5. Phương hướng cải cách thuế ở các nước đang phát triển và nước ta
5.2. Kinh nghiệm về cải cách thuế của các nước đang phát triển Mặc dù mỗi nước đang phát triển đều có những cách đi trong quá trình
cải cách thuế, nhưng những bài học chung nhất có thể rút ra là như sau:
5.2.1. Về xây dựng hệ thống thuế
Không có một cơ cấu thuế tối ưu cho tất cả các nước, nhưng có những nguyên tắc chung coi là khá tốt có thể tham khảo được1. Chẳng hạn:
Đối với thuế gián thu đánh vào hàng hoá và dịch vụ thì cần dựa chủ yếu
11 Tuy nhiên, cần nhớ rằng, đây chỉ là những ngyên tắc chung nhất đợc rút ra từ kinh nghiệm cải cách thuế của nhiều nớc cũng nh từ kinh nghiệm hoạt động của Ngân hàng Thế giới. Cơ cấu chi tiết của một hệ thống
vào các loại thuế tiêu dùng trong nước, không phân biệt nguồn gốc sản xuất là trong hay ngoài nước. Giảm dần tiến tới loại bỏ các loại thuế đánh vào các khâu sản xuất trung gian.
Để nâng cao tính công bằng của thuế có thể ban hành thêm các loại thuế tiêu thụ đặc biệt đánh vào xa xỉ phẩm, với số lượng thuế suất từ 3 đến 4 mức tuỳ theo mức độ co giãn của hàng hoá đó theo thu nhập. Đồng thời, có những quy định miễn giảm thuế thích hợp với những mặt hàng chiếm tỉ trọng lớn trong chi tiêu của người nghèo.
Đối với hàng xuất nhập khẩu thì cần cải tiến cơ cấu thuế theo hướng tự do hoá thương mại như chuyển từ các hàng rào bảo hộ phi thuế quan sang thuế quan, giảm dần thuế suất nhập khẩu và đơn giản hoá số lượng thuế suất, phân biệt thuế đánh vào đầu vào cho sản xuất và thuế đánh vào hàng tiêu dùng nhập khẩu, hạn chế đánh thuế xuất khẩu trong những trường hợp có lý do đặc biệt như để hạn chế khai thác tài nguyên hay bổ sung thêm cho thuế thu nhập doanh nghiệp với những doanh nghiệp có lợi nhuận siêu ngạch.
Đối với thuế trực thu đánh vào thu nhập của cá nhân và doanh nghiệp thì cần coi thuế thu nhập doanh nghiệp là nguồn thu chính. Thuế thu nhập doanh nghiệp nên ấn định một mức thuế suất duy nhất tương đương với thuế suất thu nhập cá nhân tối đa. Các ưu đãi về thuế nên áp dụng hạn chế cả về phạm vi và thời hạn. Ưu đãi về thuế nên được phân phối đồng đều giữa các ngành để tránh những méo mó giữa các ngành. Cần tăng cường chỉ số hoá thuế để loại bỏ dần ảnh hưởng của lạm phát đối với doanh thu thuế. Thuế thu nhập cá nhân cần dựa trên một cơ cấu thuế có cơ sở tính thuế rộng và thuế suất biên tăng dần, nhưng ở mức độ vừa phải. Mức miễn thuế thu nhập cá nhân nên ấn định ở mức tương đối cao để loại bớt những người trả thuế quá nhỏ bé.
Ưu tiên mở rộng cơ sở tính thuế của hệ thống thuế. Để tăng nguồn thu từ thuế thì mở rộng cơ sở tính thuế luôn đợc coi là một giải pháp hữu hiệu hơn so với việc tăng thuế suất, bởi vì tăng thuế suất thường kéo theo những méo
đối tượng. Đồng thời, mở rộng cơ sở tính thuế còn nâng cao tính công bằng vì nó buộc những nguồn thu nhập trước đây được miễn trừ thuế (thường của những người khá giả) thì nay phải trả thuế. Bằng cách giảm dần các quy định miễn giảm hoặc ưu đãi về thuế, việc mở rộng cơ sở tính thuế còn giúp đơn giản hoá công tác quản lý thuế. Mở rộng, cơ sở tính thuế thường thực hiện theo những hướng sau:
ã Chuyển dần từ hệ thống thuế có cơ sở tính thuế tương đối hạn hẹp, chủ yếu dựa vào thuế xuất nhập khẩu và thuế sản xuất, sang thuế tiêu dùng với cơ sở tính thuế rộng hơn.
ã Chuyển dần từ thuế doanh thu và các loại thuế sản xuất khác sang thuế VAT.
ã Hạn chế sử dụng các hình thức miễn giảm hay ưu đãi về thuế, nếu không có những luận giải hợp lý cho sự tồn tại của chúng. Bất kể khi nào muốn áp dụng những khuyến khích về thuế như vậy, cần cân nhắc kỹ càng giữa những lợi ích có được khi áp dụng chúng với những tổn thất về tính hiệu quả và mất mát nguồn thu do chúng gây ra.
