5. Kết cấu của Luận văn
3.2.1.Chuẩn bị đề nghị và quyết định việc sửa đổi Hiến pháp
3.2.1.1. Chuẩn bị đề nghị sửa đổi Hiến pháp
Trong các bản Hiến pháp của Nhà nƣớc ta, từ Hiến pháp 1946 đến Hiến pháp 1992 đều ghi nhận quyền sáng kiến pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền. Theo quy định tại điều 87 Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức Quốc hội thì Chủ tịch nƣớc, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật, pháp lệnh ra trƣớc Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội; đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh ra trƣớc Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Tuy nhiên, chủ thể nào có quyền trình đề nghị sửa đổi Hiến pháp thì chƣa đƣợc quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật của nƣớc ta.
Thực tế sửa đổi Hiến pháp cho thấy, đề nghị sửa đổi Hiến pháp đƣợc thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau. Cụ thể là; có trƣờng hợp do Chính phủ đề nghị (năm 1945 Chính phủ đề nghị soạn thảo, ban hành Hiến pháp 1946); có trƣờng hợp do cơ quan của Quốc hội đề nghị (năm 1957 Ban thƣờng trực Quốc hội đề nghị sửa đổi Hiến pháp năm 1946, năm 1989 Hội đồng Nhà nƣớc đề nghị sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1980 và năm 2001, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đề nghị sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992); Có trƣờng hợp lại do Chính phủ và các cơ quan của Quốc hội đề nghị (năm 1988 Hội đồng Bộ trƣởng, Ủy ban đối ngoại và Ủy ban pháp luật của Quốc hội đề nghị sửa đổi Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1980) hoặc dựa trên cơ sở đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng cộng sản Việt Nam (năm 1976 sửa đổi Hiến pháp năm 1959).
60
Thông thƣờng, cơ quan, tổ chức có đề nghị về việc sửa đổi Hiến pháp sẽ trình Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Dự án này bao gồm tờ trình Quốc hội và dự kiến những vấn đề sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Để việc trình dự án sửa đổi, bổ sung hoặc Hiến pháp ra Quốc hội có chất lƣợng, hiệu quả và đúng tiến độ, một nhóm nghiên cứu giúp việc cho cơ quan, tổ chức có đề nghị đƣợc thành lập, thƣờng gọi là Ban hoặc Tiểu ban nghiên cứu. Ban hoặc Tiểu ban có trách nhiệm nghiên cứu, đề xuất những vấn đề thuộc phạm vi sửa đổi, bổ sung Hiến pháp.
Trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001 vừa qua, để triển khai thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành trung ƣơng Đảng khóa VIII về việc tổ chức nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số vấn đề về Hiến pháp năm 1992, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đã ra nghị quyết thành lập Tiểu ban nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992. Tiểu ban này có trách nhiệm nghiên cứu các vấn đề cần sửa đổi, bổ sung về tổ chức bộ máy nhà nƣớc và các vấn đề khác của Hiến pháp năm 1992 để giúp Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội chuẩn bị đề án trình Quốc hội.
