng nhanh của chi tiêu công cộng cho luật pháp và duy trì trật tự, cho giao thông và liên lạc. Khi đó, vô hình chung đã xuất hiện những "độc quyền tự nhiên" dưới sự kiểm soát của nhà nước. Hai chức năng điều tiết và bảo hộ này sẽ làm quy mô ngân sách mở rộng. Wagner cũng cho rằng, nhiều loại đầu ra của Chính phủ co giãn nhiều theo thu nhập. Vì thế, khi thu nhập tăng thì chi tiêu Chính phủ cũng sẽ tăng, nhưng với tốc độ nhanh hơn.
Thu nhập bình quân đầu người tăng. Quá trình tăng trưởng GDP trên đầu người cũng chính là quá trình phát triển của nền kinh tế từ một nền kinh tế nông nghiệp có thu nhập thấp sang nền kinh tế công nghiệp có thu nhập cao. Hiển nhiên là trong quá trình đó, đầu ra của các hàng hóa công cộng cũng không ngừng tăng theo. Những số liệu quá khứ đã cho thấy, mức chi tiêu cho hàng hóa công cộng không chỉ tăng về số tuyệt đối mà cả tỉ trọng trong GDP.
như điều kiện vệ sinh cơ bản, phòng chống dịch bệnh lây lan ... có thể giảm xuống, nhưng tiêu dùng cho những hàng hóa công cộng cao cấp như công viên, khu vui chơi giải trí, giáo dục chất lượng cao ... sẽ không ngừng tăng lên. Mặc dù không có cơ sở lý thuyết nào để chứng minh mức độ giảm chi tiêu công cộng cho hàng hóa thiết yếu mạnh hơn hay mức độ tăng chi tiêu công cộng cho hàng hóa cao cấp mạnh hơn, do đó không thể khẳng định chi tiêu công cộng nói chung sẽ tăng hay giảm khi thu nhập đầu người tăng, nhưng thực tế cho thấy cầu của xã hội về hàng hóa công cộng nói chung tương đối co giãn theo thu nhập, tức là nó tăng nhanh hơn tốc độ tăng thu nhập.
Thay đổi công nghệ. Tiếp theo, chúng ta lưu ý rằng sự thay đổi công nghệ có ảnh hưởng lớn đến tỉ trọng chi tiêu cho hàng hóa công cộng. Khi điều kiện công nghệ thay đổi thì các quy trình sản xuất và hỗn hợp sản phẩm được sản xuất ra cũng thay đổi theo. Điều đó có thể làm tăng hoặc giảm tầm quan trọng tương đối của các loại hàng hóa công cộng, do đó cũng làm chi tiêu công cộng thay đổi theo.
Thay đổi dân số. Thay đổi dân số cũng là một yếu tố quan trọng quyết định sự thay đổi tỉ trọng chi tiêu công cộng. Tốc độ tăng dân số thay đổi sẽ ảnh hưởng đến các khoản chi tiêu cho giáo dục và y tế. Bùng nổ dân số sau chiến tranh đã kéo theo một sức ép lớn về trường lớp và cơ sở vật chất cho công tác giáo dục. Tương tự, hiện tượng dân số ngày một "già" đi đã khiến chi tiêu của Chính phủ cho y tế và chăm sóc sức khỏe người già tăng nhanh.
Hơn nữa, các hiện tượng nhân khẩu khác như hiện tượng di cư cũng ảnh hưởng đến chi tiêu cho các dịch vụ công cộng, nhất là khi sự di cư này dẫn đến sự ra đời của các vùng đô thị mới.
Quá trình đô thị hóa. Như đã phân tích ở trên, quá trình đô thị hóa sẽ làm nảy sinh nhiều nhu cầu mới mà không hề có trong các vùng nông thôn. Đại bộ phận những nhu cầu phát sinh thêm đó là về các hàng hóa và dịch vụ công cộng. Vì thế, chi tiêu công cộng cũng sẽ tăng.
Hơn một thế kỷ qua, chính phủ của các nền kinh tế thị trường đã có nhiều nỗ lực trong việc cải cách quản lý chi tiêu công, đặc biệt là phương thức lập ngân sách để thực hiện tốt việc kiểm soát, phân phối và sử dụng nguồn lực, qua đó nhằm thực hiện tốt vai trò quản lý kinh tế - xã hội của mình. Cho đến nay nền kinh tế thế giới đã trải qua sự lựa chọn các phương thức cải cách soạn thảo ngân sách trong quản lý chi tiêu công sau:
5.1. Lập ngân sách theo khoản mục
Điểm quan trọng nhất của hệ thống lập ngân sách này là quy định cụ thể mức chi tiêu theo từng khoản mục trong quy trình phân phối ngân sách nhằm bắt các cơ quan, đơn vị phải chi tiêu theo đúng khoản mục quy định và cơ chế trách nhiệm giải trình chú trọng vào quản lý các yếu tố đầu vào.
Trong hệ thống đó, Bộ tài chính đóng vai trò là người kiểm soát thông qua việc tạo lập các quy trình cụ thể được thiết lập để ngăn chặn việc chi tiêu quá mức.
Điểm mạnh của hệ thống lập ngân sách theo khoản mục thể hiện ở chỗ là: Tính đơn giản của nó và khả năng kiểm soát chi tiêu bằng việc so sánh dễ dàng với các năm trước thông qua việc ghi chép chi tiết các yếu tố đầu vào.
Tuy vậy, phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục có những nhược điểm: (i) Chỉ nhấn mạnh đến khâu lập ngân sách với các khoản chi tiêu có tính tuân thủ mà chính phủ đưa ra; (ii) sự phân phối không trả lời được câu hỏi tại sao tiền phải chi tiêu; (iii) ngân sách chỉ được lập trong ngắn hạn (một năm); (iv) không chú trọng đúng mức đến tính hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động trong cung ứng hàng hoá công.
5.2. Lập ngân sách theo công việc thực hiện
Lập ngân sách theo công việc thực hiện phân bổ nguồn lực theo những khối lượng hoạt động của mỗi tổ chức, đơn vị trên cơ sở gắn kết công việc thực hiện với chi phí bỏ ra.
Lập ngân sách theo công việc thực hiện cho phép ngân sách được xây dựng không gia tăng thêm (như trong lập ngân sách theo khoản mục), mà cơ
thể lập dự toán ngân sách, đơn giản bằng việc nhân chi phí đơn vị với khối luợng công việc được yêu cầu trong năm tiếp theo.
Lập ngân sách theo công việc thực hiện thể hiện sự thay đổi từ quy trình lập ngân sách dựa vào kiểm soát chi tiêu đến việc lập ngân sách dựa trên cơ sở những quan tâm về quản lý. Như vậy, lập ngân sách theo mô hình này không căn cứ vào việc đánh đổi ngân sách của toàn bộ hệ thống chính phủ, mà căn cứ việc đo lường khối lượng công việc của một cơ quan, đơn vị. Ý nghĩa quan trọng của lập ngân sách theo công việc thực hiện là nó nhấn mạnh sự tổng hoà những thông tin hoạt động vào trong quá trình lập ngân sách.
Những điểm mạnh cơ bản của lập ngân sách theo công việc thực hiện là liên kết những gì được tạo ra với nguồn lực được yêu cầu trong chu kỳ ngân sách hàng năm. Tuy nhiên nó không chú trọng đúng mực đến những tác động hay ảnh hưởng dài hạn của chính sách. Lập ngân sách theo công việc thực hiện được thiết kế hướng vào thực hiện tất cả các mục tiêu, trong khi nguồn lực còn giới hạn cho nên nó không quan tâm đúng mức đến tính hiệu lực của chi tiêu NSNN.
5.3. Lập ngân sách theo chương trình
Lập ngân sách theo chương trình tập trung dứt khoát vào chương trình có tính cạnh tranh. Là trình thiết lập một hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết chi phí với kết quả của những chương trình đầu tư công.
Điểm mấu chốt của lập ngân sách theo chương trình là - một mục tiêu của chính sách công cùng với những bước cần thiết để đạt được nó. Ngân sách được phân loại theo các khoản mục chương trình, hơn là theo những mối quan hệ có tính tổ chức. Lập ngân sách chương trình đòi hỏi các mục tiêu ch- ương trình phải kéo dài hơn một năm ngân sách. Thêm vào đó, lập ngân sách theo chương trình yêu cầu phải đo lường tính hiệu lực, nghĩa là đo lường đầu vào và tác động đến mục tiêu.
Trong quá trình tiếp cận phương thức soạn lập ngân sách theo chương trình, các nhà cải cách nhận thấy rằng khái niệm chương trình là khái niệm
các tổ chức để thực hiện; lập ngân sách chương trình không đảm bảo gắn kết chặt chẽ giữa phân phối ngành và những mục tiêu chiến lược ưu tiên; không gắn kết giữa việc thiết lập chương trình công với kế hoạch chi tiêu thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả.
5.4. Lập ngân sách theo kết quả đầu ra
Bước vào những năm 80 và 90, hầu hết các nước phát triển đã thực hiện cải cách quản lý ngân sách hướng vào lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Sở dĩ như vậy là do các sức ép về kinh tế, xã hội và chính trị, cụ thể là: Thâm hụt ngân sách gia tăng, tính cạnh tranh và toàn cầu hoá, sự thiếu tin tưởng của công chúng vào chính phủ, sự đòi hỏi về nhu cầu hàng hoá công được cung cấp từ phía Nhà nước phải có trách nhiệm và minh bạch hơn.
Đặc điểm trọng tâm của cải cách này là nhấn mạnh đến việc cải tiến công việc thực hiện để đảm bảo rằng các hoạt động của chính phủ đạt được những mục tiêu mong muốn.
Lập ngân sách theo kết quả đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra, qua đó giúp cho các cơ quan Nhà nước và chính phủ thực hiện phân bổ nguồn lực tài chính nhằm đạt được những mục tiêu chiến lược một cách có hiệu quả và hiệu lực.
Lập ngân sách theo kết quả đầu ra cho phép:
- Xác định và đo lường chi tiết (nghĩa là đánh giá chi phí đầy đủ và xác định số lượng và báo cáo những đầu ra (hàng hoá công) được tạo bởi các cơ quan Nhà nước.
- Miêu tả mối liên kết giữa đầu ra của các cơ quan Nhà nước và kết quả mong muốn đạt được phát triển của chính phủ.
- Báo cáo công khai đầu ra then chốt dựa vào các chỉ tiêu thực hiện chương trình.