Giảm dần thuế suất cả về mức độ và số lượng. Giảm thuế suất sẽ giúp giảm bớt những méo mó kinh tế do thuế gây ra, nâng cao hiệu quả chấp hành và quản lý thuế. Theo kinh nghiệm, thuế suất trung bình đối với thuế phổ thông đánh vào hàng hoá và dịch vụ là từ 10 đến 20%. Thuế suất biên thu nhập cá nhân tối đa chỉ nên trong khoảng từ 30 đến 50%. Thuế suất nhập khẩu cũng phải giảm dần và giản lược hoá để phù hợp với thông lệ quốc tế.
Giảm bớt gánh nặng thuế cho người nghèo. Các mặt hàng như nông sản thô, chiếm một tỉ trọng lớn trong chi tiêu của người nghèo, cần được loại khỏi cơ sở tính thuế. Mức thu nhập cá nhân xấp xỉ mức GDP đầu người nên được miễn thuế thu nhập. Bên cạnh đó, thuế thu nhập đặc biệt chọn lọc cần đ- ược áp dụng đối với những hàng hoá xa xỉ hoặc không khuyến khích để đảm bảo nguồn thu và tính luỹ tiến của hệ thống thuế nói chung mà không gây thiệt hại nhiều đến tính hiệu quả.
Cải cách thuế cần được xem xét một cách hệ thống. Cải cách thuế thường đòi hỏi phải cân đối rất nhiều mục tiêu khác nhau (đảm bảo nguồn thu, tăng tính hiệu quả, công bằng, hiệu lực của chính sách thuế...) và phải đánh giá tác động qua lại của nhiều công cụ thuế và cơ sở tính thuế khác nhau nên rất cần một cách tiếp cận mang tính chất hệ thống. Chẳng hạn, nếu giảm thuế quan mà không kèm theo việc tăng tương ứng các loại thuế tiêu dùng khác như VAT thì có thể tạo thêm áp lực gây thâm hụt ngân sách. Hơn nữa, cải cách thuế cũng cần được đặt trong bối cảnh của một chương trình điều chỉnh cơ cấu kinh tế bao quát hơn.
Cải tiến cơ cấu thuế phải đi đôi với việc hoàn thiện công tác quản lý thuế. Một hệ thống quản lý thuế có hiệu lực là điều kiện cần thiết để hoàn thành mục tiêu của bất kỳ một luật thuế mới nào. Đơn giản hóa luật thuế và các quy trình thủ tục sẽ nâng cao hiệu lực chấp hành thuế và tính hiệu quả của bộ máy quản lý thuế. Luật thuế đơn giản hơn sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho hình thức tự khai thuế, và đến lượt mình, nó lại giúp cơ quan thuế vụ đảm bảo hiệu lực thi hành thuế một cách hữu hiệu hơn.
Cải cách thuế phải được đặt trong bối cảnh cụ thể, phù hợp với điều kiện trong và ngoài nước tại từng thời điểm. Thực tế cho thấy, cải cách thuế của các nước phải tính đến các đặc điểm về mặt thể chế và văn hoá của thuế.
Các nước đang phát triển nhiều khi chạy đua trong việc giảm thuế cho nhà đầu tư nước ngoài một cách không cần thiết, mà không nghiên cứu kỹ chế độ thuế tại nước quê nhà của chủ đầu tư. Nhiều trường hợp, chủ đầu tư từ một nước có hệ thống thuế theo thông lệ quốc tế có thể chấp nhận bị nước sở tại đánh thuế với thuế suất cao ngang bằng nước quê nhà mà không nản lòng đầu tư
Cải cách thuế phải mang tính đặc thù của từng nước chứ không thể sao chép cứng nhắc từ các nước khác. Chính phủ của mỗi nước phải là chủ nhân thực sự của tiến hành cải cách thuế trong nước mình. Hơn nữa, khi các chuyên gia trong nước tham gia vào việc thiết kế cuộc cải cách thì khả năng
thể chế chính trị trong nước tốt hơn người ngoài.
Độ tin cậy của cải cách thuế có vai trò quan trọng đối với thành công của cải cách. Môi trường chính sách thuế ổn định sẽ khuyến khích các doanh nghiệp có tầm nhìn dài hạn hơn trong đầu tư. Thay đổi thuế mà không có sự chuẩn bị kỹ càng cho thời kỳ chuyển tiếp có thể làm giảm lòng tin vào chế độ thuế. Hơn nữa, việc thay đổi thuế phải được xem như một phần trong chiến lược dài hạn nhằm cải tiến môi trường vĩ mô đối với khu vực tư nhân. Để tăng lòng tin của khu vực tư nhân vào cải cách, cần chuẩn bị và phân tích kỹ càng các bước đi, tham khảo ý kiến của các bên hữu quan và xác định một thời gian chuyển tiếp thoả đáng trớc khi luật thuế mới bắt đầu có hiệu lực.
5.3. Một số phương hướng chủ yếu trong quản lý thuế ở nước ta