3.2.1.2. Thủ tục quyết định việc sửa đổi Hiến pháp
Một trong những nguyên tắc sửa đổi Hiến pháp đã đƣợc ghi nhận từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 1992 là việc sửa đổi Hiến pháp phải đƣợc ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành (Điều 70 của Hiến pháp năm 1946, Điều 112 của Hiến pháp năm 1959, Điều 147 của Hiến pháp năm 1980 và năm 1992) [20]. Quy định này đƣợc hiểu là trƣớc khi tiến hành việc soạn thảo dự án Hiến pháp và trình Quốc hội xem xét, thông qua, Quốc hội phải tiến hành biểu quyết về việc có sửa đổi Hiến pháp hay không, sửa đổi một phần hay toàn bộ Hiến pháp; nếu đƣợc hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội tán thành thì hoạt động lập hiến mới chính thức đƣợc tiến hành. Thông thƣờng, Quốc hội quyết định xem xét sửa đổi thông qua các bƣớc sau:
61
- Cơ quan, tổ chức có đề nghị sửa đổi Hiến pháp trình Quốc hội đề nghị của mình;
- Quốc hội thảo luận, quyết định việc sửa đổi Hiến pháp. Quyết định của Quốc hội về việc sửa đổi Hiến pháp đƣợc thể hiện dƣới hình thức nghị quyết và phải đƣợc hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Trên thực tế, quyết định về việc sửa đổi Hiến pháp của Quốc hội có khi đƣợc thể hiện trong một nghị quyết riêng, có khi đƣợc thể hiện trong nghị quyết về chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhƣ:
Năm 1957, khi tiến hành việc sửa đổi Hiến pháp năm 1946 để ban hành Hiến pháp năm 1959, Quốc hội đã ra nghị quyết về vấn đề sửa đổi Hiến pháp và cử ra Ban sửa đổi Hiến pháp để nghiên cứu và chuẩn bị đề án sửa đổi Hiến pháp. Năm 1988, khi sửa đổi Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1980 Quốc hội đã ra nghị quyết tán thành việc sửa đổi Lời nói đầu của Hiến pháp rồi sau đó mới tiến hành các hoạt động lập hiến. Trong những lần sửa đổi Hiến pháp này, Quốc hội ra nghị quyết riêng về việc sửa đổi Hiến pháp, làm cơ sở cho hoạt động lập hiến của các cơ quan, tổ chức đƣợc giao nhiệm vụ chuẩn bị đề án sửa đổi Hiến pháp. Theo đó, cơ quan, tổ chức có đề nghị có đề nghị sửa đổi Hiến pháp trình đề nghị của mình. Quốc hội xem xét đề nghị của cơ quan, tổ chức và quyết định việc sửa đổi Hiến pháp bằng một nghị quyết của Quốc hội. Trong trƣờng hợp Quốc hội tán thành việc sửa đổi Hiến pháp, Quốc hội thành lập Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp, Ủy ban này có trách nhiệm nghiên cứu, soạn thảo và chuẩn bị dự án sửa đổi Hiến pháp trình Quốc hội xem xét, thông qua. Quy trình này có điểm giống với quy trình xem xét, thông qua luật, pháp lệnh ở chỗ: trƣớc khi tiến hành hoạt động ban hành luật, pháp lệnh, Quốc hội xem xét, quyết định xây dựng chƣơng trình chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh nhằm lên kế hoạch cho cả nhiệm kỳ, từng năm. Trong hoạt động lập hiến, Quốc hội cũng thảo luận, biểu quyết việc sửa đổi Hiến
62
pháp trƣớc khi tiến hành những công đoạn tiếp theo của quy trình lập hiến. Việc quyết định chƣơng trình xây dựng luật, pháp luật hoặc sửa đổi Hiến pháp đều đƣợc thể hiện bằng một nghị quyết riêng của Quốc hội. Tuy nhiên, nếu nhƣ nghị quyết về chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh chỉ cần quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành (điều 88 Hiến pháp năm 1992) thì việc sửa đổi Hiến pháp phải đƣợc hai phần ba tổng số Đại biểu biểu quyết tán thành(điều 147 Hiến pháp năm 1992) [20]. Sự khác nhau này xuất phát từ hiệu lực pháp lý của Hiến pháp: Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nƣớc và có hiệu lực pháp lý cao nhất, việc sửa đổi Hiến pháp có liên quan và ảnh hƣởng trực tiếp đến toàn xã hội, nên quyết định sửa đổi Hiến pháp phải đƣợc hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.
Thực tế cũng có trƣờng hợp Quốc hội quyết định việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp mà không ban hành nghị quyết riêng mà thông qua việc quyết định chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh cũng nhƣ việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 trong năm 2001 vừa qua (Nghị quyết số 33/1999/QH 10). Theo quy trình này, Quốc hội chỉ quyết định chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội và việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp là một trong những nội dung của chƣơng trình xây dựng, pháp lệnh đó. Nhƣ vậy, thay vì ban hành nghị quyết, quyết định chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh (hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh) và nghị quyết quyết định việc sửa đổi Hiến pháp (hoạt động lập hiến), Quốc hội chỉ ban hành một nghị quyết về chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh nên vô hình chung, việc quyết định việc quyết định sửa đổi Hiến pháp lại đƣợc thông qua trình tự, thủ tục của quyết định chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh.